建立国有资本管理新体制*，本文主要内容关键词为：国有资本论文,新体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、现行国有资本管理体制的主要弊病和改革的必要性
在传统的集中计划体制下，由于整个社会经济体制是按照列宁的“国家辛迪加”模式组织起来的，不存在经营性国有资产的概念。当时国有企业管理体制的基本特点是政企不分。以后对这种体制进行过“以行政性分权”为主要特点的调整。从50年代初到70年代，政府对企业的管理权限曾数次“下放”，随后又因下放造成混乱而“上收”。到80年代中期，又第三次将大批中央企业“下放”给省市地方政府管理。管理企业的指标及给企业的权限（包括利润留成）也曾数次调整，但政企不分的体制基本未变。在行政性分权的体制下，所谓“政府”已经不是主要指中央政府，而是指从中央、省、地区直到县的各级政府（在有些情况下甚至指乡镇政府）。
由于以上原因，70年代未开始改革以前，在经营性资产的管理上就存在以下的问题：第一，国有资本的产权由国家行政机关代表行使，政治目标往往取代经济目标成为指导企业经营活动的主要目标。第二，所有者的各项权能由不同的行政机关分别行使，所有者的统一权能被分割，因而无法得以实现。计划经济的一般情况是，所有者的投资权由计委系统行使，生产资料的支配权归经委系统行使，企业主要干部的任命权由组织人事部门行使，收益权归财政部门行使。这是一种缺乏效率的产权制度安排。由于统一的所有权被割裂，往往形成以所有者的主要代表机关的“上级主管机关”作为产权主体的所谓“部门所有制”。第三，以放权为中心的“行政性分权”进一步使产权关系趋于模糊，进一步降低了这种制度安排的有效性。按照正式的解释，企业下放只是行政管辖权的下放，而并不是所有权的下放。然而既然计划经济条件下所有权是由行政机关代表行使的，行政管辖权的下放，也就意味着所有权某种程度的下放。于是，就形成了一种所有权很不明晰的产权关系。一方面，形成了各级地方政府对中央政府下放给它们管理的国有企业的资产拥有相当一部分所有者的权力，即在中国往往被称为“地方所有制”的体制；另一方面，它们并不承担企业盈亏的最终责任。
从70年代末开始改革以后，中国愈来愈认识到这种“政企不分”的国营企业管理体制的弊病。并进一步认识到“政企不分”的症结在于政资不分，即同一行政机构既执行调节社会经济生活的职能，又行使所有者的职能。由此，开始了对国有资本管理体制的进一步改革：1988年成立了专事国有资产管理的国有资产管理局；1995年以后，一些国家的行业主管机构（含“行政性公司”）开始进行转为控股公司的改组等。
但是现行的国有企业管理制度和国有资本管理体制仍然存在较大的问题。一种情况是，在企业改革进行得比较差的企业，政企不分、政资不分的问题依然如故。而另一种情况是，在一些改革较早的企业，则存在“所有者缺位”，或者说“所有者功能丧失”的新问题。在传统计划体制下，所有权与经营权统一于国家，企业由政府直接经营。经过多年“放权让利”的改革，在一些多少实现“所有权与经营权分离”的企业，负责人实际上支配了企业财产，而不受所有权的最终约束。这种“所有者缺位”加剧的状况，到实行工商企业承包制时达到了登峰造极的地步。而这种排除国家在企业内部发挥所有者功能的做法，又被《中华人民共和国全民所有制工业企业法》（以下简称《企业法》）以法律的形式固定下来，就成为中国国有企业制度的通例。虽然1992年国务院颁布的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》规定，“企业财产属于全民所有，即国家所有，国务院代表国家行使财产的所有权”。但是，这里并未指出由国务院的哪一个机构代表国家行使这种所有权，所以在大多数场合并无实际的约束作用。除此之外，对国有财产实行“国家统一所有，政府分级管理（监管）”的体制，地方政府拥有支配财产权，在法律上却又不具有所有者的地位，也使产权关系变得更加不清晰。
这种政企不分，产权不清晰的情况，不仅不利于推进在国有企业中建立现代企业制度的改革，也会严重妨碍对国有经济的战略性改组。正如现代企业理论告诉我们的，一个经济单位之所以成为企业，首要条件就是建立产权边界十分清晰的企业财产基础。不明确国有资产的所有者代表机构及其责任，建立国有资产的所有权约束，现代企业制度就不可能建立；不论以资本增值为主要职能的国有企业提高资产运营效率的目标，还是以提供公共服务为主要职能的国有企业降低成本、改善服务的目标，都难于达到。此外，在对国有经济进行战略性改组时，必然发生国有产权的交易，明确产权归属是产权流动过程顺利进行和防止资产流失最基本保证。
二、国有资本管理的国际经验
（一）决定国有企业效率的主要因素
70年代以来，各国政界和学者对国有企业的效率问题进行了广泛的研究，发表了大量研究性著作。这些研究表明，国有企业，包括竞争性部门的国有企业并不是注定没有效率的。但是要提高国有企业的效率，必须解决一些基本问题。国有企业之所以往往效率不高，是因为在行政当局作为所有者的代表执掌企业产权的条件下，解决这些问题有一定的难度。提高国有企业效率的主要经验包括＜%参见M·A·阿尤布等(1986)。%＞：
1.必须形成一个竞争性的环境。(1)对竞争性行业的国有企业，关键是要让一般的国有企业按普通公司法组织成普通的公司；削弱专业部门的控制，即通过所有者职能和行业管理职能的分离，使专业部门专心于行业政策的制定和执行，而不要卷入企业的经营决策。(2)对非竞争性的公共服务企业，应当尽可能地通过业务分离、招标，引入竞争机制。
2.要有一个有效的财务体制。基本的规则和制度包括：(1)要有严格的市场规则体系，一个重要办法是鼓励国有企业通过资本市场融资。(2)要有明确的财务目标和股息政策。基本的财务目标应当是资本收益率、资产收益率指标。应当要求企业必须支付股息。强制性的股息指标表明政府高度重视公司的财务绩效。(3)要使企业的社会目标清晰化。对于以完成社会目标为主的企业来说，社会目标清晰化是衡量企业是否符合政府公共政策的前提，也是确定有关价费及补贴的基础。对竞争性企业取消财务补贴。(4)公司应有合理的资本负债结构。过高的负债率会诱使企业不计风险地扩张。(5)要有严格的财务纪律。首先是要求国有企业必须遵守财务制度，该交、该提、该摊的税费等必须按规定执行，企业的资本损亏和资金缺口必须有真实记录。(6)财务信息应向公众公开，接受公众及其代表的监督。
3.给企业经营决策权，同时严格责任制。(1)国有企业的所有权职能部门行使所有权职责，但不应介入企业经营决策。对竞争性企业主要根据财务指标，对公共服务企业，则同时根据财务指标和服务指标进行考核，决定董事会人事。(2)公司的战略决策机构是董事会，任务是提供战略指导、控制实绩、任免和奖励经理及高级管理人员。(3)经营活动的管理者是公司总经理等高层管理人员，基本任务是根据既定目标发展和管理企业。
（二）市场经济国家国有企业在国民经济中的布局和分类
在多数市场经济国家，国有企业在国民经济中一般不占支配地位，国有企业的产出或资产份额一般不超过全国的10%。但每个国家在不同时期国有经济份额也有较大的变化（见表1），在奥地利、法国，国有企业所占份额相对较高，特别是在某些行业，国有企业的地位也十分重要。
注：①前联邦德国部分。
②国家在某些银行中有大量持股。
③国家在金属、化学工业、电气、电子和机械制造业中占有重要份额。
④该国的4个最大的控股公司属于国家所有，这些控股公司的资产分布在基本金属、纺织、机械制造、石油化工、化学、森林工业等行业中。
⑤国家在保险、航天、电子、化学等行业中拥有重要股权。
⑥国家在工程、电子、化学、纺织、金属、水泥等行业中拥有重要股权。
⑦国家在纺织、化学、金属、食品、烟草等行业中拥有大量股权。
⑧该国的第二大银行Norbanken是属于国家所有的。
⑨全部公司资产中属国家所有的约合240亿英镑，分布于制药、森林工业、采矿、造船等行业。
⑩地区性银行由地方当局拥有。
(11)国家在4个主要银行中拥有股权。
(12)国有资产分布于石油化工、纺织、水泥、通讯设备、电子和化学等行业。国家拥有该国约25%的制造业生产能力和全部固定资产投资的50%。
(13)最大的铁路公司Amtrak由联邦政府拥有。
(14)虽然联邦政府拥有股权，但各州政府和市政府在许多工商业领域中拥有举足轻重的股权，其中最主要的是供电设施、机场、供水和港口。这些资产的总值约为2250亿美元，占美国国内生产总值的4%。
资料来源：Stevens,B.(1992)"Prospects for privatization in OE-CD countries"（《经发组织国家民营化展望》，National Westminst-er Bank Quarterly Review,August，第2-22页）。
国有企业的行业分布，总体上看主要分布在公司性基础设施(infrastructure)、公用事业和自然垄断部门，如供水、供电、铁道、机场、公路、邮电通讯、区域开发等，以及一些关系国防安全的战备性产业（宇航、军工）。但有些国家如法国、奥地利，在一般制造业中国有经济也占有重要地位。正因为如此，国外的国有企业多为行业性、项目性的（如高速公路、机场、区域开发），但有的国家如意大利、新加坡等也通过国家控股公司进行跨行业投资或持有不同行业企业的股权。
这些国家的国有单位通常采取以下三种基本组织形式：(1)国家行政单位。在公益性较强和自然垄断部门，早期往往采用国家行政单位的方式来组织提供产品和服务的单位，如1969年以前提供长途电信服务的英国邮政局。(2)准政府机构。这是一种不由普通公司法调节，而由特殊法律调节的企业组织。它在英国被称为贸易基金，在欧洲大陆被称为特殊公司，在日本则往往被称为特殊法人。这些特殊法人（公司）或者受公法调节，或者既受民法调节也受公法调节。日本的公团（道路公团、东京京场公团）和欧洲以管理国有企业为基本任务的国家控股公司（如意大利的伊利公司），一般是特别法调节的特殊公司或特殊法人。(3)一般性公司（包括股份有限公司和有限责任公司）。有些国家的国有控股公司采取股份有限公司的形式，包括在证券交易所挂牌上市；也有的国家的国有企业则采取有限责任公司的形式。表2反映了80年代中期欧洲几个国家制造业国有企业的企业形态、法律依据及管理体制的基本特点。
作者注：一些代表性的公司，挪威：挪威国家石油；瑞典：瑞典钢铁；法国：法国石油、法国电力、雷诺（汽车）、汤姆逊（电子）、布尔（计算机）、达索（军用飞机等）；奥地利：奥地利烟草、奥地利钢铁、林茨化学；意大利：蒙特迪森（化学）、EFIM（铜）等。
注：①1984年并入公共经济与交通部，1996年并入财政部；②1994年以后改为国库部；③不包括国家控股公司的法律依据，商法即公司法；④为1981年数据。
资料来源：主要根据M·A·阿尤布等(1986)。
（三）国有企业的类型和国有资本的管理机构
在市场经济国家，大体上存在两类国有企业：第一类企业以资本增值为基本目标，主要分布在竞争性领域；第二类是国有企业的大多数，主要从事战略性行业（如石油、军工）、自然垄断行业（供水、供气）、投资额和投资风险较大的项目（区域开发、大型能源基地）和公用事业（市内交通等）。后一类企业尽管社会效益显著，本企业的财务绩效往往较差，需要政府给予财政或其他方面的支持。
部分非生产企业，如机场、地铁、某些交通公司，需要巨额投资的战略性项目之所以在发达经济国家往往也是国有企业或混合经济企业，从经济学的角度看，主要是因为这类企业外在性显著，或者投资巨大，同时风险也很大，企业的发展需要国家财政支持（至少在相当长一段时间内）。外在性指社会的效益、费用与个体的效益、费用不一致。正的外在性（或外部经济性）指社会效益大于个体效益，负的外在性（外部不经济）指社会费用大于个体费用。很多物品具有正的外在性，如城市地铁、港口、机场、供水系统、高速道路，提供这类物品的企业，即使亏损，政府也要支持、也要办好，因为它能带来巨大的社会效益。在市场经济条件下，任何事业都有一定程度的风险。一些有巨大前景或战略意义的项目，由于投资巨大，风险过大，且事业失败的损失可能超过一般企业的承担能力时，一般企业往往放弃。此时，国家有必要予以支持。国家支持的办法之一是投资兴办国有企业从事这类事业，或国家与民间共同出资成立企业从事这类事业。这类事业的风险，有的缘于技术成功的不确定性，如一些需要高额投资的高技术开发项目；有的缘于市场的不确定性及投资过大，如一些大型能源（煤炭、石油、水电）项目的开发（如美国成立田纳西河流域管理局从事田纳西河流域水利、发电、航运的综合开发）。
竞争性企业和非竞争性企业，资本增值型企业和公共服务企业的区分不是绝对的。由于技术进步，自然垄断产业可以变成竞争性产业（如长途通信）；大型能源项目开发成功以后，机场、地铁由于技术和经济的发展及其收入水平提高，也有可能财务独立，此时企业也能具有一定的资本增值能力。
由于国有企业有不同的类型，各国政府对它们进行管理的方式也不尽相同。意大利、奥地利、瑞典、新加坡利用国家控股公司管理国有企业，而多数国家是政府部门直接管理国有企业。在政府直接管理国有企业的国家，管理机构通常是行业主管部门，而管理控股公司的政府部门通常是财政部门或专门的管理机构。日本、德国、法国、挪威的国有企业都由专业部门直接管理；而奥地利的工业控股公司先由公共经济和交通部管理，1996年转为财政部管理；意大利的伊里、埃尼先由国家参与部管理，1994年后改为国库部管理；新加坡国家企业的最高管理机关是由财政部长任主席、有各部部长参加的一个名叫董事任命委员会的机构，它们的主要职能是根据公司经营绩效，更换董事，而不参与日常决策。
非竞争性企业的活动与财政和政府公共政策目标关系密切，由行业主管部门管理国有企业有其合理性。但跨行业的综合性的控股公司，由于其任务的综合性，由专设的机构或财政部行使产权管理有其合理性。
根据政府部门的分工和公司业务状况，对国有公司的管理可能涉及多个部门。为防止“多头指挥”，基本做法是：(1)一个公司只有一个主管部门；(2)有些事项，特别是大公司的董事会成员有的需由主管部门提名上报，由内阁或总统决定；(3)规定某些事项，如财务预决算、国有股份出让，在主管部门审批之前先与主管国家预算、国有股权的部门协商；(4)法国、奥地利、意大利规定公司董事会或监事会内有来自不同部门的公务员，一般情况下董事会或监事会按多数同意原则决议，但对规定必须由某主管部门批准的事项，该部门派出的董事有较大的发言权；(5)通过部际委员会（意大利）、审议会（日本电源开发）协调部门意见。
主管部门管理国有企业的机构并不大，通常是只有几个工作人员的机构。原因是它的职责明确，充分利用国家和独立的专业部门（如审计部门、咨询公司）的职能进行管理，同时又不介入企业的经营决策。
一些国家，如意大利、新加坡采用国家控股公司对国有资本进行管理。1986年一份世界银行工作人员的研究报告＜%见M·A·阿尤布等(1986)。%＞指出，利用控股公司管理国有企业的优点是：可以缓冲政治干预；有效协调决策、提供战略指导和完善财务纪律；集中稀缺管理人才，提高企业管理水平；可以得到合作的规模效益（如大量采购）。这份报告认为，奥地利、瑞典的控股公司，总部人数不多，管理有效。但意大利的控股公司规模庞大，管理层次多，效益不太好。80年代以后，这些国有控股公司已经愈来愈多地采用资本运作的方式与民间企业混合参股投资，以提高效益。
注：①法国的工业部管理能源业；②1994年以前是国家参与部；③1996年以前是公共经济与交通部。
资料来源：朱志刚、张冀湘主编(1994)。
政府机构和企业的关系根据企业的性质不同。在竞争性行业，行使所有权管理的政府机构的职责是作为股东或控股股东，通过股东大会，(1)参与制定和修正公司章程；(2)任免董事会成员；(3)批准年度财务会计报表和股息分配；(4)聘请审计机构；(5)审查实绩。而对行使公共服务职能的企业行使所有权管理的政府机构所拥有的权限通常更大，除上述5条外，还有以下职责：(1)批准预算；(2)批准重大的投资计划＜%见M·A·阿尤布等(1986)、陈小洪(1997)。%＞。
之所以有上述差别，重要原因是由于一些公共服务、公共设施投资巨大，财务收益又并非企业的主要目标，政府为保证公共服务的水准，需要用纳税人的钱对企业提供财政补贴、提供政策性融资或对企业的市场融资提供担保，因此也就有必要采取预算审计的方式加以控制。而对竞争性行业的企业，政府视其为私人企业，除投入必要的资本金外，原则上不再给予财政支持。
三、中国国有资本管理体制的可选模式
（一）基本原则
根据前面讲过的中国国有资本管理体制的现存缺陷和国际经验，我们认为建立与社会主义市场经济相适应的国有资本管理体制需要做到以下两点：产权清晰和政资分离。
产权清晰，即明确指定国有资本的所有者代表机构，建立必要的所有权约束。按照现代企业理论，所有权约束是指企业的所有者对企业有剩余控制权（在中国俗称“最终控制权”）和完成各项合同之后的剩余收入索取权，所有权约束的法律表现是所有者对公司章程的制定权、对企业经营状况和财务状况的知情权、在股东大会上的投票权、对利润分配方案的批准权以及对公司重大财产变动（如合并、分立）的批准权。
政资分开，即政府机构的公共管理职能必须和国有资产的所有权管理职能相分离。为了“政资分开”首先要界定政府管理事项的含义，区别对待。不能凭借所有者的权力进行公共管理，也不能因为是国有企业，要求给企业特殊的政策照顾。
参考国际经验并考虑到中国的现实情况，在实现产权清晰和政资分开时，似应遵循两条原则：一是根据企业功能的不同，分类建立国有资本管理体制；二是在适当调整各地方政府现有管理范围的前提下，实行分级所有。
（二）根据企业功能，分类建立国有资本管理体制
按照国有企业功能重点的不同，我们把国有企业分为两类。
第一类是承担资本积累的竞争性企业。一般的工商企业的基本目标是资本增值，主要活动于竞争性产业。在发展中国家工业化初期，国家有必要扮演“企业家”角色，直接兴办一些以资本增值为目的的企业；但随着市场经济发展和产业进步，国家没必要兴办一般性的工商企业。
另一类是具有较多社会功能的非竞争性国有企业，企业基本目标是提供特定的社会公共服务或服务于特定的战略目标而非赢利（至少在相当长一段时间内）；主要活动于非竞争性产业或非竞争性项目。中国的国有企业中，这类企业是少数，但这是国家必须办而且首先要办的企业。
在具体设计国有资产管理体制的构架时，必须考虑到由于企业的功能特征的差异，对不同企业设计不同的体制，即对企业出资者之间及出资者与企业之间的责权关系作出不同的法律规范。以公共服务为主要任务的国有企业，往往根据特别法设立，它们既受民法（主要是公司法）的调节，同时也要受公法或其他特别法或某些特定的规章条款的约束。
相应的，政府对企业的公共管理职能和所有权管理职能的行使方式将有所不同。
对一般的国有企业，政府的公共管理与对该行业的非国有企业的管理一样，没有特殊之处；所有权管理主要根据公司法进行，政府以股东身份进行股权管理。对公共服务型企业，政府的公共管理很可能只是针对该企业（如北京地铁）的特殊要求进行的特殊管理；行使所有者职能的管理，其法律依据可能不是公司法规定的股东权限，而是特别法的有关规定，即使企业具有企业法人身份，也要同时依据特定法规进行管理。以上两种管理关系密切，例如对企业财政补贴的管理，既与支持公益事业的预算管理有关，又可能是企业资本金增资管理的一部分。如日本东京地铁系统，很长一段时间内，净资产低于资本金，政府每年增资实际上是向地铁补贴运营费用。
之所以要分类构建国有资产管理体制，其主要理由如下。
第一，这样安排有利于解决不同功能的国有企业责任和任务错位问题（如要求公共服务企业资本增值，要求竞争性企业承担各种社会职能），从而解决企业进一步发展的方向和所需要的体制条件问题。长期的计划经济体制，使国有企业分布领域广泛，多数国有企业为第一类企业。十几年的改革，我们没有及时主动地调整国有经济布局，把国有经济的力量首先集中于必须由国家办的非竞争性领域或战略性领域，而是在各领域都维持庞大的国有企业；同时不分企业的功能和财务特点，普遍地搞“拨改贷”、“放权让利”、“有限责任”、“资本保值增值”。其结果是由于财力有限，众多的竞争性企业发展困难，多数公共服务企业也由于得不到政府的财政投入和政策融资，发展同样困难。在这种情况下，政企关系也难以理顺，因为两类企业和政府的关系不同，按同样规则要求是行不通的。
第二，这种分类理顺体系的思路与国际经验相符。国外国有企业多为非竞争性的公共服务企业，也有些竞争性企业，政府的管理体制和办法就有所不同。如日本，在竞争领域活动的日本电报电话公司(NTT)需要政府批准的决策事项就比其他的特殊法人要少；法国、韩国对竞争性国有企业主要考核财务绩效，而对公共服务企业还要考核服务指标。
按照以上分类，构建与社会主义市场经济体制相适应的国有资产管理体制的基本框架，要完成包括以下三项互相联系的任务：(1)调整国有企业的企业形态和资本结构，形成与市场经济体制相适应的国有经济的微观基础；(2)明确国有资本的所有者及其代表机构的职责、运作规则，建立对国有资本实行产权管理的必要条件；(3)完善和发展多级持股体系，形成必要的多级所有权约束，这将有利于解决国家不必要也不可能直接管理众多国有企业产权的问题。
竞争性国有企业应以资本收益为经营目标，对这些企业的国有资产管理就是国有资本管理，相应的国有资产管理体制就是国有资本管理体制。
1.一般国有企业的国有资本管理体制的基本构架。(1)国有企业的基本组织形态是股份有限公司，国有企业的股权将逐步多元化。(2)建立专事竞争性国有企业资本管理的国有资本管理委员会，该委员会对其管辖范围内的国有资本进行产权管理，并根据公司法对其持股企业行使股东的各项权能。(3)建立以金融机构、机构投资者、部分大型企业法人等作为一级持股机构或控股公司的多级持股体系，部分一级持股公司是纯粹控股公司，部分特大型的一级公司是经营型公司或混合控股公司。一级持股公司建立后，国家将二级公司以下的公司的资产注入一级持股公司或进行变现调整，原则上国家将不再直接管理一级持股机构以下的众多国有企业的股权。
2.公共服务型国有企业的国有资产管理体制的基本构架。(1)国有企业的基本形态是特殊法人制的公司，公司的业务范围和业务实施程序要受特别法的严格规范，严禁其滥用优势地位破坏市场平等竞争秩序。(2)尽可能地使业务市场化，如用部分业务招标等多种方式提高业务的竞争性和商业性。(3)多数企业的国有产权管理机构设在行业主管部门内。(4)一般不设多级持股公司体系，规模过大、业务环节过多、确有必要以控股公司形式管理的，一般不应是纯粹控股公司型的。
（三）在适当调整各级政府现有管辖范围的基础上改现行的“分级管理”为“分级所有”
现行的国有资产管理体制实行“国家统一所有，政府分级管理（监管）”体制。按这种体制，中央直接管理部分国有企业，大部分国有企业由省、地、县三级政府管理。在这种情况下，国有企业的所有权关系实际上是不明确的。虽然现行法律不承认作为国有企业管理者的地方各级政府是所属企业财产的所有者，实际上地方政府握有隶属国有企业中包括人事任命权、收益权在内的基本的所有者权能。通过公司制改造、出让国有股权、收购、兼并等资本市场活动，实际上也握有所管辖的国有企业的财产外置权。这种产权制度安排并不合理，它不但无助于发挥地方政府发展地方经济的积极性，而且使有关各方从自身利益出发相互侵权。同时，也是所谓“国有资产流失”的重要原因。
对现行体制的上述问题，存在主张继续维持“国家统一所有，政府分级管理（监管）”体制和主张改“分级管理”为“分级所有”的不同看法。主张“分级所有”者的主要理由是：分级管理者实际上掌握了所有权的基本职能，对许多企业事实上也有资产处置权。不承认分级所有，名义权利和实际权利相脱节，造成产权关系的混乱。隶属地方的国有企业，部分是中央下放的，部分是在财政“分灶吃饭”的条件下由地方投资兴办的，按“谁投资、谁所有、谁受益”原则，至少地方办的企业应归地方所有。主张继续“分级管理”者的主要理由是：分级管理尽管有弊病，但改为分级所有，将造成一些影响国家和市场统一性的严重后果：中国幅员广大，各个地区经济发展很不平衡，过去实行全国一盘棋的体制，投资是在全国范围内统一调拨的，如果按现行行政管辖范围将原来属于全国人民的财产归属于地方政府所有，会在地区之间形成财产占有上的贫富差别，这将促使各地强化地区保护主义，影响政府对整个国民经济的统一管理和协调。
我们认为两种看法都有部分的合理性，需要全面综合地加以考虑。第一种看法的合理性，在于它指出了在所有权问题上名义权利和实际权利脱节所造成的混乱。产权制度是社会经济生产中的基本制度安排。产权制度搞乱了，经济就不可能健康地发展。其主要缺点是对问题的复杂性有所忽视。现有国有企业管理体制是在长时期行政性分权改革的过程中形成的，简单地将现行国有资产管理体制转变为产权占有，有可能加剧地区之间的矛盾，影响国家和市场的统一。第二种看法的合理性，在于它指出的问题极为重要，即在讨论国有资产管理体制问题时不能就产权谈产权，而要结合对全局的影响进行分析。如果按照现有管辖权结构确定产权结构，会造成意想不到的消极后果。综合上述两种看法的合理部分，我们提出自己的基本看法如下。
1.现行分级管理体制依赖环节过多的行政性的分级管理链条，不能形成有效的所有权约束；而且目前各级地方政府已经拥有相当一部分所有者的权能，继续强调“一级所有，分级管理”的体制，只会加快国有资本的流失。合理的改革方向是缩短管理链条，明晰产权归属，即改分级管理为分级所有。
2.由于现有国有资本的分布很不平衡，不能简单地按管辖权结构的现状搞分级所有。因为国有资本是全民财产，将中央政府授予地方政府行使的国有资本管理权视为它们自己的所有权，对于国有企业很少的地区是不公正的；即使是地方财政投资形成的国有企业，由于其基础是财政分级承包留成的投入，而且各地财政承包条件及国家所给的政策相差显著，不宜简单地认为用财政留成投入形成的企业和中央下放的企业应归地方所有。因此需要先适当调整现有的管辖隶属关系，而后将分级管理改为分级所有。
3.正如我们已经指出过的，在市场经济中，政府之所以需要办自己的企业，主要是因为它需要实现自己提供公共服务和社会功能。根据这种要求，国有企业主要在以下领域中发展：(1)与国家安全有关的行业；(2)天然垄断行业；(3)具有正的外部性的公共基础设施和公用事业。显然，第(1)领域只适宜于由中央政府掌握，而第(2)、(3)领域则要根据提供服务范围的大小，由不同层次的政府掌握。据此，中央政府所属企业将主要在国防工业等关系国家安全的行业、大型公共基础设施（如跨地区的运输干道）、大电网、重大高科技开发、大型不可再生资源开发等领域中起作用；而地方政府所属企业则主要从事地区性的公益项目，如城市道路、供水、供气、供热，农村的地区性农田水利建设，等等。国有资本的归属关系大体上也应该按照上述原则划分。
经上述调整，和分级财政体制相对应，现在统一称为国有企业的企业，以后将分成国家企业和地方政府企业两大类。
应当着重指出，实行国有资本的分级所有不会影响中央政府对整个国民经济控制能力的更重要的原因是：在市场经济中，国家对国民经济的控制能力，并不依靠或者并不主要依靠国有经济所占比重的大小，而是依靠国家的财政系统和中央银行制度。一些地方政府的领导同志说得好，“你赚钱，我收税”。中央政府手中掌握着强大的经济、行政和法律手段，只要善于运用这些手段，自己拥有的国有经济的比重下降，并不会影响对国民经济的控制能力。恰恰相反，随着国内统一市场的形成和健康发展，国家通过间接手段对国民经济的调控只会更为加强和完善。事实上由于多种经济成分的发展、国家宏观调控体系（包括财税体制、社会保障体制）的建立和完善，国家靠资本控制保证经济统一的意义已经下降。例如在工业领域，中央直接管理的企业的产值占全国产值的比例在50年代曾高达49%，而在1995年，根据工业普查数据，全部国有企业的产值占全国产值的比例只有31.5%，其中中央管理的企业的产值比例为11%，省地政府管理的企业的产值比例为14.3%。需要做的是，在承认分级所有的同时，进一步调整完善财税体制和社会保障体制，防止因分级所有使地区差别不合理地固化和扩大。例如有必要研究国有企业的产权应有部分划转给社会保障部门的问题，研究其中部分社会保障支出可跨地区调剂使用等问题。
对竞争性国有企业，适当调整部分国家下放的大型国有企业产权，而后承认分级所有，并要求县级以下的政府经过3～5年原则上不再持有竞争性企业的股份，中央和省级政府持有的竞争性企业的股份也将适当变现出让。
非竞争性国有企业的所有权根据不同情况由不同层级的政府持有。战略性和跨地区的公共服务企业的所有权由中央持有，地域性公共服务企业的所有权由地方政府持有或中央与地方政府共同持有，也可以由相邻地区政府共同持有。
四、公共服务性企业的基本管理体制：特殊法人制
（一）企业可以有多种组织形式，部分将是特殊法人、特殊公司
非生产性企业部分从事公共服务企业，部分从事战略性项目，或是自然垄断企业。之所以要用企业形式，而不用事业单位形式运营，主要是因为企业化运作有利于提高效率。
非竞争性企业可大体分为以下4类：(1)盈利的自然垄断行业企业，如电力（主要是送配电）、电话（主要是市内电话）、机场高速路、某些机场企业。(2)创造条件可以商业化经营的企业，如适当调整资费，有适当的财政支持（如政策融资），一些流量较大的公路、桥梁可以营利公司形式经营。(3)经营投资很大、收费难以较大幅度提高、可能长期亏损的公共项目的经营企业，如部分机场、港口、收费高速路、地铁及环保、煤气、供水企业。这类企业中的一部分，在某种意义上是企业化的事业法人。(4)从事大型能源基地开发（煤、石油、水电）、部分铁道运输的企业。这类企业的业务是可以商业化和引入竞争的，但投资巨大，初期收益较低，风险较大。
上述4类企业都与政府关系密切。对第一类企业，政府特许垄断经营，同时强化监督，合理定价；第二、第三两类企业的发展都离不开政府的财政支持或信用支持；第四类企业由于投资巨大，建设周期长，存在许多不确定因素，在开发初期往往需要政府向企业提供一定的财政资金或政策融资支持。
经验表明，把部分上述企业列为特殊法人企业是合理的。所谓特殊法人，即该法人即使是经营性的，甚至是公司，但其组织及有关关系（治理结构、业务程序、财务等）也不受或不完全受公司法或民法规范，而是根据针对该法人的特定法律或规定规范。如国内外机场发展的实践表明，政府的支持是机场发展的重要条件，因此机场的法人组织形式往往与普通的公司有所不同（如美国机场管理机构多为准政府机构或公共法人，英国139个机场，部分由地方政府管理，7个大型机场由英国机场国际公共控股公司管理，约10%的偏远地区机场由民航局直管）。
理论分析和国际经验表明，政府对以公共服务为主的非竞争性企业和战略性企业管理、考核的重点，应是企业的公共服务内容、质量、战略目标和成本费用，而不仅仅是成本降低和资产增值，以及对这些企业提供的包括财政支持在内的多种直接支持。因此，在坚持政企分开、独立经营的同时，与一般企业不同，政府将更多地介入公共企业的管理决策活动。政府对公共企业的管理通常包括：(1)服务内容和项目；(2)标准和价格；(3)发展规划；(4)成本费用；(5)投资项目；(6)资金筹措；(7)预决算；(8)重要资产出让；(9)董事人事；(10)利润分配等。上述事项，(1)～(3)项可以划为行业或公共管理事项，(9)、(10)项在一般企业也需股东批准，而(4)～(8)项在一般企业属企业经营者决策事项，而在公共企业却需要得到作为投资者的政府批准，因为政府要为企业直接投资或融资活动提供特别的支持，因而需要更全面地掌握企业的情况。
（二）国有资产管理体制
1.公共服务企业和战略性的基础项目企业的国有资产管理机构可以设在行业主管部门内。这是因为，行业主管部门要对企业进行较全面的规划管理及财务和项目管理；多数企业的项目前景、业务边界和成本费用的不确定性较低；对企业的预算管理和行业的财政预算关系密切；根据国际经验，公共服务企业的国有资产管理机构可设在行业主管部门内部。
2.公共项目资产的管理形式。国际经验表明，可以用多种形式经营和管理公共项目的资产。基本形式包括：(1)政府投资，由政府行政机构直接经营管理；(2)政府投资，设立国有企业进行经营管理；(3)国家或政府投资，通过招标，委托专业公司特许经营和管理；(4)国家或政府与非政府投资者共同投资建设，由它们共有的企业经营管理；(5)非政府投资者投资建设，政府监管，由投资者设立的企业经营；(6)非政府投资者投资建设，招标委托专业公司经营。
目前中国内地大多数公共资产，是采用(1)、(2)两种形式进行管理的。而香港和国外许多公共项目资产和业务常用(3)的形式进行管理。例如，香港根据公共项目的不同特点，分别实行政府直接控制和经营、政府监管下通过招标特许私人经营、不受政府监管由私商自主经营三种体制，主要体制是第二种体制。
五、竞争性企业：以资本收益为目标，建立国有资本管理体制
竞争性国有企业的经营应以资本收益为目标。对这些企业的国有资本管理与民间企业所有者对资本管理的性质相同，即国家将以资本所有者身份，根据增加资本收益目标进行管理。
（一）国有企业的基本组织形态是股份有限责任公司和有限责任公司
实行公司制，有利于企业转机建制的改革尽快走上法制轨道；有利于企业资产和国有股权的合理流动，改善资产配置状态；有利于尽快形成符合现代企业原则的治理结构，既有所有权的最终约束，又实行“两权分离”；有利于促进企业资本债务关系和各种经济关系的调整；有利于使国有企业和其他实行公司制的企业具有同样的身份，更好地平等竞争。
大多数现有的全民所有制企业和国有独资公司将逐步变成以公有投资者股权为主的股权多元化公司，或者公有股、个人股相结合的股权多元化的公司。这不仅有利于股权和资本市场的约束强化，便于利用产权交易优化重组资产，还有利于形成所有者与经营者之间的制衡机制，改善公司治理结构。
（二）建立专门的所有者代表机构，行使所有者的权力
各级政府作为国有资本所有者的代表，应当通过自己指定的代表机构对国有股权进行管理。国有资本代表机构是行政性机构，其工作人员是政府雇号，不能动用国有股权的分红收入和股权的出让收入，而要靠预算拨款维持。国有资本代表机构根据法律授权行使国有资本所有者的职能。国有资本代表机构行使国有股权的股东职能，根据公司法对其持股的企业享有股东应有的权利，其最重要的任务是考核和审计国有资本的运营绩效，并决定国有企业董事人选。
对国有资本代表机构设置问题，有的主张单设一个机构或委员会统一管理国有资本；有的认为可通过经济综合部门管理国有资本；有的认为可让行业主管部门管理国有资本＜%周小川等(1994)，第4章；张春霖(1996)：《谈国有资产管理体制改革的若干现实问题》（《社会经济体制比较》，1996年4期）作了较详细的讨论。%＞。我们认为，在确定竞争性企业的国有资本代表机构设置方案时，应遵循“政资分开”的原则。虽然不少国家以行业主管部门管理国有企业为主，但是中国情况和国外差别较大。第一，国外竞争性行业的国有企业少，行业主管部门管理的国有企业多为公共性强的企业。而在中国，竞争性行业的国有企业占大多数，而且往往市场地位比较重要，由综合或行业管理部门进行国有企业产权管理，不利于竞争，不利于调动已成为多数竞争性行业产出主体的非国有企业的积极性，还易使国有企业产生依赖思想。第二，中国的社会经济管理和国有企业产权管理的规则不很清晰，经济综合部门、行业管理部门权限广泛，两类机构设在同一个部门很难保证两种职能的分离。第三，国际经验认为，有广泛经济管理权限的综合部门和行业部门都不宜作为国有企业的产权管理机构＜%M·A·阿尤布等(1986)认为，削弱有广泛权限的部门对国有企业的控制，有利于提高企业的效率。德国专家认为，在投资、市场秩序政策等方面有广泛权限的综合部门不宜作为国有企业的股权代表机构，见洪虎(1996)。%＞。
我们的看法是：经济综合部门不宜作为国有资本代表机构；行业主管部门可以在过渡阶段或只作部分国有企业的产权管理机构；对竞争性国有企业，国家有必要在各级政府内设立国有资产管理委员会（暂定名，简称国资委），管理该级政府拥有的国有资本。
1.国资委的性质和特点。(1)基本职责是提名或决定董事人选，考核国有企业的运营绩效；审核批准其控股或参股的国有企业出售股权、增资扩股；审计和批准所属企业的财务决算和利润分配方案。(2)国资委委员由同级政府委任，是真正的委员会或“国有经济的董事会”，由委员投票作出决策，不应成为一个事实上实行首长负责制的办事机构或政府经济部门的联席办公会议。(3)根据法律设立，其工作受同级人民代表大会监督，每年应当向全国人大报告工作和资本经营情况。在条件成熟时，国资委可脱离国务院，直接隶属于全国人大常委会。(4)设立精干的工作班子承担审计和分析工作。(5)委员会的职责是决策，必须下设精干的办事机构，为委员会决策作调研和方案准备的工作，并承担决策的执行任务。
2.保证国资委效率的基本原则。(1)国资委不要介入企业的经营决策，也不要介入产业政策、行业政策等的制定和实施工作。(2)无论是国资委独资、控股、参股的企业，其经营和财务信息必须公开。
3.理顺国资委与有关机构的关系。(1)对持股企业超过法定权限的股权出让、增资扩股收购等企业决策，国资委在决定是否予以批准时，必须报国务院或全国人大批准。(2)国资委在批准企业利润分配方案时，应征得财政部的同意。(3)对重要的国资委持股企业，国家审计机构应对其进行独立审计。对没有规定必须接受国家审计的企业，应允许国家审计部门对社会审计机构的审计进行抽查，以形成合理的制衡关系。(4)在明确国有资本代表机构的同时，对国家机构作相应调整，适当归并，即：竞争性行业的主管机构一分为三，部分到新的行业主管部门或综合经济管理部门，部分到国资委，部分进入改制后形成的国有资本控股公司。
在省、直辖市，可以按上述原则设置国有资本管理机构。上海、深圳即是通过设立国有资产管理委员会进行重大事项管理的，日常管理由国资办负责，原行业主管部门转为控股公司，所负责的行业管理任务转给经委。这种做法和上述模式很接近，说明按上述原则设国有资本管理机构及运作是可行的。
（三）通过一级持股公司，建立有所有权“嵌套”约束关系的多级持股体系
国资委作为国有资本所有者代表机构将只对少数企业（一级持股公司）直接持股，对一级持股公司以下源于国有资本的多数企业，将通过多级持股形成所有权的“嵌套”关系，但不直接持股。之所以要利用控股公司通过多级持股体系管理和运营国有资本，主要原因有三。一是国有企业太多，1995年仅中央管理的工业企业就达4738家之多。二是国家持股公司是企业法人，让其通过股权运营管理众多国有企业，比通过政府直接控制企业更有利于建立现代企业制度，清晰产权，促进企业发展。三是有利于通过资本市场改变国有企业的构成，提高资源配置效益。
目前，各方面对通过一级持股公司的多级持股建立国有资本运营体系的意见已比较一致，其要点如下。
1.一级持股机构的类型、性质及形成。(1)国资委直接持股的一级持股机构，是独立经营的企业，它们可以是金融机构（银行、证券、信托）、机构投资者（保险）、大型企业法人及部分政府机构（含行政性公司）转变而来的控股公司。(2)一级持股机构原则上应当按照《公司法》设立，是普通公司法人，而不应是特殊法人。一级持股机构有两种基本类型。一是部分为金融机构和以大型企业为基础发展成的母公司。这类机构有自己独立的业务，同时进行控股运作，属混合控股公司类型，同时受《公司法》和行业法规范。二是部分为以投资收益为目标的纯粹持股公司，主要按财务绩效原则管理运作股权。作为母公司，其总部人数一般为20～40人；因其对外投资占净资产的比例大，需制定专门法规明确责权、加以规范。(3)支持金融机构作为一级持股机构。
一级持股机构的类别将影响构成二级持股机构主体的工商企业的股权结构。金融机构中，国家直接持股的证券、保险、信托、基金管理公司都可以作为一级持股机构。应当支持和允许这些保险、信托银行等金融机构成为众多工商企业的积极持股者＜%很多研究者都指出，上市公司有积极持股者，能促进企业提高效率。许小年(1997)（《上市公司股权结构与公司绩效》，《决策参考》，1997年64期）指出，对中国上市公司的分析表明，法人股权比重大的上市公司比国家股和公众股的股权比重大的上市公司的业绩要好。关于金融机构如银行作为企业积极持股者，建议参看钱颖一(1995)：《中国的公司治理结构改革和融资改革》见青木昌彦等：《转轨经济中的公司治理结构：内部人控制和银行的作用》，北京：中国经济出版社，1995年版）等文献。由于中国商业银行法禁止银行持股，许小年(1995)：《企业债务重组和工业——金融新格局》（《经济导刊》，1995年5期）建议，可以支持信托银行持股，其办法是让信托银行收购企业的部分债权，然后“债权转股权”成为企业的持股者。%＞。保险、信托银行比较注重投资收益，有利于强化必要的所有者约束。同时它们和分散的股民不同，有积极性同时也有可能以股东身份约束企业经营者，即使一级和二级持股机构是存在业务一体化关系的企业，有金融机构作为二级持股机构的股东，也有利于形成合理的股权制衡关系。对前苏东地区改革情况的研究表明，当国有企业改组成股份制企业时，如果没有金融机构作为积极持股者，很容易出现“内部人控制”，不利于企业提高效率＜%在转轨经济国家，“内部人控制(insider control)现象比较普遍，其含义是指经理人员事实上或依法掌握了控制权，由此带来的问题是一般的外来的股东无法校正经理层的怠懈、无能及侵犯国有资产。参考青木昌彦等(1995)：《转轨经济中的公司治理结构：内部人控制和银行的作用》，北京：中国经济出版社，1995年版。%＞。
2.一级和二级持股机构的关系。二者关系是控股或参股关系，受《公司法》规范。二者间的关系不是国有资产的“授权经营”关系。
我们认为：(1)一级持股机构持有二级持股机构的股份，无论源于投资形成，还是国家划转，一旦形成持股关系，二者关系就应当受《公司法》规范。(2)一级持股机构持有的二级持股机构或其他企业的股份，是普通股份，不应再被视作特殊的“国家股”。其运作由一级持股机构运作，除特殊公司外，不需要国资管理部门批准，某些特别重要企业的股份交易要报国资委备案。(3)用多种方式形成一级持股机构对二级持股机构的持股关系。二级持股机构大体分为两类：一类是产业型集团的成员，其股份由集团的母公司持有即可；另一类是现在还由政府直接管理的企业，其股份可以用划拨或拍卖的办法给一级持股机构或产业型集团的母公司＜%周小川等(1994)，可以用股权证拍卖的办法模拟市场，决定企业股权的归属。也有人建议可以用捷克的办法，即让公众持有通用的国有企业股权证，通过中介机构或直接参与拍卖，决定企业股权归属。目前小型国有企业改革中采取的各种办法，许多情况下，实质上是向特定的人（如企业职工）出售或竞标拍卖企业股权。%＞
3.努力提高控股公司效率。国际经验表明，利用国家持股公司管理国有企业可能是一种有效的办法，但它也可能是低效率的。控股公司低效率的主要原因是：控股公司没有充分商业化，政治色彩过重；层次多导致决策缓慢，特别是在规定子公司的重大决策必须经过控股公司批准的情况下；母公司财权过于集中，致使离市场更近的子公司无法有效使用资金，丧失积极性；母公司缺乏高质量的管理人员和子公司所需的管理资源，却要审批子公司的决策＜%见M·A·阿尤布等(1986)。%＞。
为保证控股公司的效率，我们认为应当把握以下几点：(1)控股公司必须充分商业化，对于过渡阶段某些控股公司不得不承担的某些社会职责（如职工再就业、行业规划等），应明确界定其边界；有关业务财务单独核算，限定时间将其职责转移出去。(2)国家控股公司要按《公司法》的规范运作。(3)母公司的组织应当是精干的。国际经验表明，如果管理10～20家或稍多些的子公司，在充分利用独立的会计师事务所等外部力量的情况下，单纯进行财务控制，只需要15～60人；如果加上战略控制，也只需要120～200人或更多些。(4)禁止形成垄断性的控股公司，如对由政府部门或行政性公司改组成的一级持股公司不应当是垄断性的。
（四）条件的创造和过渡安排
从现在到本世纪末，基本完成竞争性企业国有资本管理体系的改革是可能的。我们认为，当前要做的工作有如下几个方面。
1.进一步深入研究国有资本管理体制的目标和现状，统一思想，尽快形成与其他方面改革（如进一步完善分税制和社会保障体制的改革）相配合的可行方案。
2.与政府机构改革相结合，明确国有资本所有者代表机构。国有资本所有者代表机构的建立要与政府机构改革相配合：(1)充分利用现有机构和人力资源组建国有资本管理机构；(2)原有的行业管理部门不宜直接改组成行业性的控股公司，但原有机构中部分人员可以进入公司，其余部分并入专司社会经济管理的行政机关。
3.推进国有企业股权的多元化。国有资本管理机构建立以后，应当及时推进公司股权多元化的工作。国家必须明确，不同行业的企业国家必须持有的股权比例的下限，授权国资委审批限度以内国有股权的流动和变现。
4.做好国有企业转制改组的负责机构与国有资本代表机构之间的工作衔接。国有企业的转制改组涉及企业债务、资本关系的调整，债务冲减及企业资产重组，职工分流等诸多问题。这些问题所涉及的范围超过产权管理的范围，不可能靠国资委解决。为解决这些问题，可以单设一个包括经营、法律、财务、税务专家的部门统一负责有关工作；也可以像目前这样，在国务院统一协调下，主要由经贸委具体负责。在国有企业转制改组工作完成后，将企业的国有股权交给国有资本代表机构，由其行使国有股权的管理。
本文根据国务院发展研究中心吴敬琏负责的课题《国有经济的战略性改组》的课题报告缩写。吴敬琏对课题报告作了重要修改和补充。但本文观点仅为笔者个人观点，不代表单位。
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