产权残缺与委托代理失效——联产承包责任制下农地制度困境的分析，本文主要内容关键词为：农地论文,困境论文,委托代理论文,产权论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一 联产承包责任制下农地制度运行及困境
在联产承包责任制下，土地归农户集体所有，村集体经济组织是土地的实际所有者。承包制下的集体所有权表现在：集体控制承包土地的分配和调整，集体土地收益的征收和支配，土地利用的规划和保护等。农户通过承包合同的形式，获得土地的承包经营权。承包权包括占有、使用、收益、转让等权能。农户的土地承包权以其集体成员权为前提，即承包权是农户以社区集体成员的身份获得的权利。承包权是一种垄断的权利，社区集体以外的成员不具有这种权利；承包权又是一种平等的权利，社区所有成员都平均地享有这种权利。
承包制下具有个人化的农地产权制度激发了农户的生产积极性，提高劳动生产率。但是由于制度设计的缺陷，进入20世纪90年代以来，联产承包责任制下的农地制度运行日益陷入困境。其存在的主要问题有：
其一，耕地保护问题。我国农地资源十分紧缺。现有耕地总面积为13.4亿亩，人均仅1亩多。在供给形势相当严峻的情况下，耕地流失情况一直十分严重。建国以来，我国耕地面积平均每年减少约102.3万亩。仅1986—1995年，全国净减耕地面积5万平方公里，超过日本耕地面积的总和。耕地保护是集体组织的重要职能，但是，集体组织出于短期利益考虑，具有放弃耕地保护，甚至变相买卖耕地的行为倾向。耕地保护的另一要求是培育和维持地力。这是作为承包经营者的农户的职责。但事实上，在承包土地定期调整的格局下，地力培育具有外部性，因此，理性的农户不是选择培育地力而是掠夺地力。
其二，土地调整分配问题。根据社区人口的增减调整和再分配土地是为了实现土地的公平占有。但是，集体干部存在利用职权，借土地调整之机谋取个人利益的倾向。如在土地调整中，缩小土地承包面积，随意扩大机动地。又如在“两田制”推广中，部分乡村干部为增加集体可支配收入和干部工资，不考虑“口粮田”对农民生活的基本保障功能，一味通过削减“口粮田”来扩大“责任田”，并不断提高“责任田”的承包金。
其三，土地抛荒和闲置问题。近年来我国农民人均收入增长呈现下降之势。城乡居民收入比1978年是2.56∶1，2000年是2.78∶1。务农比较收益的降低，打击了农民务农的积极性。大量青壮年劳动力外出打工，造成土地荒芜。据1991—1996年的不完全统计，全国长期闲置的耕地达94.7万亩。一方面是耕地的紧张，另一方面是耕地的抛荒和闲置，扭曲的资源配置降低了稀缺的土地资源的利用效率。尤为重要的是，耕地的抛荒和闲置必然降低地力，而地力的衰减是很难逆转的。
其四，土地收益分配问题。乡村干部利用对集体土地的实际控制权在土地征用中攫取私人利益已成为公开的秘密。目前的土地征用是一种扭曲的非市场的暗箱操作。农地所有权的非市场转移的恶果是对农民利益的掠夺。尽管土地征用方对失地农户有所补偿，但补偿对农户维持生产和生活往往是杯水车薪，相对于土地价值也仅仅是九牛一毛。据汪辉2001年11月对浙北某县的一项调查发现，在该县城郊区，每亩耕地补偿费大致在5万左右，其中直接用于分配的补偿费2～3万元，而土地出让价格高达150万元（汪辉，2002）。土地征用中对农民利益的肆意侵蚀，反映目前的农地制度对效率轨道偏离和对公平原则的践踏。
二 产权残缺与农地制度困境
健全完整的产权是资源有效配置的前提。产权的界定必须借助于政府的强制力，而政府参与产权界定的结果必然损害产权的完整性。产权残缺就是在这种背景下产生的。产权残缺是指在完整的产权权利一部分被删除。根据周其仁的解释，土改后形成的农民土地产权不是市场自发交易的结果，而是“国家组织大规模群众斗争直接重新分配原有土地产权的结果。”这一产权依赖于国家意志，决定了农民土地产权的不完全性（周其仁，1994）。而联产承包责任制下农户承包经营权，同样是非市场交易的结果。我国农地制度运行的低效和失范，根源就在于产权残缺。
健全完整的产权应当具备清晰性、排他性、安全性、可转让性、责权利对称性等特点，而我国农地产权尤其是农户的承包经营权恰恰不具备上述条件。
首先，农地产权主体缺乏清晰性。在产权经济学的意义上，财产的保护有赖于明确的产权主体的形成。产权清晰的情况下，维护产权的成本通过收益得以补偿；而如果产权不清晰，势必导致维权收益的外溢，从而降低具有公共产品性质的维权活动的供给。在我国现行《宪法》和《土地管理法》中，对农地产权主体的界定是模糊的。村民小组、行政村、乡镇三级都可能是土地所有者主体，又都不是明确的主体。三级都可以越权，三级又都可能被侵权。在这种情况下，产权保护成本由保护者单独承担，但利益却由众多主体分享。人人等待他人保护产权，产权就失去了保护。
其次，农户土地承包经营权缺乏排他性和安全性。一方面，均田承包的制度安排决定了承包土地随人口增减的不断调整，决定了农户承包经营权空间边界和时间边界的不确定和非排他性，从而弱化农户对土地投资的预期；另一方面，农户凭借成员权而不是市场交易取得的承包权具有债权的形式，决定了农户承包权权能结构的不完整，从而决定了农户在面临侵权威胁时缺乏自我保护的手段和能力，也缺乏声张社会正义的权利基础。
再次，农户的承包经营权缺乏可转让性。现行农地承包经营权缺乏可转让性既与农地资源承担着沉重的社会福利保障功能有关，又与现行政策法规对农地承包经营权转让的限制有关。由于农地实际上承担着社会福利保障功能，承包权的市场交易很难实施。在具备实施土地流转条件且农户产生流转土地要求的情况下，土地流转又受到了现行制度的诸多限制。如相关法律规定，只“允许农户将无力耕种的土地在经集体同意并不能擅自改变承包合同的前提下自找对象、协商承包”。对土地承包经营权转让的不当限制阻碍着农地资源配置效率的改进。
最后，农地承包经营权权能责任利益缺乏对称性。权责利的对称是对产权应用进行激励和约束的关键。现行农地制度权责利的不对称，一方面表现在农户依据成员权取得承包经营权，但对其承担的土地义务的界定并不明确，同时，其利益也缺乏充分的保障；另一方面，国家实际上掌握着土地产权中最核心的处置权，并借助于政权的强制力获取了相应的利益，但其应当承担的责任并没有加以明确。这是导致土地失去保护地重要原因之一。最关键的是，在产权主体界定模糊的情况下，乡村集体组织及其成员取得土地的实际所有权，由于对其责任和义务缺乏界定，使其权力的行使失去控制。
三 委托代理与农地制度困境
在所有权和控制权分离情况下，产权的有效运行还有赖于完善有效的委托代理关系的建立。公有产权由于所有者直接行使所有权面临高昂成本，以委托代理方式实现产权安排有其必然性。联产承包责任制下的农地产权安排实际上具有复合委托代理的性质：作为集体成员的农户拥有土地的终极所有权，其将管理权委托集体组织行使，形成初级委托代理关系；集体将土地承包经营权委托农户行使，形成次级委托代理关系。在初级委托代理关系中，农户是委托人，集体是代理人，在次级委托代理关系中农户成为代理人而集体成为委托人。在一般的委托代理关系中，由于代理人和委托人之间利益的不一致，信息的不对称，代理人对财产的责任和权利的不对等以及委托代理契约在信息不充分条件下的不完全性，代理人可能为追求自身利益而可以刻意损害委托人利益，从而使委托代理面临高昂成本，这就是委托代理问题（林毅夫等，1997）。
现代经济生活中，委托代理关系无处不在。一个得以有效实施的委托代理契约，是一个能够有效降低委托代理成本的产权安排。在现代经济组织中，委托代理收益的增加和委托代理成本的降低依赖于组织内外的激励和约束机制。首先是组织内部的激励和约束，如股东代表大会和监事会的产权约束及以利润分享和股票期权安排提供的利益激励；其次是完善的市场体系提供的外部约束，如经理市场通过对代理人业绩评价提供的约束和资本市场提供的企业经营业绩信号及收购威胁产生的约束。可见，委托代理关系的有效性依赖于有效的产权和完善的市场。
我国农地委托代理关系中不仅存在一般的委托代理问题，而且，由于我国农地制度功能的特殊性，由于农地制度运行缺乏一般委托代理关系中的内部激励和外部约束机制，使农地委托代理关系严重失效，这是我国农地困境的直接原因。
首先，农地产权主体的不明确弱化了所有权约束。现代经济组织中的所有权约束是建立在清晰产权基础上的。在农地复合的委托代理关系中，终极所有者是作为集体的农户而不是具体的单个农户，农地所有权实际上没有具体量化到个人，这决定了农地终极产权的行使具有公共性。而且，现行法律制度对农地产权界定的模糊进一步弱化了集体农户的所有权意识，使产权的维护陷入外部性的陷阱中。缺乏明确所有权主体的产权于是完全暴露在公共领域（巴泽尔，1997），代理人的机会主义失去了最基本的约束。
其次，农地产权界限的不明确增加了产权保护难度，助长了代理人的机会主义。农地产权权能界限的不明确即各项产权权能之间缺乏清晰的界定，而且各产权主体的权责利也缺乏明显的界限。这其中的危害最大的是农户的终极所有权与集体组织的代理权之间界限的模糊。作为代理人的集体组织，其对土地的产权来源于农户集体的委托，故其土地行为理应受到委托人的监督和制约。但是，在农地实践中，集体组织获得了事实上的土地控制权。这使集体组织得以将其意志凌驾于农户之上，使得作为委托人的农户对代理人的监督失去正常的权利基础。由于前述农地产权主体界定的不确定，导致了农地产权空间界限的不明确。当以行政村、甚至乡作为农地所有权主体时，共同所有的范围明显过大。个体农户利益与共同体利益的关联随共同体范围的扩大而减弱，农户对公共财产运行的关心也相应减弱。这种情况下，委托人对代理人的监督不仅面临昂贵的成本，而且，具有公共产品性质的监督也产生了明显的外部性。于是，委托人的监督放松，而代理人的机会主义行为却受到激励。
最后，农地市场的不完善和不健全使农户失去退出权保障，进一步激励代理人的败德行为。土地市场的健全和完善，为农户从委托代理关系中的退出提供了便利通道，从而成为委托人对代理人的最后约束。我国农地市场的不健全和不完善首先表现为农地一级市场的缺乏，农地所有权的转化只能通过国家征用的形式由集体所有转化为国家所有。农地所有权的非市场转移加剧信息的不对称，在代理人与借助于政治权利的寻租者相互勾结情况下，终极所有权控制进一步被架空，代理人的败德行为更加肆无忌惮。农地市场的功能缺陷还表现在农地经营权流转市场的不畅通。失去流转权的农户实际上也失去了对委托代理关系的退出权，从而失去对代理人机会主义行为的最后制约，这实际上形成对代理人的机会主义行为的放纵。
四 构建有效农地制度有关思路
（一）明晰产权主体，明确集体产权空间边界
明晰的排他性的产权是产权保护和产权配置的前提。目前，明晰农地产权的关键，一是明确界定农地的所有权归属，二是明确集体产权的空间边界。
尊重历史和现实，农地的所有权主体应该明确为农户。土地改革后，建立了土地的农民私有制。合作化所形成的土地集体所有，实质上是联合的农户共同所有。农民所有是本质，集体所有是农民所有的表现形式。因为当初农户以土地参加合作社并没有放弃对土地的所有权，而只是放弃了个人所有的状态。必须指出的是，集体经营的存在有其合理性和必要性，强调农地的农民所有既不是主张将农地产权分解到个人，也不是主张废弃土地的集体占有和集体经营。强调和凸显农地的农民所有意味着：承认和尊重农民对土地的终极所有权。这对委托代理机制的正常运转具有重要意义。
土地所有权空间边界的确定是克服委托代理中监督的外部性的保证，同时也是委托代理机制正常运转的重要条件。农地集体所有的边界应该界定为自然村集体。从历史上看，现在的集体土地是合作化后形成的，而合作组织在自然村之间有着明显的边界。之后，在人民公社期间，集体土地的统一调配和规划，也是以自然村为边界（严金泉、刘介模，1999）。以自然村确定集体土地所有权边界，符合村民的传统意识，也使土地边界与村庄的地理边界和社会边界相契合，从而有利于降低界定土地所有权的交易费用。另外，以自然村为边界界定集体所有权，由于土地公共占有的范围较小，信息相对充分，乡村非正式制度对代理人行为的能形成有效制约，惩罚和监督的外部性易于内部化。从而有利于降低监督费用，提高委托代理效率。
（二）完善农地市场，规范市场行为
我国农地制度中委托代理关系的失效，在相当程度上可以归结为农地市场功能的缺失。规范和完善农地市场，一方面要求在农地征用中引入市场化因素，另一方面要求赋予农户土地流转权，并将农地经营权市场纳入规范运转的轨道。
农地征用中的非市场化操作最终使委托人失去对代理人的约束和控制，加剧农地资源的流失。因此，即使是真正出于公共利益目的的土地征用，也应该引入市场因素，采用招标、投标或拍卖制度。土地征用的市场化，可以减少针对土地资源的设租和寻租活动，保护农民利益；通过市场对土地价值进行评估，可以减少农民在征地过程中的利益损失；引入市场因素的农地征用，由于其公开性和透明性，使委托人的监督和约束具有明确的依据，有利于减低监督和惩戒成本。这是委托代理关系走向良性循环的重要一步。
农地承包经营权流转存在的问题，一是流转水平不高，二是流转中混乱无序和磨擦不断。农地流转水平不高的根源在于农户承包经营权的不完善。针对这一情况，应该对相关法律制度进行修订，在保护农地资源，提高农地利用效率的前提下，赋予农民充分的流转自由权。农地流转秩序混乱的直接原因在于缺乏规范的组织协调机构。对此，应该大力发展土地流转中介组织。可以考虑在土地管理部门指导下建立“土地流转委托中心”、“土地流转委托管理所”、“土地信托银行”等中介机构。充分发挥中介机构的办事公正性、资料系统性、招标专业性，是保护农民与集体利益，提高土地流转水平，促进农业结构调整的关键措施。
（三）构建规范的委托代理机制
在产权主体明确，产权界限清楚，农地市场规范健全的条件下，可以构建出规范有效的农地委托代理机制。在条件许可的地区，可以借鉴现代企业治理结构来构建委托代理机制，如以股份合作制的形式建立和运行合作经济组织。具体做法是：在农户自愿的原则下，以土地承包经营权等折价入股组成合作性质的农业股份公司。这一制度安排的显著进步是：其一，分散于农户的土地经营权集中到股份合作组织；其二，农户原来对土地的经营权转化为特定意义上的土地股权。它表明农民对土地的保留已不仅仅是耕作权，而是排他性的财产权。对于委托代理机制的运转来讲，由于产权更加清晰，对代理人监督的外部性可以最大限度得到抑制，由于农户具有了充分的退出自由，代理人的机会主义行为将面临更高的机会成本，这将保证委托代理机制有效运转，保证土地制度运行效率的提高。
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