环境抗争与政策变迁：一个整合性的文献综述，本文主要内容关键词为：文献论文,环境论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D035 ［文献标识码］A ［文章编号］1009－4997(2014)05－0012－16 一、引言 社会抗争的理论告诉我们，若既有的社会状态是趋近完美无瑕的，绝大多数的资源配置以及权力关系是让人信服和泰然处之的，那么社会抗议、街头政治或者社会运动就不会频繁地出现于社会之中。少部分令人心生不满、怨愤满腹的利益表达关切可以通过制度化的利益综合途径来加以解决；反之，若社会中的资源配置被少数特殊利益集团垄断，政府决策缺乏公开透明，那么社会抗议的种子将会埋藏于阶级愤恨、阶层对立的关系及情绪之中，一旦这些被压榨或者深受相对剥夺感困扰的人们理性算计到“拒绝继续扮演目前安守本分的角色所带来的损失小于通过各种手段扰乱既存秩序的风险时”，社会抗议的浪潮就极有可能爆发并愈演愈烈。 2000年以来，中国频繁发生因人民内部矛盾引发的上访、集会、请愿、游行、示威、罢工等群体性事件。由中国社科院社会学研究所陈光金撰写的《2012—2013年中国社会形势分析与预测》报告指出，近年来每年因各种社会矛盾而发生的群体性事件多达数万起，甚至十余万起。群体性事件具有的新特点包括：空间上从中西部向东部延伸、规模增大、时间拉长；群体性事件涉及的社会冲突有三个焦点问题：征地拆迁、劳资关系和环境保护。其中征地拆迁导致的群体性事件占50％左右，环境污染加上劳资关系问题引发的群体事件占到30％左右，其他的占20％左右，而环境保护问题正日益成为社会问题。[1]工业化的加速未能避免中国的环境形势步入“局部好转，总体恶化”的阶段。尤其最近十年来一种声音指出：中国的环境容量已经达到了“支撑经济发展的极限”。[2]环境污染的加剧在根本上呈现愈演愈烈的趋势，西方国家先污染后防治的发展路径虽然被官方战略用语改变，但是其本质仍然存在并有恶化的趋势。 衡量环境冲突加剧的另一个重要指标是环境保护当局受理的“环境信访”案件的变动情况。国家环保总局公布的数据表明，我国环境信访数量自20世纪90年代以来迅猛增加：“八五”期间，全国环保系统共受理来信28.3万封，其中1995年为5.8万多封；而2001年一年即达到36.7万多封，超过上述5年的总和，为1995年的6.3倍；到2005年，环境来信数量更是超过60万封，为“八五”期间的2倍多和1995年的10倍以上。环境上访的数量也从1995年的5万余批次增加到2001以后的每年8万－9万批次，11年间增长了10倍多；同期环境上访的数量则从5万余批次增至8万－9万批次，增长了近2倍。[3]有些省份的环境信访是信访工作的重点，例如由于工业化开发建设和太湖污染蓝藻问题，江苏省环境信访自1996年起已经连续多年被列为全省“大信访”中的“热点问题”。[4] 从世界范围内来看，环境治理的好坏直接关系到一国国家治理的优劣，环境正义直接影响到一国政权合法性的高低。在1962年出版的《寂静的春天》结尾部分，卡森(Rachel Carson)说道，当代文明站在一个分岔路口：一条是我们所熟悉的平坦畅通的高速公路，正在快速地通往灾难的终点，而另一条未曾走过的路则是我们最后的机会，可以带来地球的永续发展。[5]然而，面对层出不穷的环境抗争事件，政府治理捉襟见肘。具体表现为：现有政府治理体制无法成功消弭环境抗争事件的影响，在面对重大环境抗争事件时往往会表现出失灵的症状，已经做出的重大公共政策决策说停就停，说放就放，最终导致政府投资兴建的城市公共项目受罚、整顿、停工、停建、改建、移址等政策变迁行为。因此，关键的问题是面对“经济繁荣黄金期”和“社会矛盾突显期”并存共生的转型背景，各类群体性事件频发，为什么重大环境抗争事件往往能够产生公共政策变迁？ 归根到底，权力拥有者不会在没有压力之下就赋予权利。在探求当代国家治理现代化的总目标下，一方面要着眼于构建社会稳定结构的新形式，消弭社会抗争带来的不良影响；另一方面要立基于强化政府政策能力，消弭转型时期的托克维尔困境。国家治理必须在市场化运动和社会自我保护运动这一双向运动中进行艰难的平衡，国家重建不得不在市场化运动和社会自我保护运动这两个方向相反的“双向运动”的张力中展开。因此，本文尝试从环境抗争与政策变迁二者的关系入手，以小见大，由点及面，进行整合性的文献述评研究，期冀能够对学界深化相关认识产生一定的作用。 二、环境抗争的多维研究范式 环境抗争属于社会抗议的一种典型范式，环保运动是世界范围内社会运动的最具有标志性的运动。对于环境抗争与政策变迁的文献综述，首先需要扫描环境抗争的研究范式，而后廓清政策变迁的内涵与演绎，最后分析环境抗争与政策变迁二者的关系，进而给出研究评论和提供研究发现。中外学术界对环境抗争以及环保运动的研究成果，大致可以归入四种研究范式。 (一)公民参与的研究范式 公民参与环境保护的理论视角主要有环境的公共财产理论、环境的公共信托理论以及公民的实体环境权理论。第一种理论强调，环境污染的根源或环境质量之所以恶化，关键在于人们所使用的环境资源所有权和使用权不够严密和周全。[6]第二种理论指出，凡是涉及公共资源的管理，都必须由具备受托责任的代理人来对共有财产进行管理。[17]第三种理论关注公民具有享有良好生活环境、合理利用自然资源和使自然环境免受恶化的权利，即所谓的环境权，具体包括生命健康权、财产安全权、生活和工作环境舒适权以及参与环境管理的权利等等。迄今世界上四十多个国家在其宪法和立法中规定了环境权，环境权或者作为人的权利之一，或者作为国家的职责，或者二者兼而有之，均得到了法律的确认和实践。[8] 在实践上，1992年6月3日至14日在里约热内卢召开的联合国环境与发展大会共发表27项原则，其中第十条明确指出：“环境问题最好是在全体有关市民的参与下，在有关级别上加以处理。在国家一级，每一个人都应能适当地获得公共当局所持有的关于环境的资料，包括关于在其社区内的危险物质和活动的资料，并应有机会参与各项决策进程。各国应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识和参与。应让人人都能有效地使用司法和行政程序，包括补偿和补救程序。”[9]基于环境问题的敏感性和紧迫性，西方各国都对环境保护中的公众参与做出了明确而具体的法律规定，如美国的《清洁空气法》等；法国在1983年特地制定了《关于环境保护和普及公众调查的法律》。我国最早在1989年修订的《环境保护法》中规定：一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。2002年颁布的《环境影响评价法》已经将公民参与从早期的检举、揭发和控告转变为国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。至此，鼓励和开辟制度化的渠道以吸纳公民参与环境问题的途径已经成为普遍共识。 1990年代以来，国家环境治理工作逐渐加强，其中公民参与环境保护的行为也越来越突出。郇庆治等以山东省济南、青岛、威海和聊城4城市的调研为基础，依据对公众环境政治参与的社区环境管理、政府环境政策和环境非政府组织参与的三维理论设定，对我国公众环境政治参与和公民社会发展的关系进行了理论分析。他认为，总体来说，环境公民社会在我国的发展尚处在一个起步阶段。[10]朱旭峰的研究则指出，随着中国公民社会的兴起，中国的环境治理在原来的政府主导模式的基础上逐渐引入了环境公民社会元素。在环境公民参与方面，由于政府逐步完善了制度化的环境公民参与机制和政府官员考评标准，环境公民参与对中国环境治理的影响越来越大。[11]同时，近年来公民基于“邻避情结”的社会抗争与新媒体驱动下的参与式传播，解构与颠覆“权利—资本”精英联盟下的环境风险论述，在表达自我的环境生存权益、监督和参与公共决策的同时，客观上也促进了环境公民社会与环保公共领域的浮现与生成，构成环境“善治”的前提。[12] (二)新闻媒体的研究范式 环境抗争的新闻媒体路径不仅是社会运动框架理论的重点，而且也是社会运动过程中共意动员的基础。作为一种危机传播的载体和形塑运动议题的工具，最早的环境新闻研究起源于美国19世纪的资源保护运动(The Conservation Movement,1850－1920)，而后在20世纪60－70年代走向成熟和发展。真正对环境新闻学理论的研究始于20世纪80年代末90年代初，较为著名的著作是：美国学者舍尔顿·克米斯基(Sheldon Krimsky)和阿罗佐·普拉夫(Alonzo Plough)编著的《环境危害：社会进程中的传播危机》[13]；美国学者安德斯·汉森(Anders Hansen)所著的《大众传媒与环境事件》[14]；克瑞格·拉枚与埃瑞特·丹尼斯编著的《媒体与环境》[15]等都从不同的角度对新闻媒体如何构建环境议程、报道新闻事件、传播环保意义以及监督环境，甚至对环境新闻学的发展都起到了巨大作用。 新闻媒体在当代中国环境抗争中发挥的作用是双重的。首先是在反PX事件过程中新兴社会媒体对于PX“剧毒、致癌致畸”的谣言故事化描绘和传播，使信息严重失真和模糊化。这是环境阴影下中国社会制度化保障的缺失带来的民众恐慌的集中表现。例如，在厦门、大连和宁波三个城市中，通过媒体表达的抗议都转化为实际的抗争活动，形成群体性事件，最终以政府让步作为结果。[16]其次，中国的媒体格局在传媒市场化改革的变迁过程中，不仅没有将公共议题“边缘化”与“琐碎化”，反而常常形成“媒体共鸣”局面，推动环保议题发展。在环境运动等具有“灰色”特征的公共议题领域的突破，使得记者们的新闻实践有了逐渐清晰的新闻理念，也使得媒体在作为“党和政府喉舌”的角色并未发生体制性转换的情况下，媒体的另外一个角色——“社会喉舌”逐渐取得发展。这一点在“圆明园铺设防渗膜议题”的再现以及公共议题在大众媒介体系的扩散模式中表现得尤为明显。[17] 曾繁旭对从1990年代初开始的中华世纪环保行到厦门PX事件的考察，指出中国环境运动与媒体的关系经过了三个发展阶段：官方宣传阶段、NGO动员阶段和公民推动阶段，其间主要围绕国家的生态保护、环保NGO的对抗性活动以及民众基于自身公共安全等议题行动。从某种意义上说，由于中国的NGO和公众还缺少政策倡议的渠道，媒体角色的扮演成为了民间力量影响政策议题的重要方式。[18]而覃哲则以改革开放之后环境运动中的变化与新闻改革的发展为考察对象，研究重点放在中国社会转型背景下政治、经济对环境运动以及大众媒介的作用。为此，他区分了自上而下政府主导的环境治理运动、无明确组织的环境群体抗争运动与NGO组织的环境运动三种形式的环境运动中。并进一步认为大众媒介所扮演的角色虽然不同，但环境运动与大众媒介都共同承担了我国政治体制改革“边缘突破”的任务，通过两者的实践去突破旧有的框架，推动制度完善和创新，为政治改革寻求契机。[19] (三)环保组织的研究范式 一般来看，中国的NGO分为三类：官方背景的NGO(GONGO)、草根NGO(Grass－rooted NGO)以及国际NGO(INGO)。[20]致力于中国环境发展事业的环保NGO也包含了上述三种类型。官方背景的环境NGO主要有中华环保联合会、中国环境科学学会等直接依托环境保护部门设立；草根环境NGO主要有自然之友、绿家园和地球村等直接依靠创办人运用资源的组织领导能力以及理想主义情怀设立；国际NGO如绿色和平(Greenpeace)、世界自然基金会(WWF)、国际中国环境基金会(IFCE)等境外非政府组织开展环保活动。可以说，改革开放以来，环保NGO已经发展成为行动最活跃，成效最显著，影响最深远的NGO组织。这些组织在体制约束、资源欠缺和能力较弱等情形下，依然针对环境问题开展活动，因势利导的提出解决对策和建议，不仅推动了环保事业的发展，更为其他领域社会组织提供了可借鉴的模式。 从世界范围来看，反对大坝建设是环保组织抗议最密集的领域。例如，印度抗议那曼达(Narmada)大坝建设运动、匈牙利的达努比(Danube)大坝抗议运动以及美国抗议建设格林峡谷(Glen Canyon)水坝的活动。[21]整个90年代，尽管我国在建设世界上最大的三峡水利工程过程中包含了所有可能引发全国内环境抗争运动的要素，但是抗议活动并没有切实发生。[22到了2003年，反对怒江建坝成为中华人民共和国成立以来最著名且影响最深远的环保抗议活动。这场由北京“绿家园志愿者”组织领导者汪永晨、昆明“绿色流域”(云南省大众环境管理研究及推广中心)组织主任于晓刚、北京“公众与环境研究中心”创办人马军等共同倡议并推动的抗议行动在2004年8月取得了使怒江建坝暂缓的初步成功，其间也获得了较有影响力的“自然之友”和“地球村”的联合支持。杨国斌和卡尔霍恩将此次事件形容为“环境绿色公共领域的兴起”，即环保组织利用网络媒体平台开展公共辩论并最终获得舆论主导权的行动，在绿色行动主义和环境正义话语体系的构建中发挥中枢(pivotal)作用。[23]根据中国台湾学者汤京平教授用“针灸法”(Needle Therapy)一词来形容20世纪90年代中期发生在台湾新竹工业区香山海埔新生地开发案中新竹“野生鸟协会”等环保非政府组织所使用的方法，[24]黎尔平教授认为怒江建坝案与此有相似之处，也用“针灸法”来概括怒江建坝案中大陆环保非政府组织的作用方式。[25] 与此同时，有些转型国家和地区也出现了将环保议题转变为政治发展的民主化运动。[26]皮特·何(Peter Ho)将中国的环保NGO的抗议活动界定为一种嵌入式行动主义(Embedded Activism)。其本质是在中国政治体制下，党和国家对社会行动主义予以正式严格控制的同时，又留有相当的非正式空间供非政府组织和行动者开展政治活动。[27]对于那些试图获得成功的环境保护主义者而言，只有遵循其他已经成功的社会行动主义者的经验，例如去政治化的政治立场和自律的组织制度以及避免显示出其存在发展成为广泛的草根运动的可能等等，才能获得政府与社会协商共生关系的可能。这也正是中国绿色行动主义者表现出“无运动的运动”的原因。[28] (四)政府责任的研究范式 环境抗争的频繁发生以及环保运动的大规模发展在很大程度上来源于地方政府监管的缺位，直接涉及到地方环保机构的监管能力问题。地方环境保护部门要同时接受国家环保部和地方政府的双重领导，尽管地方环保局在业务上受国家环境保护总局指导，实现了垂直管理，但是在具体的行政事务上仍然坚持属地管理的原则，不仅在预算和人事上受当地政府的领导和控制，而且针对重大环境突发事件往往实施一票否决制。更为客观的实际情况是地方政府官员把当地经济发展放在首要位置，对环境监管工作往往睁一只眼闭一只眼，而地方环保局在与同级的其他政府部门争夺预算资源中又往往处于弱势，这在很大程度上削弱了地方政府实施环境监管的意愿转变成环保行动的资源。李侃如早期的研究表明，改善地方环保局的机构能力(包括增加运行经费和提升人力资本)可以帮助克服目前存在的监管执法障碍。[29]为此，李万新和埃里克·祖斯曼深入分析了地方环保局的机构能力及其对降低污染的影响，定义了潜在机构能力和实现机构能力的概念，利用收集到的数据分析地方环保局的机构能力开展研究，最后认为中国地方环保局的潜在机构能力越强，其实现机构能力也就越强；地方环保局机构能力越强，该地区污染物排放降低的幅度就越大。[30] 具体来讲，地方政府及其环保职能部门的监管责任包括制度责任、法律责任和道义责任。制度责任主要有污染防治制度方面的环境影响评价、三同时制度、排污许可权等涉及到政府监管的制度决策、执行与创新性安排。法律责任形式包括违宪责任、行政责任和刑事责任，其中关键是弹劾和问责需要有明确的法理依据和法律制定形式以及如何实现从公民环境权，到国家环境保护义务，再到环境公益诉讼的环境保护法修订的方向与道路转变。[31]道义责任内容可以根据现实的需要把环境道义中的某些原则和要求以法律规范的形式加以确认，使之具有法的属性。遵守法律化的环境道义成为法律上的义务，从而使它获得强有力的保障。[32]政府环境责任的存在源自社会契约理论中代理人(政府)对委托人(社会公众)环境利益维护的需要。实际上，这里面就包括制度设计、法律规范、政策实施与责任追究四个方面的内容。在制度的顶层设计上要有科学性，在法律的制定出台上要有公正性，在政策具体执行落实上要有经济、政治和行政以及社会等综合手段运用，在责任的追究反馈上要有严肃性。 改革开放以来，中国经济社会进入快速转型期。童志峰将这一时期的环保运动划分为环境主义思潮的兴起(1980年代末到1990年代初)、环保运动的发展(1994－2002)与环保运动的转型(2003－ )，具有不同于目前西方社会运动的三个特点：不以直接挑战政权为目标，具有互联网大众传媒和国际非政府组织等独特的资源，其社会价值基础与传统文化的社会责任感一脉相承。[33]在环境主义思潮兴起的时期，徐凤翔、唐锡阳、黄宗英和徐刚作为这波思潮的先锋人物，通过著作和自己的个体性实际行动激发着国人对于自然的热爱，影响了越来越多的人参与到环境保护运动中来。[34]第二个阶段主要以1994年中国第一个民间环保团体组织“自然之友”的成立为标志，在其已故领导人梁从诫的带领下，连续发起一系列的环保运动，其中1995年的保护藏羚羊运动、保护滇金丝猴运动在国内外都引起了巨大的反响。紧接着，1996年在北京相继又成立了两家重要的环境非政府组织：北京地球村环境文化中心(简称“地球村”)和绿家园志愿者(简称“绿家园”)。新世纪以来主要以反对建坝运动兴起了环保组织参与组织领导的协商性参政议政活动，如2003年开始的保护四川都江堰大坝和反对怒江建坝行动，2005年的北京动物园搬迁和质疑圆明园湖底防渗工程行动等。尽管这种划分比较粗略，但是从早期农村村民针对污染事件而发起的集体行动再到城市社区基于邻避效应而产生的抗议行动告诉我们：推动中国环保运动的动力在于环保NGO之间、环保NGO与媒体和公众之间的独特关系结构及其动员结构。 三、政策变迁过程的立体透视 人类社会要进步就必须求变，要更大的进步或者要完美就必须不断求变，没有发生政策变迁的政策过程几乎是不存在的。众所周知，公共政策是政府机关为解决公共问题所采取的一项积极作为或消极不作为的选择。其制定过程主要包括：如何将问题予以概念化以及排入议程，政府机关如何形成备选方案以及选择方案，而后是如何执行、评估及修正。在这些过程中，对政策影响最大的莫过于针对政策内容作某种程度的修正甚至是终止施行。政策修正包括创新(innovation)、连续(succession)以及维持现状(maintenance)，政策终止施行即是政策终结(termination)，属于广义的政策变迁。 政策变迁本身所隐含的意义为不论受到的是外在条件或是内在因素的影响，很少有政策一直维持着当初被采纳的形式，相反它们处于持续不断的演化过程之中。任何有关变迁的讨论都应该考虑到时间范围的限制，即使是一小串的小规模改变，经由长时间的积累，最后都有可能变成大规模的改变。同时变迁的规模也很重要，政策变迁的发生在多大程度上能够取得影响取决于空间的条件，其幅度大小、目标与手段的变动都很重要，一般从三个方面进行测量：(1)标的人口。规模越大影响力越强，抗议运动的团体组织化程度越强，越容易发生政策变迁。(2)组织方面。成立时间越久，运行时间越长，规模越大，意识形态就越深，专业化程度越深，越不易采取政策变迁行动。(3)分配方面。涉及到直接提供服务以及价值形塑等方面的事务，越难发生政策变迁。[35]从政策连续与终结、政策创新与维持两对政策变迁的关系来看，实质上所有的政策都是政策变迁，如同所有事物都是流动的意义，随时都在不断地改变，只是改变的幅度、大小、层次、影响不一，没有事物是停止不动的。 从公共政策研究的学术脉络来看，第一代研究范式遵循自上而下的路径；第二代遵循自下而上的路径；第三代则强调综合性的网络研究范式。从政策变迁的研究角度来看，1950年代着重于政策形成的问题，1960至1980年代强调政策执行、议程设定、政策评估和政策终结，1990年代以来则是再精细化和延伸政策执行与议程设置的研究，政策变迁开始大行其道。中国台湾有研究从政策行动者对政策变迁的主导程度，由低至高依序归纳出五种政策变迁的途径：循环途径(cyclical approach)、机会途径(opportunistic approach)、共识途径(consensual approach)、学习途径(learning approach)以及设计途径(design approach)，以此检视西方有关政策变迁的理论观点。[36]毫无疑问，政策变迁作为公共政策研究的重要课题，引起国内学者的广泛关注，在此可将国内的政策变迁研究概括为以下五个方面。 1.公共政策变迁的理论命题 所谓“政策变迁”，意指一种既定政策的改变过程。政策变迁本身所隐含的意义为，不论是受到外在条件或内在因素的影响，很少有政策一直维持着当初被采纳时的形式，相反地，他们是持续不断在演化之中。[37]安德森认为，所谓政策变迁就是指以一个或多个政策取代现有的政策，包括新政策的采行和现存政策的修正或废止。包含三种形式：(1)现有政策的渐进改变；(2)特定政策领域内新法规的制定；(3)选民重组选举之后的重大政策转变。[38][39]陈潭依据政策变迁时序和表现形态建构了“政策时滞”、“政策博弈”、“政策演进”三个理论纲要，并在三个理论纲要下尝试性地提出了九个基本的理论命题。[40]同时认为，任何一项公共政策的变迁都可能无法回避“均衡—失效—创新—均衡”这种方程式循环。[41] 2.动态均衡视角下的政策变迁规律 从动态均衡的视角看来，可以将政策变迁过程分为政策失衡、政策创新、政策均衡3个阶段。其中，政策失衡指的是愿意改变既定政策的政策参与者的集合力量，超过愿意维持既定政策的政策参与者的力量集合时的一种状态；而政策均衡则表示与之相反的一种状态。政策创新是指由旧政策到新政策的实质性转换过程，通过这个环节，可以揭示出政策变迁过程中政策从原有均衡状态演变为失衡状态，再通过创新变革向新的均衡状态转变这一规律。在动态均衡的视角下，政策变迁表现为由一个又一个的以失衡、创新、均衡阶段所组成的周期循环过程。任何一项政策都不可能永远处于均衡状态，政策失衡是任何政策都将面临的自然过程。特别是从中国的政策实践看来，渐进方式也确实比激进方式更有利于保持社会稳定，达到政策创新目标，实现新的政策均衡。[42] 3.长期政策变迁的非线性解释 20世纪70年代末80年代初开始的以范式为方法论基础的非渐进性研究时期，被认为是一个既有渐进发展，又有重大间断发生的复杂变化过程。代表性的概念和模型有：政策范式、交替循环模型、间断—平衡模型、倡导联盟框架、多源流框架等。这些概念或模型突破了传统的阶段启发法，体现了由利益集团、不同层次的政府机构、立法机构，以及研究者等共同作用的非线性政策过程。其中，间断—平衡模型关注长期的政策变迁过程，它同时解释政策的渐进性变迁和有重大间断发生的变迁。与同时期其他模型相比，间断—平衡模型突出了长时期政策变迁过程中的非线性特征，在西方得到较广泛应用。该模型建立在有限理性决策和制度结构基础上，认为政府政策制定具有稳定性和间断性的特点，有效解释了长期政策稳定过程中伴有偶尔急剧变迁的现象，为长期政策变迁提供了新的解释框架。[43] 4.中国社会政策变迁的专家参与模式 朱旭峰选取社会政策变迁的两个关键属性：“损失嵌入性”和“知识复杂性”，构建了一个社会政策变迁的分类模型，并界定了4种相应的专家参与模式：公众启迪—竞争性说服模式、内部参与—直接咨询模式、外锁模式、社会运动—简单决策模式。并运用利益相关者分析方法，对中国4个社会政策变迁的案例进行了比较研究，从中较清晰地勾勒出专家参与中国社会政策变迁的不同模式。①[44][45]应该说，朱旭峰的研究弥补了国内外对专家参与公共政策变迁研究缺乏的遗憾，对理解学者参与性治理、学者参与型(知识驱动型)制度(政策)变迁和知识驱动型(学者参与型)社会等具有很大的帮助。[46] 5.具体领域的政策变迁研究 政策变迁过程起始于政策决策，止步于政策终结，重点环节在政策决策的议程设置和方案选择环节。教育领域：有人通过对我国改革开放以来民办高等教育政策二十多年来的演变脉络的简要描述，认为在这种上下回应的政策变迁类型中，存在政策系统对政策对象的制约及政策对象进行反制约的模式，进而通过对政策对象与政策部门的互动过程的分析，探索出中国教育政策过程中的策略空间。[47]按照倡议联盟框架范式，政策变迁是由政策子系统内倡议联盟的政策学习、竞争性倡议联盟问的互动以及子系统外非认知性因素的动摇共同推动的。在我国高职院校招生政策变迁中存在统一高考式、高职单招式、注册入学式三大倡议联盟，倡议联盟间的互动通过地方教育行政部门的改革试点进行，倡议联盟的政策学习以教育部修正“高职教育是低层次高等教育”核心理念开展。[48]政策变迁模型：有人将政策变迁分析框架归纳为政策循环理论、多源流理论、中断平衡分析框架、倡导联盟框架，在此基础上提出一个“整合性的政策变迁分析框架”[49]；有人用倡议联盟框架对从2001年持续到2009年的厦门PX项目政策变迁的案例进行了分析，并以此解释我国地方政府公共政策变迁的一种原因[50]；有以江苏省职工生育保险政策为例来探寻公共政策变迁的始末，得出公共政策变迁的一般规律，并尝试用这些规律来解释并验证实际案例。[51]政策变迁社会性：有以1978－2007年我国土地调控政策来研究中央与地方博弈关系中的政策变迁模式[52]；有将保罗·A.萨巴蒂尔政策变迁之倡导联盟理论作为研究怒江水电开发政策变迁的理论，从政策子系统、政策学习、内外部因素三个方面来对怒江水电开发政策进行理论解读，并且借鉴各方陈述的观点，从这些成果之中可分析出政策信念等因变量，来提出政策变迁的方向性对策；[53]也有选择广州番禺垃圾焚烧发电项目引发的社会冲突为案例研究发现，社会冲突本身的悖论，政策主体的态度、偏好和能力的不足，以及民主制度的不完善等因素约束着社会冲突建构公共政策的变迁。[54] 除此以外，通过详实的案例研究聚焦于公共政策变迁实证研究的学位论文质量也较高。例如，针对某些国家层面的事关国计民生的长期性规划性重大公共政策议题，政策变迁往往是封闭政体下的长时段渐进理性变迁；针对某些由地方上升到中央的政策之窗的非常规打开，政策变迁往往带有启动立法和行政等政治意志程序的合法性紧急恢复过程；针对某些针对地方性的区域常规性治理议题，政策变迁往往是地方治理过程中政策安排、执行与利益和民意表达交织演绎的综合复杂性的动态博弈变迁；针对某些地方性的区域非常规突发性治理议题，政策变迁往往是焦点事件(focusing event)冲击下的快速改变。从政策变迁的价值立场来讲，不同部门之间、不同层级、不同区域之间都希望实现本地利益最大化，但是又都不希望看到公共政策休克式变迁的现象。因此，从某种意义上来讲，从事公共政策实践和研究工作者，往往都是理性主义的乐观表达者。不过胡宁生认为，在政府治道变革条件下的公共政策实践基础上概括出来的西方非线性的政策过程理论，在满足一定条件后是能够用来解释中国社会转型过程中的战略选择和变迁的，但是由于中国社会转型的性质和特殊性，西方非线性的政策过程理论对中国社会转型的战略选择和变迁的解释又是极其有限的。[55] 四、环境抗争与政策变迁的关系 从整体的文献来看，涉及本文所指称的环境抗争与政策变迁关系可直接理解为环境抗争产生政策变迁。这里面包含以下内容：环境抗争是否能够引起政策变迁？显然，并非所有的环境抗争都能够引起政策变迁，对于答案是“yes”的大多部分结果，要回答的问题是：为什么能够引起政策变迁？是怎样引起的？后果如何？这种研究路径毫无疑问与社会运动理论谱系中的结果路径(outcome approach)相吻合。 社会运动理论家们不仅关注运动是如何发生的，它们同样对运动的后果有兴趣。早在20世纪60和70年代，政治学和社会学家就探讨运动成败的原因，主要以甘姆森、皮文和克劳福德为代表，他们着重从运动组织的动员能力，来衡量运动的力量和影响力。甘姆森归纳了四个内部条件决定了社会运动的效果：(1)只提出单一诉求的运动团体比那些具有多个诉求的团体更有可能成功；(2)运动团体选择性动机的使用与运动的成功成正相关关系；(3)暴力或剧烈策略的运用更能够带来运动的成功；(4)最重要的是，成功的抗议团体更加趋向于官僚化和集权，因为它可以避免宗派主义(sectarianism)。[56]通过分析美国大萧条时期和二战后的失业工人运动、产业工人运动、民权运动和福利权运动，皮文和克劳福德发现，运动成功与失败的秘诀在于运动的组织强度，动员能力强的组织比弱的组织更有可能取得运动的成功。[67]说到底，资源动员论和政治过程论者倾向于将国家机器或政治权力视为因变量，他们通过关注运动本身，从运动的组织条件考察运动的政策效果，给政治的重新发现和回归国家中心视角贡献了重要力量。 从“政治机会”理论(political opportunity)到“框塑过程”(framing process)理论，都在告诉我们，如果社会运动能够影响到政策变迁甚至是造成政治转型，通常必须具备以下几个必要条件：(1)运动必须建立在组织动员的基础之上；(2)运动必须具备有利的政治机会，例如政治精英的支持；(3)组织者必须赋予运动以某种符号意义，亦即共意动员的要素，说服和吸引更多的人加入；(4)运动需要得到第三方的支持，特别是媒体和专业人员的支持。因此，环境抗争相对来说作为一种最接近于文本标准的社会运动，[58]但是谢岳通过选取福建屏南的环保运动(案例A)和浙江东阳画水农民环境抗争(案例B)两起农村环境抗争，研究其在威权主义社会中的运作结构和抗议特点，认为具备了上述几项条件的环保运动(案例A)，并没有对政府的决定造成影响，相反，与案例A十分相似的案例B，虽然丝毫不具备社会运动的潜质，但是它却最终改变了政府的决定。在威权主义社会中，环保运动并不是通过有组织的和平动员来影响政策，在很大程度上，它是依靠激进的或暴力的形式改变政府决定，即使这些集体行动的组织化程度、动员程度都很低，但是它们却能够给地方政府带来足够的压力，从而迫使其做出回应。也就是说，激进的运动方式在改变政策的时候，比和平的行动策略更加有效。从而指出，中国环保运动的实践挑战了经典的社会运动理论。[59] 这与国家维稳体系异化成“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的社会矛盾逻辑如出一辙，也与研究当代中国抗争政治的大部分学者的观察相一致。例如，蔡永顺对于中国集体抗争成功和失败原因的考察，[60]陈曦对于抗议威权主义背景下的广泛社会抗议发生的原因、机理和结果考察[61]等等。对当代中国的集体行动研究主要发轫于90年代的农村高额赋税和提留款收费背景下兴起的农民抗议，与其后在90年代末开始的城市国有制企业改革尤其是MBO背景下产生的失业工人抗议以及2000年以来逐渐兴起的城市新生代农民工对于工资待遇、工作条件和社会泄愤等为基础的农民工抗议，这与90年代中期以来的环境抗争几乎合流存在，这条图谱演绎在民众抗议(popular protest)的多样全貌展现和多维诠释中体现得淋漓尽致。[62]这条研究当代中国社会抗议的理论图谱从借用斯科特的“生存伦理与日常抵抗”理论，[63]到“依法抗争”理论[64]和“以法和有组织抗争”理论[65]的新特征，再到“以势抗争”理论、“以身抗争”理论、“以气抗争”理论、“以理抗争”理论、“表演式抗争”及“悲情抗争”等，②[66]以及近年来新媒体尤其是社会媒体在抗争政治中的突出作用，媒介动员机制创造了一种新的抗争政治类型。[67]因此，在中国社会急速转型的宏观背景之下，“抗争性政治”概念成为中国政治社会学的基本问题。[68] 环境抗争作为当今社会抗议的重要组成部分，其生动演绎没有缺位，始终在国家—市场—社会三个维度的大背景下，从政策变迁的视角丰富着抗议政治学的研究谱系。而政策变迁作为一种结果反应，微观直接表现为地方政府对公共政策所作出的调整和改变，例如针对大坝建设和邻避设施最终以处罚、整顿、停工、停建、改建、移址等处罚型、道歉型、责令型或者变更型的都可视为政策结果的改变；中观体现为地方政府政策文件和环保体系本身因应环境抗争事件所作出的改变；宏观涉及到党和国家(中央政府)通过国家意志表达出国家发展战略的转向和调整，这种中观维度的制度改变和宏观层次的政治转向可统称为“政府回应”(governmental response)。由此，我们可以在此将环境抗争产生政策变迁的研究理解为环境抗争的策略手法与中央和地方体系的分层回应。 (一)环境抗争的策略手法表现为“直接利益诉求与间接环境意识的多样统一” 当代中国环境抗争可分为三类：反大坝建设、农村环境抗争和城市邻避抗议。最早稀有自然资源物种保护主要针对青藏高原的中心“三江源”多种野生濒危物种，主要包括藏羚羊、野牦牛、雪豹和黑颈鹤等。最早来自于“自然之友”组织开展的给前领导人温家宝写信和一系列跨国倡议活动，其中以藏羚羊的保护最为显著。[69]这种跨国倡议(transnational advocacy)的联合行动活动包括建立四个以社区为基础的保护地、社区咨询、生态环境调查，以及对当地农民进行生物多样性管理的培训等。而反大坝建设行动前述已有很详细的介绍，在此不作赘述。 发生在农村的环境抗争事件所采用的粗略手法最为符合社会抗议的一般描述。以对工业发达省份浙江发生的多起农民抗议环境污染事件为例，郎友兴通过对“歌山画水”变成“山不再青，水不再美”——东阳市画水镇农民的环境抗争和“宁愿被打死也不愿被熏死”的新昌逾万名农民抗议药厂污染环境事件分析，揭示出这些暴力事件不仅挑战了以GDP为核心的发展观，而且凸现出中国公共政策之缺失；不仅反映了地方政府、企业与农民在价值和利益上的冲突，而且表明在涉及本地环境问题上公共决策制定与执行的缺失，指向了中国环境不正义之现状。[70]无论是2005年画水镇事件、新昌药品污染事件、长兴蓄电池厂污染事件，还是2008年的定海和邦化工厂污染事件，其人数都在数百上千人，属于当地政府界定的典型重大环境群体性事件。另外再加上其他地区发生的诸如广西岑溪市波塘镇事件、湖南浏阳镉污染事件、福建泉州蜂尾事件、广西靖西县铝厂污染事件等农村环境抗争事件都以暴力化对抗的方式表现。 为什么环境污染抗争事件会成为不得已的暴力？为什么一种社会自力救济行为最终会选择暴力抗争的方式收场？绝大部分研究都将农村暴力环境抗争的发生归因于地方政府的治理结构困境[71][72]；一个多人合作的研究成果则将视角转到“没有发生”的原因解释上，其分析路径指向当地居民学会与污染共存的局面。他们指出，本地居民没有抗议通常源于对污染问题的无知或意识到地方结构性障碍无法改变，但更重要的是意识到污染是不可避免的必然要发生成为没有抗议的主要原因，换言之，反正污染肯定是有，所以抗议也没有用。对于本地居民来讲，反正污染要发生，倒不如学会如何通过自身防范和生活方式的改变来减少污染的危害反倒成为有效方式。冯仕政在2007年最早根据2003年全国综合社会调查的研究显示，城镇居民在遭受环境危害后，只有38.29％的人进行过抗争，高达61.71％的人选择了沉默。一个人社会经济地位越高、社会关系网络规模越大或势力越强、关系网络的疏通能力越强，对环境危害作出抗争的可能性就越高，反之则选择沉默的可能性越高。因此，中国城镇居民面对环境危害时的行为反应深受差序格局的影响；在遭受环境危害后之所以有抗争或沉默的行为差异，是由于在差序格局下，不同社会经济地位的人通过社会关系网络所能支配和调用的资源不同。[73]在污染的必然性和抗议的可能性之间的因果机制主要取决于三方面的因素：(1)村民对他们领导人的从属地位和二者对当地工业的独立性；(2)以往的抗议经验；(3)地方资源开发利用作为一种国家发展项目的意义框架建构。[74]最新的一项针对农民环境抗争的研究将污染和抗议的关系定位为“背景依赖”(context－dependent)。他们认为村民对预期到来的污染是否采取抗议行为取决于项目对环境的破坏作用是否能够被有效的建构。在真实和严峻的污染面前，村民们可能通过借助政治上有利的议题来重新调整其不满情绪。然而，当污染是由本村村民引起时，由于社群关系和经济依赖性约束，环境关切型村民就会保持沉默。[75] 发生在当代中国城市的邻避抗议事件所采用的策略手法较为精细和多样。汉尼根认为，对于有前途的环境问题来说，要想充分而成功地抗争，应当有制度化的支持者，以确保环境问题建构的合法性和持续性。一旦环境问题进入政策议程和法律程序，这一点就显得尤其重要。在国际上，从与联合国有关的机构和非政府组织所扮演的角色中就可以看出这一点。[76]首先是环保社团的活动。杨国斌将中国环保组织划分为六类：已注册社团、非营利组织、未注册的志愿者组织、互联网活动组织、学生环境协会、大学研究机构、政府性环保组织，并对学生环保社团给予了格外的关注。研究指出，上述六种环保组织属于组织制度场域(institutional field)，回应了政治结构、大众传媒、互联网和国际非政府组织四维制度场域，是这种多维情形的连接而非单一因素能够解释环保组织的兴起，扩展了中国公民社会的国家中心论和市场中心论的解释路径。在思维的制度场域中，组织企业家(organizational entrepreneurs)在动员资源方面发挥关键作用，其他的个人也积极参与寻求自我履责和发挥社会经验。事实证明，在没有低估国家中心和市场中心论解释的情形下，也需要强调公民社会发展的多重制度性动因解释。[77] 其次是城市邻避运动的参与者网络。针对环境抗争的两种公民行动非常清晰，一种是前述的针对工业污染发生在农村的环境抗争行动；另一种是针对邻避设施发生在城市的邻避运动。[78]农村地区的农民和城市居民对工业污染的抗议或者更大范围针对基础设施建设的抗议活动在1980年代开始出现，到了1990年代变得非常普遍。[79]早期的抗议更像欧博文和李连江提到的“依法抗争”而不是所谓的“邻避主义”，世纪初以来频繁发生在城市社区层次的邻避运动原型已经被广泛和深入关注。[80]社区层次的邻避运动更多有本地居民发起，他们更倾向于追逐切身利益和邻里关系的巩固，而不是寻求长时段的环境主义目标或者政策改变。[81] 有人考察北京六里屯抗议、广州番禺抗议和乌江平望镇抗议三个案例，分析指出互联网的信息获取和串联起到了关键作用。当地居民通过互联网学习了关于垃圾焚化炉泄漏的危险知识，然后将这些知识发布到BBS论坛上参与讨论，尽管每个案例的发起成员和精英倡导者存在差别，但是最后都采取了反垃圾焚烧厂(anti－incinerator campaigns)的串联行动，发起邻避运动。这时生态现代化(ecological modernization)实施的强或者弱就成为了一柄双刃剑。[82]有人通过研究厦门PX事件和广州番禺事件指出，对于互联网所发挥的媒介动员作用应持谨慎乐观态度。网络虽然在两个事件中发挥了信息披露平台、讨论平台和动员结构以及寻找外部盟友的促进者作用，线上和线下的相互作用以及更广的媒体政治背景都有助于集体抗议的发展。但是互联网表面上的影响力被夸大了，早期互联网的动员能力相当有限，国家对互联网的审查系统将继续发挥作用，在媒体环境和线下政治背景方面，公共投诉渠道和传统控制措施仍然强大。[83] 有人强调城市社区的业主委员会在邻避运动中发挥了关键作用。例如，北京方亚花园的业主们在2001－2008年间，不断地向北京环保局、北京市人民政府、北京市人大投诉BP电子汽车公司(英国石油公司的简称)和PS无线电管公司对小区环境的污染和破坏，直到2008年前夕北京奥运会的召开才致使此次抗议事件得到解决。为什么业主和业主委员会能够为城市邻避运动带来更大的可能性，第一，从基于保护生存的环境权和切身利益考虑，业主们更容易成为本土抗议的积极参与者；第二，相比NGOs，业主委员会往往利用法律地位、自治范围和资源动员能力成为有效的领导者。因此，业主关系和邻里政治往往能够为邻避运动的发起提供更多积极的参与者和有效的组织者。[84] 综合起来看，环保NGOs、直接利益相关者或者受损者、旁观者、互联网等等都是形成城市邻避运动的主体力量。对于互联网、居民的作用毋庸置疑，环保NGOs的力量则差别较大。吴逢时在比较广东和广西的环保NGOs后，发现区域之间存在差别，但是省级以下的草根环保组织力量更为关键。[B5]还有人通过调研北京高校的大学生环保社团后指出，这些环保社团不可能发展成为独立的草根运动，更不可能对政治变革带来压力。[86]如果我们把目光放到治理环境污染的复杂行动者网络中来考察，便会发现，事实要更复杂些。最近的一篇硕士学位论文选取南京秦淮河污染治理为个案，运用社会网络分析方法对6个参与治理的环保组织、24个渔民以及一个区委级别的环保局进行综合网络、政府联系和生态知识维度的分析。这项研究告诉我们，地方治理服膺于权力结构，适应性治理(adaptive governance)越来越成为一种规范和常态。简而言之，就是有了问题政府需要解决，解决办法需要以政府为主导。地方政府在治理秦淮河污染时需要不同的利益代表组织参与进来，这就形成了一个统和主义框架，并且在分散的权威性治理结构里面，各种利益团体能够影响政府决策，同时当地的环保组织网络发展得非常快并且吸收了很多新的治理资源进来，但是地方政府、环保组织和渔民三者之间的现有安排仍然由国家批准的代表性的统和主义体系控制。[87] (二)环境抗争的政府回应表现为“抗争手段及动员联盟方式决定政治产出和政策调整” 从国际比较研究来看，地方政府对于一般社会抗议的直接回应为镇压(repression)和警治(policing)[88]以及“抗争控制”(protest control)和网络审查或监控手段(surveillance)来应对抗争者动员的。[89]软性镇压的几种形式，即嘲弄(ridicule)、羞辱(stigma)和使对方噤声(silencing)等，[90]同时通过“控制性寓言”(control parable)来消弭抗争的目的。[91]两种理想型的国家应对类型：一种是更加见机行事的、容忍的、温和的、选择性的、弹性的国家应对，另一种是更加尊重法律的、镇压型的、强硬的、普遍的、劝阻型的国家应对。[92] 中国政府综合运用了多种手段，如说服或做思想工作、谈判、接访、截访、领导干预、花钱买太平、人民调解、摸底排查、走群众路线和压制等。“关系型镇压”(relational repression)[93]和“谈判型威权主义”(bargained authoritarianism)中包含的“非零和”抗争谈判；法律行政机构协同作战；恩庇侍从网络(patron－clientelism)成为最为普遍的方式。[94][95]同时也要看到，镇压与抗争的因果关系复杂，镇压与妥协面临两难。既有文献大都把国家看作铁板一块的行动者(unitary actor)，国家的微观基础往往被忽略，国家机构的组织运作及其应对抗争的效果没有得到足够重视，具体国家机构的性质对于国家应对及其效果的影响没有得到足够研究。 环境抗争为什么能够引起地方政府作出回应并改变政策结果？蔡永顺对于社会抗议成功或失败的一般性解释颇有说服力。他收集了1994年到2007年间200多个集体抗议的事件数据来探讨影响地方政府采取镇压和为什么镇压不能阻止抗议的共同因素。他试图用较少的变量来测量抗议的结果：有影响力(forcefulness)的抗议活动(抗议者数量和发起抗议愿意)；地方政府作出让步(concession)的成本；抗议者寻求党国体制支持的目标以及媒体的支持程度。研究发现，如果抗议活动带来了社会动乱并且得到来自更高级别主管部门的干预，地方政府可能采取让步来获得事件平息。换言之，大规模游行可以从当地政府赢得重大让步，主要是因为中央政府优先考虑政治稳定并有可能惩罚官员，从而让地方性争论演变成大规模的抗议活动。反之，如果抗议的影响力低并且让步的成本是非常高的，例如财政资源不足、现有治安秩序改变和惩罚地方官，地方政府很可能诉诸镇压。但即使抗议的逐步升级很容易被地方政府镇压掉，这种策略的影响力仍然是巨大的。一般来讲，地方政府最关切的是抗议者的需求是否有政治目的，是否是组织性的暴力活动，是否是蓄意的对抗，是否有来自海外的支持；他们容忍的底线是抗议不威胁其政绩，尤其是维护稳定和发展目标。考虑到所涉及到的暴力类型，地方政府会非常谨慎的选择压制的方式，通常会有选择地惩罚活动者和领导者。即便如此，暴力机关的镇压并没有抑制社会抗议的发生，因为压制具有一些显而易见的局限性，如减损地方政府能力，抗议者的无知者无畏，低估风险的后果以及在混乱的抗议活动中判定组织者的难度等。[96] 到目前为止最有针对性的研究无疑来自于康奈尔大学副教授毛学峰(Andrew Mertha)。他在专著《中国水勇士：公民行动与政策变迁》中分析了怒江大坝、都江堰水坝、大渡河瀑布沟水坝三个大坝的建设争议。毛学峰认为，反对者成功的秘诀是拥有三件武器：一是有积极的政策事业家(policy entrepreneur)，例如环保组织；二是成功设置议程框架(issue framing)，比如在都江堰建坝的争论之中，反对者成功塑造“保护文物框架”，压制了支持者的“发展框架”；三是得到广泛的支持和联合，即得到超出地域以外舆论的关注和支持。通过这三个案例的比较，毛学峰得出的结论是：中国政策的制定过程已经出现了多元化的倾向，即游离在政府体制之外的个人与组织也开始参与到政策制定的博弈之中，并影响政策结果。[97] 最近的研究来自于采用“倡议—联盟框架”来解释怒江建坝计划的政策变化。作者把支持者和反对者分成两个联盟，“发展联盟”由华电公司、云南省政府、怒江县政府、发改委等组成，而“环保联盟”则由环保部门、环保组织、媒体和一部分学者组成。两个联盟都在政府内部和公共领域积极展开活动，谋求通过改变次级系统的外部环境来改变政策决定。从结论上来看，怒江计划的反复搁置与重启，并不是双方角力的结果，而是来自外部原因的冲击(external shocks)。有两个外部冲击引起研究者的注意。第一个是在计划提出早期环保总局的介入，第二个是温家宝的命令。[98]如果说毛学峰的理论着重解释相关利益群体如何运用政治能量，Han等人则把分析重点放在支持者和反对者的理念分歧之上。在这个过程中，虽然Han等人与毛学峰对政策结果的形成机制的见解有差异，但他们都同意西方语境中的多元主义政治，即政府部门、利益集团、社会团体、媒体、公众等在被看作“威权独断”的中国政治体系下得到了发展，而实际情况并非如此。虽然多元的社会主体似乎已参与到政策争论的过程中，但不一定能真正决定政策结果。 在环保执法方面，对于多个层级的地方政府乃至于中央政府来说，他们普遍意识到，随着环境的逐步恶化，国家环境治理的挑战是多维的。[99]从1990年代开始，中央政府就意识到工业发展与环境污染之间的关系，针对西方国家先污染后治理的前车之鉴，开始提出由污染防治为主转向污染防治和生态保护并重的绿化中国理想型战略来应对环境的退化。[100]具体到各级政府的环境治理行为，一个基本事实是在国务院和环保部的指导下，有超过2500个市和县级环保部门在进行执法行动，但是各个地方差异化的环境执法标准却成为阻碍治理效果的核心问题。[101]各地方政府在解决温饱和环保两个关键议题之间面临艰难选择，即使地方政府必须跟着中央的生态建设和环境规制政策动起来，但是现实中的职能扭曲往往导致环保跟不上温饱的议题重要。在特定的对上负责的政治生态环境中，环境治理往往是“上级政府买单、当地政府请客”，而在工业先行、增长优先的任务排序下，上级政府说好了，要是严格执行环境规制政策，我们就会更穷了。由此导致西部地区的污染执法运动屡屡失效。[102]其实，地方政府执行难的问题早就存在，甚至不同区域之间环境执法的手段和效果相差甚远。[103]环保部门实行垂直领导，既是为了防范地方独大，同时也培育了部门之间的协调联动配合机制。亦即分散的权力如何整合的问题。[104] 中央政府对群体性事件的政治产出。国内已有学人考察“群体性事件”及其相近表述的历程变化，主要是“五个阶段论”[105]提法；刘能给出的群体性事件分类框架则包括6个类别。[106]实际上，公安机关在处置工作中，也是把群体性事件划分为三个层次来分别采取对策的，即集体静坐上访和罢课、罢市、罢工为第一层次；以非法集会、游行，集体围攻冲击党政机关、重点建设工程和其他要害部门，集体堵塞公路、铁路、机场，集体械斗为主要表现形式，以造成严重治安后果的群体性治安事件为第二层次；集体打、砸、抢、烧、杀，造成局部社会动荡的骚乱第三个层次。[107]2004年中央两办发布的《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》将“群体性事件”进一步明确为：“由人民内部矛盾引发、群众认为自身权益受到侵害，通过非法聚集、围堵等方式，向有关机关或单位表达意愿、提出要求等事件及其酝酿、形成过程中的串联、聚集等活动。”与此前两个文件(1994年5月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于处置紧急治安事件有关事项的通知》；2000年4月5日，国家公安部颁发《公安机关处置群体性治安事件规定》)相比，尽管继续肯定其“聚众”、“非法”属性，但更明确地将其限定为“人民内部矛盾”，以与反政府反政权类的政变、暴动和革命等活动相区分。[108] 地方政府对群体性事件的政治产出。按照《浙江省预防和处置群体性事件实施办法》的规定：参与人数在5人以上、10人以下的，为一般群体性事件；参与人数在10人以上(含10人)、30人以下的，为较大群体性事件；参与人数在30人以上(含30人)、300人以下的，为重大群体性事件；参与人数在300人以上(含300人)，为特别重大群体性事件。深圳市政府界定群体性事件分为四个级别：(1)参与人数在5人以上、30人以下，为一般群体性事件；(2)参与人数在30人以上(含30人)、300人以下，为较大群体性事件；(3)参与人数在300人以上(含300人)、1000人以下，为重大群体性事件；(4)参与人数在1000人以上(含1000人)，为特别重大群体性事件。[109]几乎每个省份直至县市级地方自2004年以来都相继出台颁布了预防和处置群体性事件实施办法、突发公共事件总体应急预案、大规模群体性事件应急预案等，对以群体性事件为主要标志的社会抗议活动进行了研判，提出了对策。 中央政府对社会组织的管理。早期的GONGOs成立大多脱胎于政府部分减员增效的改革议程开启以及市场化改革的功能承接。中央政府对于社会团体管理的制度规章可分为三个层次：一是《八二宪法》第35条规定了“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”，公民依法自愿组成社会团体的权力即是结社自由；二是中华人民共和国国务院于1998年10月25日所颁布的《社会团体登记管理条例》；三是中华人民共和国国务院有关部委(主要是民政部)的各项规定。其中关于社会团体管理的各项规范以《社会团体登记管理条例》为核心，在此制度约束下形成了“双重管理体制”。所谓“双重管理体制”是指社会团体同时要有两个“婆婆”，一个是登记管理机关，另一个是业务主管单位。1989年《社会团体登记管理条例》建立了社团的“双重分层管理”体制。1998年颁布的《社会团体登记管理条例》虽然在第一条规定了保障公民的结社自由，维护社会团体的合法权益，确定了发展社团的目标，但在具体制度中却仍然贯穿着“限制社团”的指导思想，强化了这一管理体制。这些限制社团的目的在于，防止民间组织因竞争而出现偏离政府政策行为，这虽然方便了政府集中管理，却限制了社团健康发展，不利于社团实际业务需要而发展壮大，因垄断会导致唯一存在的社团为追求个体利益而不顾社会需要或社会公益。 根据2013年《国务院机构改革和职能转变方案》提出的各项任务的部门分工和时间表，改革社会组织管理制度成为本轮大部门制改革的一个显著特点，其核心要求是加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，到2017年，要基本形成统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制。目前首当其冲的是确立了“行业协会商会类、科技类、公益慈善类和城乡社区服务类”四类社会组织可以依法直接向民政部门申请登记的制度改革。因此，逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩是大势所趋。十八届三中全会确定的全面深化改革路线图中对于社会组织改革的目标是“要激发社会组织活力”。完整表述内容是：“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。支持和发展志愿服务组织。限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记。加强对社会组织和在华境外非政府组织的管理，引导它们依法开展活动。”[110] 五、研究述评 众多社会抗议行动往往采用暴力(violence)、破坏(disruption)和顺化的集体行动(contained collective action)三种形式，[111]基本遵循群体性事件参与者的数量逻辑以及抗议行为造成的损害逻辑和见证逻辑。[112][113]因此，新策略的产生并不是一种盲目的反射(blind reflex)，也不是对某事物的自动反应，而是参与各方互动的结果，涉及到一系列相互调适的过程。从环境抗争与政策变迁的分类文献综述来看，有以下两点不足： 1.环境抗争主要表现为农村环境抗争(集体性行动或群体性事件)、反大坝建设和城市邻避运动三类，在三个领域都有诸多成果出现的情况下，缺少从历时性的角度对环境抗争作整合性的研究。其类型化研究大多集中于公民参与、新闻媒体、环保组织和政府责任四大类，我们可以看到，在四类研究材料的分析上，环保组织仅仅在反大坝建设中发挥了主导作用，而在农村和城市的环境抗争行动中都缺位；虽然在早期的稀有物种自然资源保护行动中，我们能够看到很强的环保组织的国际性跨国倡议行动，但是新世纪以来，非政府组织的跨国倡议日渐式微或者只能转入隐形合作状态。在新闻媒体尤其是网络社会媒体迅猛发展的形势下，城市广泛发生的针对邻避设施开启的环境抗争大量依靠了这一传播利器；虽然有序的公民参与尚未形成，但是和平或暴力的公民行动仍然非常普遍，大部分案例显示往往暴力的公民抗争能够取得政策改变和补偿利益诉求的效果。最后政府监管责任虚化，也是地方政府强势主导政治议题和行政资源的结果，同时也导致环保的监管职责在政府行政的优先排序位置中并不重要。综合起来，在环保组织缺位、新兴社会媒体发展和公民参与匮乏的情况下，大部分研究属于社会学的研究范畴，并且各自为战，很少有人从政治学和公共管理学的角度整合三个现实领域的环境抗争行动。 2.环境抗争的研究谱系为“工业污染环境抗争国家回应”，大部分研究都在解释为什么会产生环境抗争，亦即聚焦于从工业污染到环境抗争的因果分析。但是从政治学和公共管理角度来讲，我们更应该关注政府做了一件事，然后又采取了什么策略解决这个事件带来的后果。换言之，政治学和公共管理试图将国家作为一个因变量，当社会抗议频繁发生时，国家如何回应？国家内部中央和地方之间又要如何衔接？尽管一般的国家理论都将国家作为自变量，社会和市场领域作为自变量是被动接受国家的影响。但是在当代中国处于社会矛盾凸显期的背景下，国家更多的接受着社会抗争行为的要求和影响，国家更多的是在作为因变量被形塑和重构。所以，在国家回应的维度，中央政府以及环保体系和地方政府是如何回应环境抗争的，以及直接表现出来的政策改变光谱是如何呈现的？ 众多西方环境抗争研究最终都要回到当代中国的威权主义政权特点来思考民主转型问题。[114]由于环境运动所牵连到的政治力量和议题的政治敏感度，一直都被视为威权国家民主转型的利器，被赋予绿色民主的力量。在民主转型论的结构和功能视角下，不仅将公民社会的成长壮大视之为民主化的必备条件，而且也将社会组织的社会运动发起看作实现转型的关键因素。从东亚国家和地区的环保运动来看，日本、韩国和中国台湾，尤其是台湾显示出环保运动具有强大的开启政治机遇结构能力，一大批环保运动的领导者、组织者、参与者其后大多成为民进党的核心成员，并且为绿营的选票造势发挥了巨大作用。相比之下，环保运动成功后的民主化进程，社会抗议逐渐被制度化，环保运动也成为民主政体内部的制度协商解决机制，不再是一种街头抗争的武器。然而，这样的区域乃至世界环保运动的经验，在中国大陆没有形成。所以，与其说是民主转型理论形塑了后发国家的转型实践，倒不如说是当代中国的环境抗争实践颠覆了民主化要件，反过来激励社会科学界不断因应崭新的中国经验，开发更具解释力的理论框架。 收稿日期：2014－10－7 注释： ①朱在专著中将社会政策变迁属性确定为损失者嵌入性和知识复杂性，同时将四种专家参与模式进行了名称上的修正为：迂回启迪模式、直接咨询模式、外锁模式和专家运动模式。 ②对于这些丰硕的国内研究概念和成果，辛允星做了非常详尽的总结。标签：ngo论文; 组织环境论文; 环境保护论文; 公民权利论文; 中国模式论文; 社会问题论文; 创新理论论文; 环境污染论文; 文献综述论文; 时政论文; 环保论文; 环境论文;