国有企业的政策性负担：动因、后果及治理，本文主要内容关键词为：动因论文,政策性论文,国有企业论文,负担论文,后果论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题提出 国有企业经过股份制改造后，从形式上建立了以企业价值最大化为目标的现代企业制度。但是，中国特有的政府干预行为严重削弱了公司治理的有效性，致使国有企业的治理机制流于形式。政府干预最主要的表现是让国有企业承担大量的政策性负担，体现在冗员、员工福利、维护社会稳定、财政负担等多个方面(Lin，Tan，1999；林毅夫，李志赟，2004)。即使是上市的国有企业，其母公司也承担着大量退休职工的养老、医疗等费用。以冗员为例，根据Dong and Putterman(2003)的估算，中国国有企业的冗员率平均达到44.4％。另一方面，政府常常给予国有企业各种支持。政府和国有企业由此形成中国特色的互助关系，国有企业承担政策性负担，政府给予国有企业政策优惠。 然而，国有企业的政策性负担带来各种政策优惠的同时，给企业的经营效率带来不利影响，降低了企业的竞争力(林毅夫，李志赟，2004)。林毅夫(2004)进一步指出，在国有企业没有解决政策性负担前，那些着眼于改进企业内部治理机制的改革方案都难以发挥作用。这是因为，政策性负担会导致政策性亏损，在信息不对称的条件下，政府很难区分国有企业的亏损是经营失败还是承担政策性负担所致，这为高管人员推卸责任提供了条件，容易导致预算软约束问题。 如何客观看待国有企业的政策性负担?本文认为，应该从政策性负担的隐性动因、经济后果和治理思路的理论框架来进行实证检验，为当前中国国有企业改革提供实证证据。从国有企业承担政策性负担的动因角度，Lin and Tan(1999)、曾庆生和陈信元(2006)等文献将国有企业承担政策性负担的原因归结为政府干预，但国有企业经理人自愿承担政策性负担是否存在隐性动因?进一步地，国有企业承担政策性负担同时也享受了信贷、司法等方面的政策优惠(袁淳等，2010)。这些政策优惠在多大程度上能够弥补政策性负担导致的效率损失?或者说，政策性负担给企业带来的综合影响程度究竟如何?如果政策性负担最终导致不良经济后果，应该采取哪些措施对其进行治理?理论上，减少政府干预、加强产品市场竞争、强化独立董事监督、实施股权激励、增加股权制衡等手段都有助于抑制国有企业承担政策性负担，但究竟哪些手段最为有效? 鉴此，本文以中国2005—2011年A股国有上市公司为样本，探讨国有企业承担政策性负担的隐性动因、经济后果及治理手段，并通过实证检验提供相应的经验证据。 二、国有企业承担政策性负担的理论框架 1.国有企业承担政策性负担的隐性动因 在完美市场条件下，管理者按照企业价值最大化的目标经营企业。但为何中国的国有企业承担了大量损害经济效率的政策性负担?这根源于股权过度集中时控股股东与中小股东之间的代理冲突。Shleifer and Vishny(1997)指出，当投资者保护较弱时，企业的股权结构非常集中，控股股东容易侵占中小股东的利益。中国的情况正是如此(陈晓，王琨，2005)。但对于国有企业而言，作为控股股东或最终控制人的政府的侵占行为比较特殊。政府的目标是多元的，包括经济目标与社会目标。例如，除了经济增长，减少失业也是政府的重要目标。从长远看，政府目标的完成有赖于企业的持续成长，政府与中小股东的目标冲突并不严重。但是，政府的决策终究是由官员做出的。在定期考核及晋升锦标赛模式下，官员存在实施短期行为的强烈动机(周黎安，2007)，希望资源相对充裕的国有企业能帮助其完成任期内的政府目标，而要求国有企业承担政策性负担就是最直接的方式。 政府如何顺利实现向国有企业摊派政策性负担呢?一个常见的解释是人事控制，即政府掌握着国有企业经理人的任免权，并凭借该权力向企业摊派各种政策性负担(陈冬华，2002；Liao et al.，2009)。但在信息不对称条件下，这种“强行”摊派的有效性值得怀疑。具体而言，政府可以同时从企业的财务业绩及其承担的政策性负担两方面获益，但政策性负担会损害企业财务业绩，甚至导致其难以持续经营，故政府必须在这两个方面进行权衡。由于信息不对称，政府无法掌握政策性负担对财务业绩的影响程度，企业高管人员则可以夸大这种负面影响，致使政府减少甚至停止向国有企业摊派政策性负担。因此，即便政府掌握了人事权，也需要一个激励相容的机制才能够顺利促使国有企业承担政策性负担。 国有企业的高管晋升机制正是这种促使企业“自愿”承担政策性负担的激励相容机制。如果按全体股东利益最大化的目标设计激励机制，晋升激励的基本原则应该是按业绩晋升，即将业绩更好的高管人员擢升至更高级别的岗位。然而，政府掌握着国有企业高管人员的考核与任免权(陈冬华，2002)，由于第二类代理问题的存在，政府在设计晋升激励机制时同时纳入财务业绩与政策性负担两类考核指标。为了获得晋升，企业高管人员便有动力去承担更多的政策性负担①。也就是说，争取更多晋升机会是国有企业承担政策性负担的重要隐性动因。 事实上，中国国有企业高管人员的相关考核政策对政策性负担确实有所反映。例如，2003年11月国务院国有资产监督管理委员会颁布《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》，要求“最终的考核得分要考虑经营难度系数，经营难度系数根据企业的资产、职工平均人数等因素来确定”。相应地，地方政府也制定了针对当地国有企业的考核办法，这些办法大多与中央政策类似。例如，北京市、重庆市都颁布了几乎相同的适用于当地的《国有企业负责人经营业绩考核暂行办法》。Du et al.(2012)、Liao et al.(2009)等文献则提供了政府在国有公司高管人员业绩评价中存在主观行为、会考虑其政策性负担的经验证据。 更进一步地，晋升动因对国有企业承担政策性负担的激励强度取决于政府干预的强弱。当政府干预较强时，政府要求国有企业承担更多的政策性负担，其手段就是在晋升考核中加大政策性负担的权重。政府对企业干预的强弱主要受两方面因素的影响：一是政府的干预能力。在市场化进程较高的地区，政府与企业的界限比较清晰，企业主要按市场化原则经营，追求企业自身的价值最大化，政府(官员)较少对企业进行干预。曾庆生和陈信元(2006)、潘红波等(2008)等研究发现，当政府干预程度较高时国有企业具有更多的冗员、更差的并购绩效，并提供了相应的经验证据。二是政府的干预动力或压力。当地区失业率较高时，地方政府维持社会稳定的压力较大，存在更强的动力对企业进行干预，希望其雇用更多的员工。潘红波等(2008)提供了地区失业率影响地方国有企业并购绩效的经验证据。 2.国有企业承担政策性负担的经济后果 尽管承担政策性负担会降低竞争力，国有企业却可以据此向政府提出各种诉求。Shleifer and Vishny(1994)分析指出，政府根据企业承担政策性负担的多少以及企业的讨价还价能力来决定为它提供多少补贴。Kornai(1986)的预算软约束理论则认为，企业承担政策性负担是导致事后预算软约束的直接原因。由此，国有企业的政策性负担具有两方面经济后果：一方面，政策性负担需要耗费企业资源，并且冲击正常的经营活动，从而损害企业的经济效率；另一方面，政策性负担又可以为国有企业带来政策优惠，这常常体现在税收、政府补助及信贷优惠等方面。从已有的实证文献看，虽然国有企业拥有较多的资本、原材料和中间投入，但总产量和附加价值份额却相对偏少。Brandt et al.(2008)研究发现，1978—2007年，国有企业的全要素生产率仅为民营企业的1/3。这表明国有企业政策性负担带来的政策优惠可能无法弥补经济效率损失，但尚缺乏明确的具体证据。 3.国有企业政策性负担的治理机制 国有企业的政策性负担本身会降低企业的经济效率，从而损害中小股东的利益，但作为控股股东的政府却可以从中获益。因此，国有企业承担政策性负担属于控股股东侵占中小股东利益的第二类代理问题。根据公司治理理论(Becht et al.，2003)，这类代理问题的治理机制主要有：①股权制衡。当其他大股东的持股可以对控股股东构成有效约束时，企业为了控股股东(政府)私利而承担政策性负担的行为将遭到其他大股东的挑战，从而得到有效抑制。②股权激励。尽管承担政策性负担有助于国有企业经理人获得晋升，却会导致经理人在股权激励方面的货币损失。在股权激励较强的条件下，经理人对晋升利益与股权激励的货币利益进行权衡时倾向于选择承担更少的政策性负担。③独立董事监督。代表中小股东利益的独立董事对控股股东(政府)的利益侵占行为进行监督，并发表独立意见，有助于抑制企业承担政策性负担。④产品市场竞争。国有企业承担政策性负担会降低其在产品市场的竞争力，当产品市场竞争比较激烈时，低竞争力的企业容易被淘汰，从而给包括控股股东(政府)在内的全体股东带来损失。因此，产品市场竞争的加强会增大国有企业承担政策性负担的压力。⑤法律环境。国有企业承担过重的政策性负担会损害中小股东利益，在司法效率较高的环境中具有更大的法律风险。 三、研究设计与数据来源 1.政策性负担的度量 参照Liao et al.(2009)，本文以公司超额雇员率度量政策性负担。根据Bai et al.(2005)，本文以行业平均收入与雇员平均规模的关联为基础测算公司的超额雇员率。其估计公式具体如下：
式中，ExEmp为超额雇员率，Emp_firm为企业的员工人数，Sales_firm为企业的销售收入，Emp_ind为公司所处行业的平均员工人数，Sales_ind为公司所处行业的平均销售收入。本文的行业分类依据中国证监会2001年颁布的《上市公司行业分类指引》，其中制造业由于内部差异较大，取前两位代码分类，其他行业取第一位代码分类。特别地，有些上市公司披露的雇员人数很少，可能是信息披露错误或不完整所致，这里将员工人数低于100人的观测设置为该变量缺失②。 2.CEO晋升的界定 CEO处于公司管理团队中最核心的位置，为此本文主要考察CEO的晋升机制。在中国的上市公司中，CEO对应的职务一般为总经理或总裁。本文手工搜集他们离职后的去向信息，并将之划分为9类：①政府官员；②控股股东单位(含最终控制人控制链条的所有第一大股东)的总经理或董事长；③控股股东单位的副总经理或副董事长；④本公司董事长；⑤因同时兼任前四类职务而放弃CEO职务；⑥因退休原因离职；⑦因违法原因离职；⑧因身体健康原因(含去世)离职；⑨除前述之外的其他去向或者去向信息缺失。本文将第①—③类去向界定为CEO晋升。由于已有文献考察了高管人员的内部晋升，这里主要关注CEO的外部晋升，因此，删除属于第④类去向的观测。本文主要研究基于财务业绩或“政治”业绩动因的CEO晋升问题，因此，删除属于第⑥—⑧类去向的观测。又由于第⑤类去向的性质比较模糊，这里对属于该类去向的观测也予以删除。最后，除了CEO获得晋升的观测之外，本文还保留属于第⑨类离职去向以及CEO留任的观测并将之作为参照公司。 3.计量模型 (1)高管晋升模型。首先考察国有企业承担政策性负担的隐性动因，即晋升激励。为此，本文构建如下Probit回归模型③，检验政策性负担对高管晋升的影响。
模型(2)的因变量Promotion为标识公司CEO在未来一年中是否获得晋升的虚拟变量，如果CEO获得晋升则取值为1，如果CEO没有离职或离职后未获得晋升则取值为0。根据前文的理论分析，本文的测试变量包括超额雇员率、政府干预指数、地区失业率。ExEmp为超额雇员率，根据理论分析，国有企业承担政策性负担有助于CEO获得更多的晋升机会，本文预期其系数符号为正。Govreg为政府干预指数，取自樊纲等(2011)编制的中国各省级地区市场化进程指数中的政府与市场关系指数。该指数越低，表明该地区的政府干预程度越严重。本文引入超额雇员ExEmp与标识公司所处地区政府干预程度较高的虚拟变量HGovreg的交互项。根据理论分析，政府干预程度较高时政策性负担对CEO晋升机会的影响更大，本文预期该交互项的系数为正。Uemprate为公司所处地区的失业率。本文引入超额雇员ExEmp与标识公司所处地区失业率较高的虚拟变量HUemprate的交互项。根据理论分析，失业率较高时政府干预更为严重，政策性负担对CEO晋升机会的影响更大，本文预期该交互项的系数为正。 根据Blackwell et al.(1994)、Meng and Zhou(2007)等研究公司高管晋升的文献，本文控制CEO年龄、任期、兼任董事长、公司规模、财务杠杆、盈利能力、第一大股东持股等变量。在模型(2)中，Age为CEO年龄。与政府部门类似，年轻的国有企业CEO更容易得到晋升，本文预期该变量的系数符号为负。Tenure为CEO任期。资历较深的国有企业CEO更容易获得晋升，本文预期该变量的系数符号为正。Dual为标识CEO兼任董事长的虚拟变量。CEO同时兼任董事长时更倾向于在公司长期任职，因而晋升概率更低，本文预期该变量系数符号为负。Size为公司规模。由于大公司的CEO具有更多的资源以及更强的游说能力，因而更有可能获得晋升。本文预期该变量的系数符号为正。Lev为财务杠杆。财务杠杆对CEO晋升的影响方向在理论上难以确定。ROA为资产收益率。公司财务业绩越好，CEO越容易获得晋升，本文预期该变量的系数符号为正。Block为第一大股东持股比例，用于控制股权结构的影响。当国有企业的第一大股东持股比例较高时，其CEO与大股东及政府的联系更为紧密，因而具有更多的晋升机会，本文预期该变量的系数符号为正。最后，为了控制年度宏观经济与行业特征的影响，本文引入年度固定效应(YEAR)与行业固定效应(INDUSTRY)。 (2)经济后果模型。为了检验政策性负担带来的经济后果，本文构建如下线性回归模型：
式(3)的因变量EC为政策性负担带来的经济后果。根据理论分析，本文使用未来一年的人均销售收入(SalesPC)、资产周转率(Asturn)度量经济效率；使用未来一年的有效税率(ETR)、政府补助(Allowance)、长期债务比例(Longdebt)反映国有企业可能获得的税收优惠、政府直接补助以及信贷优惠；使用未来一年的资产收益率(ROA)、经市场调整后的股票收益率(Return)度量政策性负担对企业的综合影响。参照胡一帆等(2005)、孙铮等(2005)、姜国华和岳衡(2005)等相关文献，本文在模型(3)中还加入以下控制变量：规模(Size)、财务杠杆(Lev)、账值市价比(BM)、资产收益率(ROA)、销售增长率(Sgrow)、有形资产率(Tang)。此外，本文对年度固定效应(YEAR)、行业固定效应(INDUSTRY)与企业固定效应(FIRM)予以控制。 (3)治理模型。为了考察针对政策性负担的有效治理机制，本文构建如下线性回归模型：
模型(4)的因变量ExEmp为政策性负担。根据理论分析，本文检验股权制衡(Equal)、股权激励(Mshare)、独立董事监督(Indratio)、产品市场竞争(Compet)、司法效率(Law)等五种治理机制对政策性负担的抑制作用。参照曾庆生和陈信元(2006)、Liao et al.(2009)等研究国有企业政策性负担的文献，本文在模型中还引入以下控制变量：规模(Size)、财务杠杆(Lev)、资产收益率(ROA)、有形资产率(Tang)、第一大股东持股(Block)、年度固定效应(YEAR)、行业固定效应(INDUSTRY)与企业固定效应(FIRM)。 模型(2)—(4)中各变量的详细定义，参见表1。 4.数据与样本 本文检验中国2005—2011年A股非金融业国有上市公司政策性负担对CEO晋升的影响。本文手工搜集公司CEO离职后是否获得晋升的信息，检验所需的公司财务、治理、雇员规模、CEO特征等数据源自国泰安CSMAR数据库，政府与市场关系指数数据摘自樊纲等(2011)，地区失业率数据取自中国经济信息网。 本文将实际控制人为国有企业或政府机构的上市公司界定为国有上市公司。使用2005—2010年的A股非金融业国有上市公司财务及治理数据及未来一年(2006—2011年)的CEO晋升数据为样本。初始样本(2005—2010年的A股非金融业国有上市公司)共有5343个企业/年度观测。本文按如下标准删除不符合要求的观测：①CEO任期不足一年(N=1181)④；②CEO因健康、违法、退休等原因离职(N=89)；③因同时担任更高级别职务而放弃CEO职务，或CEO转任为董事长(N=166)；④无法估计冗员规模(N=138)；⑤缺失公司所处行业的信息(N=5)。本文的最终样本包括3764个企业/年度观测。
四、实证研究结果 1.描述性统计 模型(2)中主要变量的描述性统计如表3所示。对于企业层面的所有连续变量，本文按其分布两端的1％进行缩尾(Winsorize)处理。从表3可以看到，样本中大约2.8％的CEO获得晋升，大约9.2％的公司CEO兼任董事长，平均资产负债率为52.5％，平均资产收益率为2.8％，第一大股东持股比例平均约为40％。此外，各解释变量之间的相关性都不高，不存在严重的多重共线性问题⑤。 2.超额雇员与CEO晋升 表4列示了按模型(2)的Probit回归结果。从第(1)列可以看到，超额雇员ExEmp的系数在5％的水平显著为正，表明公司的超额雇员越多，CEO获得晋升的概率越大。变量ExEmp的边际效应约为0.003，这意味着倘若国有企业的超额雇员增加一个标准差，CEO的晋升概率平均上升约0.8％，大约为样本中CEO平均晋升概率的29％⑥。本文可以合理推断，政府为了实现降低地区失业率的目标，在国有公司CEO晋升评估中会考虑其在雇员人数方面的表现，在其他条件相同时更倾向于提拔上一年雇用更多员工的公司CEO。 表4第(2)列引入超额雇员与标识公司所处地区政府干预程度较高的虚拟变量的交互项ExEmp×HGovreg。本文发现，此时ExEmp的系数依然为正，交互项ExEmp×HGovreg的系数也显著为正。第(3)、(4)列为分组回归结果，可以看到，当公司所处地区的政府干预程度较高时，超额雇员ExEmp的影响更为显著。这意味着当政府干预较强时，公司超额雇员对CEO晋升概率具有显著的正向影响。本文可以合理推断，当政府干预企业的能力较强时，更倾向于借助辖区内的国有企业帮助其实现降低失业率的目标，因而在CEO晋升决策中对雇员规模这一因素赋予更大的权重，致使超额雇员对CEO晋升具有更大的作用。
表4第(5)列引入超额雇员与标识公司所处地区失业率较高的虚拟变量的交互项ExEmp×HUemprate。本文发现该交互项的系数为正，并在5％的水平上显著，而变量ExEmp本身的系数尽管为正但不显著。这表明当地区失业率较高时国有企业超额雇员对CEO晋升具有更大的影响。第(6)、(7)列的分组回归结果与此一致。本文可以合理推断，当地区失业率较高时，政府干预企业的动力更强，在CEO晋升评估中会更多地考虑公司雇员规模因素，致使CEO晋升受其雇员规模的影响更大。 从控制变量来看，公司规模Size与CEO晋升概率正相关，表明大公司的CEO更容易获得晋升。第一大股东持股Block与CEO晋升概率正相关，表明当国有企业的第一大股东持股比例较高时，其CEO具有更多的晋升机会。这些结果与预期相符，与以往文献的发现也基本一致。 3.国有企业承担政策性负担的经济后果 本文进一步考察国有企业承担政策性负担的经济后果，基于模型(3)，回归结果如表5所示。第(5)、(6)、(7)列分别以有效税率、政府补助、长期债务比例度量政策优惠。从第(5)、(6)列可以看到，变量ExEmp并不显著，表明样本中的国有企业并未因承担政策性负担而享受到税收优惠或获得更多的政府补助。在第(7)列中，变量ExEmp的系数在1％的水平显著为正，说明当国有企业承担较多政策性负担时，可以享受到更多的信贷优惠，获得更多的长期贷款。第(3)、(4)列分别以人均销售收入与资产周转率度量经济效率，变量ExEmp的系数都显著为负，表明国有企业承担政策性负担会损害其经济效率。第(1)、(2)列分别以股票回报与资产收益率度量政策性负担的综合影响，变量ExEmp的系数都显著为负，说明较高的政策性负担会带来较低的会计业绩与市场业绩，对企业具有负面的综合影响，并损害中小股东利益。这些结果表明，当国有企业承担较多的政策性负担时，尽管可以享受一定的信贷优惠，但不足以弥补对企业经济效率的负面影响，最终损害公司价值。 4.国有企业政策性负担的治理 本文最后考察国有企业政策性负担的治理，基于模型(4)，检验结果如表6所示。在第(1)、(6)列中，股权制衡Equal在5％的水平显著为负，表明当其他大股东可以对控股股东(政府)形成有效制衡时，国有企业承担的政策性负担较少。这是由于政策性负担会降低企业价值，损害除政府之外的其他大股东的利益，当其他大股东的持股比例较高时，可以有效约束大股东向企业摊派政策性负担的行为。在第(2)、(6)列中，高管持股Mshare在1％的水平显著为负，表明高管持股比例较高的国有企业承担的政策性负担更少。这是由于当持股比例较高时，高管人员更多地从公司本身的价值增长中获益，在政策性负担损害公司价值的情况下，存在更少的激励去承担政策性负担。其他治理变量如独立董事比例Indratio、产品市场竞争Compet、法律环境Law都不显著。总的来说，这些结果表明公司内部治理机制可以在一定程度上对国有企业承担政策性负担发挥抑制作用。
5.稳健性检验 针对模型(2)，本文尝试如下稳健性测试：①删除CEO离职后去向信息不明的观测。在前文的主回归中，将此类观测视作CEO降职。②删除CEO降职的观测(即仅保留CEO晋升与留任的观测)。③删除CEO留任的观测(即仅保留CEO离职的观测)。④删除政府管制较严重的电力、煤气及水的生产和供应业的所有公司。⑤将事业单位与开发区控制的上市公司视作国有公司并纳入本文样本。本文发现，主要回归结果均保持不变，由此可以认为该结果是稳健的。 五、研究结论与建议 由于投资者保护较弱，政府为了降低失业率，在官员定期考核制及晋升锦标赛条件下，有动力在国有企业高管晋升考核中纳入政策性负担指标，引导国有企业承担政策性负担。本文首先检验国有企业超额雇员对CEO晋升的影响。以中国2005—2011年A股国有上市公司为样本，本文发现，公司的超额雇员对CEO晋升存在正向影响，而且，当公司所处地区的政府干预较多、地区失业率较高时，公司超额雇员对CEO晋升的正向影响更大。进一步的检验结果还表明，国有企业的超额雇员对其经营业绩与股票回报存在负面影响，这意味着政府引导国有企业CEO承担政策性负担会损害中小股东利益。本文还发现，国有企业的股权制衡与股权激励有助于抑制其承担政策性负担。 本文研究有助于解释在信息不对称条件下国有企业经理人为何有激励“自愿”承担政策性负担，也为高管晋升影响因素的相关研究提供了新证据。据此，本文提出以下政策建议。 (1)国有企业可以“适度”承担政策性负担，但对其过度承担政策性负担的问题必须予以抑制。国有企业承担一定量的政策性负担不仅有助于塑造良好的社会形象，还可获得信贷优惠，以及更有效的司法保护，这不仅对作为控股股东的政府有利，还有助于提升公司价值，进而使中小股东从中受益，最终达成一种双赢的局面。但过度的政策性负担会严重损害国有企业的经济效率，附带的政策优惠也无法弥补效率的损失，导致公司价值的下降与中小股东利益的受损。而且，从长远看，对作为控股股东的政府也非常不利。这种涸泽而渔式的做法会使企业失去竞争力，陷入经营与财务困境，直至破产，此时不仅无法再为政府承担政策性负担，还会成为政府的负担，需要政府耗费大量财政资源予以扶持。也就是说，过度的政策性负担会导致一种双输的局面，因此有必要采取措施予以抑制。
(2)减少政府对国有企业的干预，剥离过度的政策性负担。在过去很长时间内，国有企业承担了大量的政策性负担，这主要源于中国渐进式的改革路径。但是，随着市场经济的发展，过度的政策性负担会严重损害国有企业的经济效率。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了改革的战略规划，厘清了政府、企业和市场的关系。政府的工作重点放在提供公共产品、发展和维护有效的市场基础设施、确保公平竞争。政府还可以购买公共服务，而非像过去那样摊派政策性负担。剥离过度的政策性负担对国有企业的公司治理有着深远影响，甚至对国有企业改革成败起着决定性作用。国有企业应该完善现代企业制度，但不能是“经济型治理”外壳下的“行政性治理”。只有政企分开，减少政府干预，剥离政策性负担，企业的利润率才能真实反映其经营绩效。这样才能促进国有企业公平参与竞争，使市场在资源配置中起决定性作用，提高国有企业经营效率。否则，国有企业发生了亏损，政府由于无法区分政策性亏损和经营性亏损，还不得不给予国有企业补贴，这会造成Kornai(1986)所提出的预算软约束问题，也难以带来竞争和提高国有企业效率。 (3)建立客观的业绩评价体系，减少业绩考评中的外部噪音。本文研究结果表明，国有企业承担政策性负担的隐性动因是经理人可以据此获得更多的晋升机会。这是由于各级政府制定的业绩考评制度或者直接将政策性负担作为考核指标，例如税收缴纳指标，或者在主观评价环节考虑政策性负担因素，例如明确规定高管考评需综合考虑雇员规模，从而成功地将承担政策性负担纳入到考核体系。为了减少国有企业承担政策性负担的激励，有必要改革现行的国有企业高管人员考评政策，将政策性负担因素排除在考核体系之外，激励高管人员专注于提升经济业绩，致力于最大化全体股东的利益。排除了政策性负担的干扰，企业的业绩应该是企业经营绩效的充分信息指标，但是还应进一步剔除外部环境的噪音，例如可以采用相对业绩评价，即企业业绩相对于行业标杆的业绩水平。相对业绩是以观测到的显示业绩为基础，剔除显示业绩中的外部噪音，因此可以更好地满足激励经营者的需要。 (4)改革国有企业高管人员的激励机制，从隐性激励向显性激励转变。本文研究结果表明，高管人员股权激励可以有效抑制国有企业承担政策性负担。这是由于高管人员可以同时从股权激励与晋升两方面获益，股权激励的收益取决于公司价值，企业承担政策性负担有助于高管人员获得更多的晋升机会，但会损害公司价值。当高管人员持股比例较高时，可以更多地从公司价值增长中获益，承担政策性负担的激励下降。因此，有必要加强股权激励，强化国有企业与高管人员的利益捆绑。 (5)推进国有企业产权改革，加强其他大股东对国有控股股东的制衡，探索混合所有制。本文研究结果表明，股权制衡有助于抑制国有企业承担政策性负担。由于只有作为控股股东的政府才可以从企业承担政策性负担中获益，而其他大股东却因政策性负担导致公司价值下降而受损，因此，倾向于反对企业承担政策性负担，但只有他们的持股比例较高时这种反对才可能生效。特别地，如果其他大股东是民营企业，不易受到政府干预的影响，且政策性负担能为其带来的收益最小，可以对控股股东(政府)摊派政策性负担构成更有效的约束。这与《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的积极进行产权改革试点、发展混合所有制的政策导向相一致。国有资本与民营资本相互融合的混合所有制经济，有利于解决国有产权的许多代理问题。 注释： ①从这个角度而言，企业承担的政策性负担实质上也是一种业绩。相对于财务业绩而言，这种业绩主要是服务于政府目标，有利于政府官员的政治升迁，可以称其为“政治”业绩。 ②本文也尝试删除员工人数低于50、200、250人的观测，发现实证结果保持一致。 ③本文也尝试构建Logit模型，回归结果保持一致。 ④在检验中需要CEO任期内的一个完整会计年度信息。 ⑤各解释变量之间的最高相关系数为-0.389(变量ROA与Lev之间的相关系数)。限于篇幅未列示变量之间的相关系数表。 ⑥本文样本中CEO的平均晋升概率为2.8％。
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