论小额贷款公司运行：制度环境与完善——以浙江省小额贷款公司运行现状为分析视角，本文主要内容关键词为：小额贷款论文,浙江省论文,公司论文,视角论文,现状论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F830 文献标识码：A 文章编号：1637-324X(2010)-03-44-48-05
作为民间融资的一种新途径，小额贷款公司已经在全国多个城市展开试点工作，央行颁布的《小额贷款公司试点的指导意见》(以下简称《指导意见》)及相关省份制定的实施意见或操作规程也在有条不紊地施行中，小额贷款公司运行的制度环境以及制度完善问题正成为学者讨论热点。下文便从制度设计与运行的基本要求出发，结合浙江省的发展实践，尝试探求小额贷款公司自有的独特制度需求与运行的现实空间。
一、小额贷款公司存续的制度价值与现状分析
(一)小额贷款公司存续的制度价值
1.小额贷款公司的产生背景：从小额信贷的历史发展轨迹加以考察
通常认为，小额信贷(microfinance)是国际公认的帮助贫困人群脱贫的最行之有效的一种方式。小额信贷是金融行业的一部分，也是一种发展工具，其主要目标客户是中低收入家庭和微小企业。小额贷款(microcredit)作为小额信贷的一个重要分支，偏重于贷款的发放，强调自身管理上的民主性和自主性。依照目前国际上通行的对小额贷款的分类，主要分为政策性(又称公益性或福利性，如孟加拉国Grameen Bank)小额贷款与商业性小额贷款(如印尼BRI-UD银行)这两大类。①就学者杜晓山给出的我国目前主要的八类小额信贷项目②中，从2005年底由人民银行倡导开始在五个省区内开展的由民营资本投资组建的“小额贷款公司”，即是典型的商业性小额贷款。但与国外小额贷款不同的是，国内商业性小额贷款公司更类似介于福利和制度之间的商业性准金融机构。以浙江省小额贷款公司为例，两者之间的差异性见下表③。
2.小额贷款公司存续的经济合理性：良性资本融资市场发展的必然要求
近年来，随着国有银行与地方商业银行网点的持续增加，对城乡地区的覆盖力度的逐步增强，中小企业的融资环境得到明显改善，“三农”信贷支持力度不断加大，但是县域基层的金融供求结构性矛盾依然存在。一方面，官方正规金融与民间非正规金融最常呈现为“此消彼长”的规律性，臃肿庞大的正规金融机构在贷款供给方面表现出的乏弱，不仅制约中小企业、个体经营者及“三农”的发展，也给地下钱庄、台会、民间借贷等民间非正规金融活动提供了有利的生长土壤，在一定程度上留下了局部性风险以及金融秩序隐患。另一方面，正规金融和民间借贷中间本就存在断层，所缺失的正是那些能够为中小企业和社区提供信贷服务的金融机构。因此，小额贷款公司的出现有助于弥补基层金融组织体系的残缺，增加有效的、灵活的、富有针对性、便利性的信贷供给，挤压民间非正规金融活动的空间，构建多种形式金融机构并存、合理分工、功能互补、有序竞争的包容性基层金融体系，实乃良性资本融资市场发展之必然选择。
(二)发展小额贷款公司的现状分析——以浙江实践为例
自2008年5月央行做出《指导意见》后，一些地方政府纷纷出台新政予以回应，其中最先出台地方指导意见的当属浙江省人民政府办公厅于2008年7月下发的《关于开展小额贷款公司试点工作的实施意见》(以下简称《实施意见》)⑤。作为试点典型，浙江省内各地区如杭州、宁波、温州和义乌等也相继制定了实施细则，由此小额贷款公司的试点工作得以在省内全面铺开，此举对缓解浙江中小企业的融资困难起到相当关键的作用。
从目前浙江省小额贷款公司运行来看，结合《实施意见》的相关规定，其业务发展呈现如下几点特点⑥。
第一，贷款投放进度快，后需资金难以补充。小额贷款公司开业后立即开展业务，基本在前三个月就发放完绝大部分的自有资金。如温岭利欧小额贷款有限公司经营三个月累计投放贷款1.8个亿，是注册资本的1.8倍，仅在开业半年后，公司内基本已无现金可供出贷。“只贷不存”的经营模式以及一次性借入资本金的政策规定，造成目前的小额贷款公司后续资金难以补充，严重阻碍了贷款业务的正常开展和赢利能力的持续提升。
第二，贷款手续简便，审批时间和贷款周期均为短期。一般而言，向小额贷款公司借款的客户只是临时周转不便，所需资金大多具有数额较小、周期较短的特征。当中，小额贷款公司实行“小额分散”、“认人认门”的经营方式，而这使得长期经营下来形成的稳定客户群在提高资信、降低风险的同时，极大地精简了原先贷款办理流程所耗的成本和时间。
第三，高管人员资质较好，审贷人员业务熟练。据悉，省内73家小额贷款公司试点方案中，均从当地各国有银行和股份制银行、农信社等聘请了专业人员，作为负责业务的总经理或副总经理。⑦以温岭金汇为例，其经理是从农业银行跳槽而出，其同事也是该公司几大自然人股东之一。其他审贷岗的人员，均是具有银行从业背景的当地信贷人员，熟悉贷款发放的业务流程和风险调控。
第四，小企业贷款、个体工商户贷款及农林种植户占主导，第三方担保较为普遍。在一般商业银行看来，小额贷款公司的客户群资质较差，放贷风险较高。也正是基于此，小额贷款公司才有了如此广阔的客户空间，从小企业到个体工商户，甚至从事农林种植行业者，只要根据贷款数额提供相应要求的保证人，在没有任何物保的情形下也可顺利借到所需资金，真正发挥了“拾遗补缺”、“调余济需”的功效。
第五，业务形式丰富多样，风险机制十分灵活。现实中，小额贷款公司的业务范围十分广泛，业务形式丰富多样，前者有如教育贷款、临时医药费贷款，后者有如联保、互保、“村委会+农贷”等。至于风险控制上，通常有其特殊的内控机制。在贷款审批上，根据授信额度，由不同人员各自在权限范围内进行放贷，杜绝关系贷和人情贷。在尚缺乏客户征信系统的情形下，或是借助与其有合作关系银行的征信系统，或是直接指定专门的信贷员进行追踪，又或是调查企业的月度水电费用，做到及时动态掌握客户的经营和财务状况，借此减少操作风险。
二、小额贷款公司运行的制度环境：身处“夹缝”抑或走向“通途”
市场经济中的任何参与主体，都有着与之相适应的制度环境，制度环境的良好与否，直接影响着主体参与市场经济活动的绩效。对于小额贷款公司的制度环境的考察，主要探究现行政策与法律制度环境的作用效应，以便为下一步的方案求解提供合理依据。
(一)小额贷款公司与其他相关商事组织：制度样态的差异性考察
1.小额贷款公司与传统的典当行业的比较分析
小额贷款公司与典当行均有法人资格，同属非银行类的准金融组织，均不得从事吸储业务，但由于各自不同的经营业务特征，因此两者的制度差异性也较为明显，突出表现为：其一，设立要求不同。按《典当行管理办法》，除应取得《典当经营许可证》外，典当行的注册资本最低限额为人民币300万。而《实施意见》规定了较高的小额贷款公司注册资本，其中有限责任公司不得低于5 000万元、股份有限公司不得低于8 000万元。其二，从事业务活动的方式不同。从实质上看，小额贷款业务所从事的仍是直接的传统放贷业务。而典当业务则是一种以动产质押或不动产抵押为条件的货币放贷形态，当户在获取当金的同时，负有在约定期限内支付当金利息、偿还当金、赎回当物的义务，因此有别于传统的贷款业务。其三，纠纷处理方式不同。典当业务发生纠纷，可依法将当物视为“绝卖”；而小额贷款公司放贷业务发生纠纷时，适用贷款合同的一般原则进行处理。⑧
2.小额贷款公司与从事小额贷款业务的商业银行的比较分析
目前，商业银行推出的小额贷款业务⑨与小额贷款公司的业务在很大程度上具有相似性，均将目标顾客群定位于小企业、小商户以及一定范围内的农户，追求高效快捷的应需放贷目标，但仍然在某些方面存在差异。首先，客户群层次有所不同。相比传统的贷款对象的资格审查，“信贷工厂”或“商贷通”确实拓宽了准入门槛，但其70％的精力仍集中于200万元左右的客户群。⑩小额贷款公司则将门槛放得更低，其客户一般是属于商业银行主观上不愿意或政策上不允许放贷的小企业、小商户及农林种植者。其次，贷款审批手续与时间不同。从事小额贷款业务的商业银行虽然大力改革审批流程，但其标准化的要求迫使其在风险管控上仍然实行较高标准，也决定了审批环节众多、耗时久的特点。以“中银信贷工厂”为例，从原先十个环节缩减到四个环节，从原先20个工作日缩减到5个工作日。(11)但相较小额贷款公司，则还远远算不上高效，其长期客户贷款，甚至可以做到“即来即提”，最长周期也不过5至7个工作日。其三，风险监管力度不同。从事小额贷款业务的商业银行的风险监控是参照一般贷款业务的适当调低，本质上仍然是刚性监控。而小额贷款公司则普遍依赖独有的软信息系统监控，通常在保证信用的基础上，通过实地走访、跟踪到户的方式进行风险防控。
上述的比较表明，由于自身业务特点的特殊性，小额贷款公司与此两类商事组织的确存在着相当的制度差异。体现在制度要素上的这些质的差异性，使得小额贷款的差异化生存成为可能。具体而言，其低门槛吸引了大批有真实需求的客户群，高效率缓解了客户的审批压力，短周期提高了资金的利用效率，较高利率保证了公司良好的赢利能力，软信息系统则减少了公司的风险监控成本，正是这些制度要素优势催生了民间资本参与设立小额贷款公司的广泛热情。
(二)小额贷款公司运作的制度供给缺陷分析
首先，准入门槛设置失当，公司身份定位缺失。《实施意见》规定，小额贷款公司的主发起人要从管理规范、信用优良、实力雄厚的当地民营骨干企业(12)中选择。这一准入门槛在保证本地一批质优财雄的民营企业首先取得小额贷款公司资格牌照的同时，又极大限制其作为股东的持股比例以及公司的注册金额，突出表现为注册资本2亿元的上限规定。同时，小额贷款公司在企业归类上存在“两栖”现象。一方面，既然其业务范围为传统的银行放贷业务，但又不得吸收存款，因此不适用银行金融机构管理办法；另一方面，其组织形式规定为有限公司，但金融性公司如何适用公司法又无章可循。
其次，融入资金途径有限，后续发展资金紧缺。从融资渠道看，小额贷款公司不吸收公众存款，只发放小额贷款，这决定其运营资本只得依赖设立时的全部融入资金，无异于“锯掉了小额信贷的一条腿”(13)。由于浙江中小民营企业较为发达，资金需求旺盛，从各试点情况来看，目前已开业的小额贷款公司均不同程度地陷入后续资金不足的困境。以温岭利欧小额贷款公司为例，因为全额资本金的过早贷出，现已进入“停工歇业”状态。
再次，监管标准尚不统一，主管机关职责不清。《指导意见》明确小额贷款公司采取“非审慎监管”原则，以区别于银行类金融机构，其出发点在于提高公司业务开展的灵活性，降低运作成本。而从浙江实践来看，对小额贷款公司的监管涉及到政府金融办、人行、上市办、银监会(局)、工商税务部门、公安等多个部门，正所谓“龙多不治水”，多头监管之下必然导致监管虚置。对于可能出现的股东风险，实践中竟采用书面保证的形式(14)，即须对风险承担法律责任和经济责任作出书面承诺，此点也与作为公司制度内核的有限责任背道而驰。
最后，公司治理结构缺位，内控制度不够健全。《指导意见》规定，小额贷款公司应按照《公司法》要求建立健全公司治理结构，明确股东、董事、监事和经理之间的权责关系，制定稳健有效的议事规则、决策程序和内审制度。但在现实中，出于业务开展的需要，往往是经理主管日常业务开展，而股东负责定期或定额的贷款审批和监督，监事制度则完全流于形式。
三、小额贷款公司良性运行的外部制度和内部环境保障
(一)小额贷款公司运行的外部制度完善
1.理顺小额贷款公司与政府的关系
理顺小额贷款公司与政府的关系，应从以下三个方面着手：首先，应当转换政府服务理念，彻底改变以传统的福利性模式看待小额贷款公司的观念。其次，应当切实落实县级政府的风险防范和处置责任，加强对发起人的资信的审查力度。最后，政府可以制定适当“倾斜性”政策以支持小额贷款公司的发展，比如协助减免部分税收、提供特定业务开展的补贴等。
2.协调小额贷款公司与其他金融机构的关系
基于小额贷款公司与上述其他金融机构的不同特点，有论者指出，可以根据经济发展特点合理选择相应的制度类型：(1)经济相对发达、商贸流通相对活跃的地区可设立村镇银行。(2)具备发展潜力、经济与金融缺乏协作的地区适宜开办小额贷款公司。(3)经济落后、相对闭塞的边远地区适宜发展农村资金互助社。(15)由此观之，在浙江一些较为发达的试点县域，可以及早确定转制为村镇银行的条件，试点一批合法合规运作、经营状况良好的小额贷款公司率先转制。总之，小额贷款公司与其他金融机构之间应当是“优势互补、有序竞争”的共生关系。
3.小额贷款公司融资政策与监管机制的完善
在解决小额贷款公司的运营资本不足方面，可行的做法有二：一是适当提高资本注册金的上限或从不超过两个银行的融入资金的比例；二是拓宽运营阶段的资本融入方式。前者需要相关政策及法律制度进行安排，后者则主要依赖机制创新。具体而言，可以尝试“股本年度增持制度”和“民间资本供求挂牌制度”等。(16)至于监管机制方面，针对当前小额贷款公司作为企业法人却又从事贷款经营这一特殊商品的特征，应尽快修订相关法规，为小额贷款公司构筑一个真正合法规范的活动平台。同时，应当明确政府各行政机关作为监管主体的职责划分，强化对公司日常贷款业务的风险监管，尤其要加强对小额贷款公司的资金来源和流向的跟踪监测。
(二)小额贷款公司运行的内部环境完善
1.构建切实有效的法人治理结构
小额贷款公司有其股东构成和业务开展上的特殊性，重点在于协调股东所有人与经理管理层之间的关系，以及精简有效的监管体制。故此，可以考虑架构以所有股东民主管理、董事会(或专门的财务咨询团)重大决策、经理管理层有限决策及执行、监事长(或风险管理岗)监督的各司其职，权责利相统一的治理结构。小额贷款公司的股权较为集中，很容易出现被发起人或某些股东操控的情形，进而出现偏向发起人或股东的集中或关系贷款。因此，在贷款业务的决策环节上，应强化特定业务中的“关系股东表决权限制”(17)制度，有效避免人情债和关系债的发生。
2.建立健全内部风险控制机制
对于小额贷款公司而言，拥有完善的内控机制不仅有助于防范业务风险，也有助于优化风险监控成本，实现业务经营效益最大化。依照试点运行来看，不妨在以下几个方面加以完善：(1)考虑建立“分层决策机制”。主要根据单笔贷款业务的金额，区分成不同层次的审批权限，如“审贷岗——经理——股东会”逐级递增模式，有条件地还可以设立独立于管理层的财务咨询团进行具体业务的审批。(2)必须建立严格的内部责任制。在合理授权的前提下，使员工在其权限内承担相应的职责与风险，最大限度地避免人情贷的发生。(3)加强信贷业务管理，建立起完备的登记制度。要求审贷员对所负责的每笔贷款业务做详细的情况登记，并通过制定内部章程的方式对目前普遍采用的软信息监管方式进行制度化处理。
注释：
①参见李梅、刘豪：《小额贷款公司对症中小企业融资难》，《西部论丛》2008年第10期。
②分别是：(1)以短期“项目”形式运作，由国际机构资助的小额信贷；(2)政府主导型(政府+银行)，由政府财政和农行扶贫贴息贷款投入资金的小额信贷；(3)农村信用社用自身储蓄和央行再贷款开展的农户小额信用贷款；(4)城市商业银行运作的“下岗失业人员小额担保贷款”担保基金；(5)由正规金融机构竞标在贫困县开展的扶贫小额信贷项目；(6)由民营资本投资组建的“小额贷款公司”；(7)由银监会主导开展的三类金融机构试点，即村镇银行、贷款公司和农村资金互助社；(8)起由新组建的邮政储蓄银行进行的小额质押贷款和小额信用贷款的试点(参见杜晓山：《小额信贷的发展和模式——演讲摘要》，《金融与经济》2007年第8期)。
③该表系引自郑志辉等：《国外小额贷款模式与浙江省小额贷款公司试点比较分析》，《浙江金融》2009年第4期。
④对于小额贷款公司的定性，大多集中在其与正规金融机构与非正规金融组织之间的比较。前者多指国有银行、股份制银行；而后者主要包括以私人产权为基础的社区发展基金、社区资金互助社等。因此，笔者倾向性以为商业性小额贷款公司是纯私营性的正规准金融组织，是介于正规金融组织与非正规金融机构之间的中间体，是一种新的金融组织资源。
⑤紧跟浙江省之后，包括重庆市、上海市等在内的十三个省、直辖市已相继颁布试点工作实施意见和暂行管理办法。
⑥笔者实地走访了浙江省台州温岭的利欧小额贷款公司和金汇小额贷款公司，通过总结这两处实践典型样本所表现的特征来分析浙江省小额贷款公司的整体运行现状。
⑦参见潘广恩：《小额贷款公司可持续发展机制的研究》，《浙江金融》2009年第4期。
⑧参见郑曙光：《小额贷款公司存设的法律价值与制度选择》，《河南大学学报(社会科学版)》2009年第3期。
⑨其中，典型的有民生银行针对小企业、小商户贷款推出的“商贷通”和中国银行推出的“中银信贷工厂”。
⑩韩瑞芸：《全国政协经济委员会副主任、中国民生银行董事长董文标：复制“信贷工厂”》，21世纪经济报2009年3月3日。
(11)谢巍琦、王雪：《准入宽 审批快 队伍专——中行省分行推出“信贷工厂”支持中小企业发展》，浙江日报2009年6月23日。
(12)从实践来看，基本上也都是各地民营骨干企业，如海宁的宏达集团、瑞安的华峰集团、建德的新安集团、上虞的卧龙集团、德清的升华集团、玉环的苏泊尔集团、新昌的三花集团、平湖的景兴股份、温岭的利欧集团、吴兴的美欣达集团等。
(13)正如“小额信贷之父”孟加拉国乡村银行的穆罕默德·尤努斯所言，只贷不存，等于“锯掉了小额信贷的一条腿”。
(14)据悉，通过审核的73家小额贷款公司的全体股东作出书面承诺，无一遗漏。(见潘广恩：《小额贷款公司可持续发展机制的研究》，《浙江金融》2009年第4期。)
(15)参见中国人民银行赤峰市中心支行课题组：《优势互补与有序竞争：村镇银行、农村资金互助社、小额贷款公司比较》，《华北金融》2009年第4期。
(16)详见胡战勇等：《小额贷款公司的运作制度缺陷与政策修正》，《武汉金融》2009年第4期。
(17)借鉴公司法有关“对外担保限制”的规定，如明确规定“股东或受实际控制人支配的股东，不得行使与其有利害关系的客户贷款决策的表决权”，此点可以通过制定公司章程加以确定。
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