国有国营 国有国控 公司化——完全放开国企宜实行分类改革，本文主要内容关键词为：国企论文,公司论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
理论和实践都已证明，深化国有企业改革不仅是构建社会主义市场经济体制的中心环节，而且也是实现经济增长方式转变的关键性条件。然而，在探讨企业改革的具体思路时，人们的看法不尽相同。显然，那种以等级制与行政化竞争规则为基础的传统国有制模式已到了非改不可的地步。但在向社会主义市场经济过渡过程中，是否所有的国有企业都应循着产权明晰化的思路走向市场则值得研究。事实上，由于国有企业提供的产品及所处行业的差别，我个人并不主张把所有的国有企业都改造成以公司为主要组织形式的纯盈利性现代企业制度，而应根据国有企业的不同类型选择不同的改革战略。一般来说，我们可以把国有企业分为竞争性与非竞争性企业，非竞争性国有企业又可分为提供公共产品的企业与处于基础产业的垄断性企业。竞争性国有企业应完全进入市场自然没有什么疑问，而非竞争性国有企业则不宜按纯粹市场化的规范进行改造，政府仍通过对这类企业不同形式的监控来实现某些特定的社会目标，弥补市场缺陷。
提供公共产品的企业：选择国有国营模式
一提“国营”，人们往往联想起传统的国有制模式，因此，在社会主义市场经济条件下，似乎政府不应再参与任何国有企业的经营活动，“国营”应彻底退出历史舞台。其实不然，即使在成熟的市场经济条件下，为了克服市场失灵问题，提供公共产品的企业不仅应国有，而且应国营。
所谓公共产品，是指那些不具有消费排他性的产品。公共产品可分为两类，一类是向全体公民免费提供的纯公共产品，如国防、公安系统、公共道路、上下水道、城市美化、污染控制等。这类公共产品由政府来提供更有助于实现资源的最优配置。另一类是向消费者收取一定费用的准公共产品，如公立学校、公立医院、文化设施、城市自来水及煤气、邮政电信、新闻广播业、铁路、国家政策性银行等。
提供准公共产品的国有企业具有以下特征：首先，社会目标在这类企业经营中占据绝对支配地位，即企业在经营活动中，盈利目标服从于社会福利最大化目标。其次，准公共产品可在一定范围内使社会成员获得正的外部效应，从而可能出现免费享用的搭便车行为。再次，垄断程度高。为了确保规模经济效益、范围经济效益及提高生产效率，在同一行业中一般只允许一家或少数几家企业提供准公共产品，即存在严格的“进入壁垒”。最后，在银行、证券以及大部分运输业等由多数企业构成的行业中存在信息不对称问题，即消费者未必拥有充分的信息以决定在多种多样的服务和价格中选择哪种为好。
提供纯公共产品的单位应由政府直接控制与管理，这基本上已是众口一辞；提供准公共产品的国有企业如果按市场化要求进行改造则弊多利少，这一点也已被越来越多的人所认识。因为在市场的自发调节下，这类企业不仅容易凭借垄断地位损害消费者利益，而且会产生市场失灵现象，难以实现资源的最优配置。因此，政府不仅要拥有这类企业全部或绝大部分资产所有权，而且应由政府来直接经营。这种国有国营模式具有以下主要特征：
第一，由政府筹资创设提供准公共产品的企业。国家根据社会对这类准公共产品的实际需求，确定每年的投资额度，在这个投资总规模下控制具体的投资项目。
第二，政府直接任命或罢免这类国有企业的负责人。政府作为所有者应向企业负责人提出任期内应完成的目标，如收益目标、资源消耗目标、生产率及产出指标、产品和服务的质量、价格水平等。企业可以在政府下达的指标体系约束下选择最优化或最有效益的经营方式。政府向企业派驻国家稽查员和主管部门代表，监督检查企业经营国有资产及指标的完成状况。政府有权解聘无能或失职的企业负责人，并可追究其渎职行为。
第三，对进入和退出的控制。为确保规模经济效益和范围经济效益，政府允许特定一家或少数几家企业进入某垄断性行业，而限制其他企业的进入，以限制过度竞争所造成的资源浪费。同时，对已允许进入该行业的企业的退出权力加以严格限制。
第四，对收入分配的控制。企业的净收入照章纳税后，企业的留利比例及留利的使用方向一般由政府通过企业的决策机构加以控制，主要部分用于企业的技术改造和扩大再生产，小部分用于职工的福利和奖金。
第五，控制价格与确定财政补贴的数额。由于提供准公共产品的企业处于垄断地位，企业不应拥有定价权，以防止过高的垄断价格损害消费者的利益。政府根据企业的边际成本状况、正常盈利水平及消费者的支付能力确定准公共产品的价格。如果企业因服从社会目标把价格定在成本以下而引起政策性亏损，则这一亏损额由财政给予补贴。
垄断性国有企业：选择国有国控模式
在规模报酬递增的产业中，原来最先进入该产业部门的企业，其生产成本具有随着企业生产规模扩大而逐步下降的特征，企业进而具有把生产规模扩大到独占市场的程度。在这种情况下，任何新的企业进入该产业时的初始企业成本都是较高的，事实上无法与已存在的垄断企业展开竞争。因此，由生产技术的性质决定，在这一产业部门内不可避免地会产生垄断。我国现阶段的基础产业通常具有以上“自然垄断”的特征。基础产业包括基础工业和基础设施两部分。
处于基础产业的垄断性国有企业一般具有以下特征：首先，经营目标双重化。即企业在经营活动中同时要考虑利润目标和社会目标。其次，在规模报酬递增的条件下，由一家或少数几家企业大规模地生产的确要比由许多个规模较小的企业同时进行生产能够更有效率地利用资源。再次，基础产业就其资本规模和技术工程而言，需要巨额投资，且具有“不可分性”；建设周期较长，因此投资回收的周期也很长；就其存量资本的流动性而言，具有较强的凝固性，基础产业的外部效应一般较明显等。最后，基础产业是一个需适度超前发展的部门，因为它是其他一切生产部门从事生产经营活动的基础性条件。
我国作为一个发展中国家，为了使基础产业能适度超前发展，客观上要求政府发挥积极的功能。因此，我们不宜按照完全市场化的要求把垄断性国有企业改造成纯粹以盈利为目标的公司，而应选择国有国控模式。即使那些有条件实行股份制改造的垄断性企业，也适宜改造成国有独资公司或国家股占主体的股份公司，以使政府能对该类企业实行有效的控制，实现特定的社会目标。
国有国控与国有国营模式的重要区别在于，政府不再是企业的直接经营者，而是通过某种契约关系，赋予企业较大的经营自主权。政府作为行使所有者职能的委托人，在与代理人订立合约时兼顾社会目标和盈利目标，并凭借所拥有的法律、经济、行政手段对垄断企业实行直接或间接控制。
在垄断性国有企业的所有权与经营权发生不同程度分离的条件下，政府通过设置进入许可规则来形成和维持垄断，提高规模经济效益，同时通过直接或间接控制手段来防止垄断条件下企业在自主决策时所产生的不良经济后果。政府通过对垄断性国有企业的控制来达到以下目标：（1）优化资源配置。通过限制垄断企业滥用市场支配力来提高资源配置效率。所谓滥用市场支配力，是指垄断价格的确定和价格差别，以及对顾客有差别地提供服务。（2）提高企业的资源利用效率。（3）避免收入再分配。在垄断的市场支配力下，垄断价格、差别价格、内部相互补助及差别对待都具有收入再分配的效果。因此，政府为了保护消费者利益，就有必要限制这种收入的再分配。（4）实现企业财务的稳定化。国有国控模式主要有以下内容：
第一，完善国有资产的管理体系。政府通常拥有垄断企业资本额的50%以上，对若干特定的产业部门，政府拥有更多份额甚至100%的资本额。对于实行股份制改造的企业，可以由国有资产管理局代表国家拥有所有权，然后授权控股公司或国有资产经营公司持有企业股份。没有进行股份制改造的企业由有关专业部监控。一般来说，财政部及代表国家行使所有权职能的部门决定企业的财政拨款支持程度及参股范围，国家计经委调控企业的长期发展战略。政府通过派代表参加企业董事会及任命董事长或确定董事的人选提名来行使所有者职能，并通过向企业派驻稽查员，监督国有资产的营运。
第二，由于基础产业在经济发展中处于十分重要的地位，垄断性国有企业不仅要追求利润目标，实现国有资产的保值和增值，而且需要满足某些社会目标。政府作为所有者有必要为企业设置一套企业经营绩效的评估指标体系，即应当为企业负责人设立明确的任期责任制，并把它反映在经营绩效的评估中。企业在接受社会目标制约的同时，把企业的经营活动按最有效益的方式来安排。政府与企业之间的责权利关系一般用承包合同或计划合同来界定。政府与企业通过谈判签订的合同具有法律效力。
第三，政府对垄断性国有企业的投资活动进行有效监督。财政部、资产局、计经委等部门通过调控垄断企业的投资项目、投资收益率、投资资金来源来监控企业的投资决策和投资规模，使基础产业的供给水平与社会的实际需求相一致。
第四，政府对价格形成的监督。由于企业处于垄断地位，价格的形成如果完全由市场自发调节，则过高的垄断价格会损害消费者的利益。因此，政府需要程度不同地干预垄断企业的产品或服务的价格形成。政府干预价格形成的基本原则是，既要防止企业随意提高价格，又不能过分压低企业的产品或服务价格，而要尽可能使价格能抵偿边际成本。如果国家的定价低于企业的边际成本而导致企业的政策性亏损，则政府需向企业提供相应数额的财政补贴。
第五，政府对垄断性国有企业财务活动的监督。由于政府是这些企业的最主要投资者及企业还承担着社会义务，政府需保留对企业财务的审批权。
竞争性国有企业：进行公司化改造
竞争性国有企业是指那些由国家投资建成、基本不存在进入与退出障碍、产品基本上具有同质性与可分性、竞争充分、以盈利为目标的国有企业，它们主要集中在加工工业、建筑业、商业和服务业。为了建立社会主义市场经济体制，竞争性国有企业应完全走向市场。因此，大部分竞争性国有企业宜改造成“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，其中可根据不同的情况，分别把它们改造成股票上市公司、股票不上市公司和有限责任公司。有的企业还可采取承包制、租赁制等形式。
公司化改造的核心是通过确立法人资产制度，使竞争性国有企业成为以利润为目标并能自负盈亏的市场竞争主体和法人实体。具体的改革措施是：
第一，政企分开。竞争性国有企业进行公司化改造的第一个关键性步骤是，必须通过政府体制改革使资产所有权、行政权与调控权相分离，创造出政企分开的制度性条件。国家可授权国有资产管理局行使所有者职能，资产局再通过合约的形式把国有股的控股权委托给具有独立法人资格的控股公司或国有资产经营公司，再由它们作为企业的股东激励约束股份公司的行为，追求资产增值与资产收益最大化。
第二，确立企业的法人地位。公司作为不依赖于股东而独立存在的法人，拥有法人财产权，即公司产权独立化后，公司作为民事权利和义务的主体，可以像一个所有者那样占有、支配和使用公司资产，与其他法人或自然人发生各种经济关系，并承担相应的决策责任。
第三，确立有限责任原则。股东只以其认购的股份额对公司债务承担有限责任，一旦公司破产或解散而被清算，公司债权人只能对公司的资产提出要求，而无权直接起诉股东，只有公司法人才以公司本身的全部资产对公司的债务负责。
第四，产权主体多元化。企业进行公司制改造后，折成股份的国有资产由国有资产管理局委托控股公司持有。同时还有一批机构持股者，如各类基金会、保险公司、金融机构、信托投资公司等。此外，资本市场的形成也为居民及外商进行投资提供了条件。有些企业还可改造成公司员工持股模式。为了提高资产营运效率，一般不对竞争性企业的股份结构及股东资格进行严格限制。多元化的持股主体结构必然有利于股权分散化，为法人资产制度的建立创造必要的条件。
第五，产权的可转让性。股份公司是众多出资者共同拥有的企业，它根据出资者的资本份额限定出资者的权利和义务。如果出资人对股东大会的决议不满，或者不能忍受收益回流的长期性，他们便可在股市上出让手中的股票，收回投资。由于证券的买卖与资产的运动相分离，股东在股市上的股票买卖行为并不影响法人资产的完整性与独立运动，从而能有效维护法人资产制度。同时，企业产权的可转让性，还有助于实行企业的兼并和改组。
第六，提高企业治理结构的效率。经营者与公司之间的关系是一种委托代理关系，经营者不能以个人的名义与其他民事主体发生效果归于公司的法律关系。公司法人由出资者选出并代表出资者根本利益，并由对外代表公司、对内执行业务的董事会来代表。经营者在董事会的授权下具体执行公司业务，其收入、升迁、声誉直接与公司资产的营运效率相联系。因此，需要通过规范和协调出资人、经营者、生产者之间的利益关系，以及优化企业的生产与组织管理的技术关系，在保护出资人权益的同时，优化对经营者行为的激励和约束，提高职工的劳动积极性，解决企业内部人控制问题，增强企业活力。
第七，解决在建立现代企业制度过程中所面临的现实难题，如消化企业冗员，建立社会保障制度等。
一部分中小型国有企业：完全放开
自从中央提出“抓住关键的少数大企业，放活小企业”的方针以来，改革思路有了新的突破。适宜完全放开的国有中小型企业一般来说具有企业规模较小、竞争程度高、市场需求变化快、产业的重要性与关联度小、传统上国家对其控制力度低、国家对其承担的风险大于其上缴的收益等特征。可采取以下主要途径放活企业：
第一，一批国有中小型企业可通过拍卖或股权转让改造成民营企业。为了在拍卖或股权转让中保护国有资产的权益，应采取以下措施：（1）对企业产权的购买者一般不作资格限制，私人、外商、法人机构等均可成为买者，以形成合理的竞争格局；（2）在拍卖和产权转让之前，应通过对国有资产价值的公正、客观的评估，确定拍卖底价，防止国有资产流失；（3）国有企业的拍卖应经国有资产管理部门的审批，拍卖收入归国家所有，任何机构和个人均不能私分拍卖收入；（4）建立和完善产权交易市场，加强国家对产权交易活动的管理；（5）产权主体变更后，产权受到法律的保护。
第二，一批国有小型企业可出租给私人或法人机构。需注意的问题是，必须合理确定国有资产的租金价格，这一价格既能对承租人有吸引力，又要避免国有资产的流失。承租人的选择不应由行政部门直接决定，而应引入竞争机制。承租人只要严格履行承租合同，就拥有充分的经营自主权。
第三，通过引进外资和合资的方式对一批国有企业进行改造，即通过向外商出让部分企业产权或合作投资，重组企业的资本结构，引进国外先进的经营方式和进入国际市场的销售渠道，提高企业治理结构的效率。同时，还可通过兼并的方式推进企业改制。
第四，对于少数长期经营不善、资不抵债、无法挽救的国有企业，应依《破产法》进行清算。在实施企业破产过程中，需稳妥处理好企业债务的清算和职工的安置等问题。
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