我国国有资产管理体制模式的比较与选择，本文主要内容关键词为：国有资产管理论文,体制论文,模式论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
改革以来，人们愈来愈认识到“政企不分”的国营企业管理体制的弊病，并进一步认识到“政企不分”的症结在于政资不分，即同一行政机构既执行调节社会经济生活的职能，又行使所有者的职能。由此，开始了对国有资本管理体制的进一步改革：1988年，成立了专事国有资产管理的国有资产管理局；1995年以后，一些国家的行业主管机构（含“行政性公司”）开始进行转为控股公司的改组等。以建立现代企业制度的提出为标志，我国国有企业的改革由承包制转入公司制阶段。现代企业制度的核心在于通过建立公司法人财产制度来明晰企业出资者与经营者的产权关系，由此解决国有企业产权虚置的状况。但国家作为出资人，拥有众多企业的股权，如何实施对股权的管理和经营，这一问题仍未得到解决。从现行企业公司制改造来看，国有股权的管理与以往承包制改革时期一样，都是由中央或地方政府及其下属行政机构直接管理，只是管理的对象由物质形态资产转向了价值形态股权。不可否认，这也是国有资产管理的一大进步，但这样一种既带有明显的传统的行政性管理特征，又带有一定市场特征的体制，却不可避免地带来了许多问题，对改革的深化与经济的发展造成了种种不利影响，主要表现在：
（1）在现行的国有资产管理体制下， 即使对国有企业进行规范的公司制改造，仍然不可能解决政企不分问题。现已实施股份制改造的国有企业的国有股权一般仍是由原国有企业的主管部门或国资局持股管理，并且占有绝对份额，政府要干预企业的经营并不存在任何困难。这种体制下的政企关系与承包制下的政企关系没有本质差别，只是方式的不同，而且政府通过董事会干预企业更具有合法性，政企关系仍将无法最终摆脱放权与收权的怪圈。目前，国有股份制企业产生的一系列问题又将政企问题重新置于新的窘境即是一个证明。若继续放权，亦即政府对董事会不干预，则面对国有资产及其利润的流失，政府无能为力；若收权，显然不利于政企分开，企业也难以成为真正的市场主体，不符合改革的方向。
（2 ）现行国有资产型管理体制使得国有资产仍然处于条块分割状态，不能形成统一的资本市场和产权市场。改革以来，虽然国有企业在不断朝着市场化的方向迈进，但国有资产仍处于行政控制和侵害状态之中，国有资产不能按市场要求实现自由流动。这样，一方面，不仅使得国有企业难以真正市场化；另一方面，也使得产业结构和产权结构难以调整，市场机制从根本上失去了基础性的调节作用。
（3）导致国有资产的流失。 现行国有资产管理体制的最根本弊端在于产权关系不明确，责、权、利难以界定，国有资产的各级管理机构和经营者都插手管理，但又没有人最终真正负责，国有资产的保值、增值从而缺乏保障。同时，因国有资产管理和经营的双轨制导制“寻租”而造成的国有资产及其利润的流失也明显加剧，如在合资企业和股份制企业中，国有资产被人为压低价格入股，在利润的分配上受歧视，等等。
（4 ）现行国有资产管理体制是造成我国宏观经济形势和经济发展周期性波动的原因之一。与现行国有资产管理体制相适应的是政府主导型的投资体制，而政府的投资决策并非完全取决于经济因素，尤其是地方政府出于自身利益的考虑，决定了计划投资体制必然导致“投资饥渴”，致使投资效率低下，有效供给不足，甚至引发通货膨胀。中央政府无论是采取“软着陆”政策或是强制性行政干预，在“经济过热”得到缓解后，由于根本性的体制未变，必将导致新一轮的“经济过热”和紧缩。宏观经济形势的波动，不仅使经济发展不稳定，而且也不利于经济体制改革的推进和深化。
随着改革的深入发展，现行国有资产管理体制的改革已日益成为经济体制改革的核心问题，体制的进一步转轨、经济的稳定发展，都有待于这一改革。
二、改革实践中国有资产管理体制的不同模式
1.沪深模式
上海、深圳两地积极推进国有资产管理体制改革，初步形成了国有资产管理委员会、国有控股公司和国有控股、参股企业“三个层次”的国有资产管理体制。我们将其简称为“沪深模式”。
（1）上海做法。 上海对国有资产管理确定三个层次的框架：第一层次是上海市国有资产管理委员，由市委、市政府主要领导同志负责；第二层次是国有资产运营机构，由控股公司和大企业集团（公司）构成；第三层次是市国有资产运营机构将其运营的国有资产按不同份额分别投入到各种类型的企业后形成的国有独资公司、控股公司和参股公司，形成企业法人财产权。上海国有控股公司是在原主管局基础上组建的，采用这种方式的直接原因：一是原主管局对下属企业情况较熟悉；二是他们对旧体制的弊端也有清醒的认识；三是在原班人马上进行改制，不影响当前工作，改革所付的成本低。其间接原因则是由于上海的市场经济要较其他地方发展完备得多，在由计划经济向市场经济的转变观念方面有一定基础，其主管部门能主动和较多地采用经济办法而不是行政手段管理企业，因而以原主管部门为主体进行国有控股公司的改造就有一定的合理性。为便于加强对国有控股公司的管理，市国资委和各控股（集团）公司还采取了建立资产责任体系、确定国资保值、增值目标和理顺产权关系、量化资产数量等措施，加强了国有资产的管理，清晰而又有效地控制了国有资产的总量和流向。
（2）深圳做法。 深圳采用“三层次”的管理模式：市国有资产管理委员会是第一层次，其成员有市体改办、财政局、国土局等部门，由市长担任国资委主任。国资委主要职能是贯彻执行国有资产管理的法律、法规，依法监督，确定国有控股公司的领导人选。市级国有控股公司是第二层次，代表国家对授权范围内的国有资产行使资产收益、重大决策、选择管理者三项权能，是体现出资者权利的特殊企业法人和授权投资机构；履行《公司法》和其他行政法规的义务，具体从事国有产权经营和资本运作，不行使行业和行政管理职能；负责国有资产保值增值。国有企业和国有参股和控股企业是第三层次，它们是独立的企业法人。
由于上海市不同于深圳市的历史沿革和体制现状，决定了上海市国有资产管理体制中，作为第二层次的国有资产运营主体不同于深圳市。在深圳市，只有按产业划分的3家国有控股公司。而在上海市， 却有在原主管局基础上组建的国有控股公司、授权经营国有资产的企业集团母公司和部分国有资产存量较大的区县国有资产管理部门三类国有资产运营主体。由于国内大部分地区和中央政府的历史沿革和体制状况更接近于上海市的情况，因此迄今为止，上海市在这一层次国有资产管理体制改革方面的做法，对于正处于建立与社会主义市场经济相适应的国有资产监管、运营体制起步阶段的各有关方面更具有指导意义。继上海、深圳之后，青岛、武汉、厦门等地也相继开始了类似的国有资产管理体制的改革，并取得了一定的经验。
2.“一体两翼”模式
1998年前，除少数采取“沪深模式”的城市外，全国大部分省、市、区，包括中央政府的国有资产管理体制，基本上都是“一体两翼”的模式，即以财政部门为主体，国有资产管理局和税务局作为其“两翼”隶属于财政部门。这也是1994年国务院机构定编，将国家国有资产管理局由作为国务院直属变为财政部下属局的直接结果。
比较“一体两翼”模式和“沪深”模式，它们虽然都已走出了传统的计划经济体制，但从市场经济的角度看，“一体两翼”模式带有明显的计划经济色彩，而“沪深”模式则更具有市场经济的特征。（注：韩小明等：《国有资产管理体制改革模式的选择》，载《国有资产研究》1999年第5期。）
1994年后，国内大部分省、市、区和中央政府的国有资产管理体制改革中主要采取了“一体两翼”模式，这固然与当时压缩政府机构中国国务院直属机构和省、市、区政府厅局级机构的因素有关，但从中也可以看出对国有资产管理体制改革目标认识上的分歧。选择何种模式，在很大程度上与该地区市场经济发展水平和国有资产的相对集中程度有关。由于上海、深圳等城市市场经济的发展水平较高，国有资产相对比较集中，由经营企业向经营资本的观念转变较快，国有资产管理体制改革过程中的困难和阻力相对较小，因此，在改革国有资产管理体制的问题上，必然持积极态度。而其他地区，则因市场经济的发展水平相对较低，国有资产的集中度不高，国有资产管理体制改革必然存在一定的障碍，自然会选择“一体两翼”模式。
3.市场模式
1998年，伴随着国务院机构改革中国家国有资产管理局的撤并，在我国国有资产管理体制改革的进程中，展示出一种不同于以往实践的模式。由于这种模式也为欧洲的一些市场经济国家所采用，故而被人们视为是一种符合市场经济要求的国有资产监管、运营体制，我们将这种模式简称为“市场模式”。“市场模式”将国有资产的出资者所有权分由不同的政府部门行使，取消专司国有资产所有权代理职能的机构；由作为社会经济管理部门的财政部（地方财政厅局）兼司国有资本金基础管理职能；由同样作为社会经济管理部门的经贸委行使对国有企业的监管职能；由人事部和大型企业工委负责国有企业的监管职能；由人事部和大型企业工委负责国有企业主要经营者的任免与考核；由新设立的稽查特派员公署派出稽查特派员，负责对国有企业的财务检查和监督。
在“市场模式”中，直接由行使国有资产出资者所有权的有关政府机构分别管理国有企业的资产和主要经营者，直接对企业的经济活动进行监督。不设立独立的国有资产经营机构，并不是对改革开放以前计划经济体制的复归。这次政府机构改革坚持政企分开的原则，经营权包括采购权、定价权、销售权、出口权、利润分配权、劳动用工权等均属于企业。而不像改革前的政企不分体制，国务院是厂部，各部委分别是计划科、财务科、供销科、设备科、人事科、调度科等，企业如同生产车间一样成为政府机构的附属物。这次政府机构改革坚持“抓大放小”的原则，按照分工行使国有资产所有者主要职能的政府部门，主要是面对国有大型重点企业，而绝大部分中小企业，则通过承包、租赁、兼并、股份合作制、出售等多种形式放开搞活了，而不像改革前那样，国有企业无论大小，均由各级政府通过行政体制层层管住。这次政府机构改革坚持市场经济的取向，政府对企业包括国有企业的管理是宏观调控，而不是回到直接管理和采用行政手段。
从“市场模式”中我们不难看出，这种模式的立足点，是由政府的社会经济管理机构对国有资产所有权实行分权代理，并通过政府直接管理企业的方式，实现对国有资产的管理。如果按照我们前述的标准，即以国有资产所有权代理机构与社会经济管理机构是否不分，管理国有资产是否通过管理国有企业的方式实现等作为区别计划经济与社会主义市场经济的国有资产管理体制的重要标志，那么这种国有资产管理体制模式要比“一体两翼”模式更具市场经济体制的特征。
三、进一步研究和比较
从“沪深模式”、“一体两翼模式”和“市场模式”的情况来看，“一体两翼模式”具有明显的过渡性和暂时性，而“沪深模式”和“市场模式”代表了“一体两翼”模式的两个不同的演变趋势，而且，在大部分市场经济国家，也采取了类似“市场模式”的国有资产管理体制。从这个意义上说，建立与市场经济相适应的国有资产监管、运营体制，必须在“沪深模式”和“市场模式”之间做出选择。
在“沪深模式”中，国有资产实行三级授权经营制，（注：何诚颖：《如何认识国有资产三级授权经营体制》，载《改革》1999年第2期。）这里且不谈国有资产是否可作这种分级授权经营，这是另一个层次的问题，只说地方政府是否有权代表中央政府作国有资产的处置。在市场经济下，地方政府肯定是有权管理地方公营企业的，但是却无权处置国有资产，这是一个原则性的界限。即使现有产权不明，地方公营资产与国有资产混在一起，地方政府也无权处置名义上是国有资产的资产，贸然处置，是越权行为。“沪深模式”管理国有资产的不妥之处就在于这实质是地方政府越权处置国有资产。如果各地都学深圳的模式，那么全国的国有资产管理就会成为遍地散沙，中央政府完全失去控制能力。现在是越权，如果将来规定那些企业转为地方公营企业，那么地方政府怎样处置，中央政府一般不能干涉，可现在打着国有企业的牌子交由地方政府处置是不行的，这是乱的表现。（注：钱津：《论国有资产专职管理》，载《学术交流》1996年第6期。）
具体来讲，“沪深模式”并不能保证将那些真正有才能的人选择到经营者岗位。由于国有控股公司的老板有控制权，但是没有剩余索取权，不是真正的风险承担者，所以他们手中的控制权就成了“廉价投票权”。所谓廉价投票权是指对投票的后果不承担责任的投票权。国有股票是一种典型的廉价投票权，即有投票权的国有控股公司的经理人员并不对投票的后果承担责任。这样，他如果看你不顺眼，就是你有本事也要把你拿下来。
“沪深模式”也没有真正解决国有资产的增值保值。国家作为剩余索取者，要得到剩余，必须进行监督，这种监督需要的信息量是相当大的。现代企业理论证明，监督的成本往往是很高的。监督的有效性取决于两个因素：一个是信息问题，另一个是积极性问题，而信息问题往往又依赖于积极性问题，你有多大的信息量，在很大程度上取决于你有多大的积极性去获取信息。对国有控股公司来说，它掌握的信息本来很少；它又没有积极性去获得这些信息。这就可能导致现在一些企业出现的情况：企业的盈利实际上可能是很高的，但报告的却是亏损。在这个博弈中，国家是斗不过企业的，所以国家作为剩余索取者，却没有办法完全去获得这一剩余，也就没法保证国有资产增值。（注：张维迎：《国有企业改革出路何在》，载徐滇庆、文贯中主编《中国国有企业改革》，北京，中国经济出版社，1996年版。）
相比之下，“市场模式”则更符合市场经济要求。一是大型国有企业和国有控投企业的经营者从过去由组织部门管理变为由人事部门管理，这至少从管理对象上使企业经营者与政府官员有所区别，它为“管资产与管人的统一”奠定了基础。二是虽然不能以稽查特派员制度替代现代企业制度下法人治理结构中的监督机制和权力制衡机制，但它作为一种临时性的辅助监督机制，在国有资产监管方面，也有着不可替代的作用。如果在“沪深模式”中再加上这种辅助性的非常设型监督机制，有可能在一定程度上弥补常设型监督机制因“内部人控制”造成的缺陷。三是在“市场模式”中将国有资本金的管理与行政性国有资产和非经营性的资源型国有资产的管理分开，有利于在市场经济条件下对经营性国有资产的有效管理。
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