借鉴国际经验，建设中国特色住房保障计划，本文主要内容关键词为：住房论文,建设中国特色论文,经验论文,计划论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国房地产总体价格从1998年至2006年、持续7年以百分比两位数的速度增长。2007年开始受美国次贷危机的影响，房价涨幅有所减缓。但2009年，在国际上房价总体趋于下跌后，我国各地房价却再次呈现大涨态势。一直以来很多专家（陈伯庚、易宪容、刘霞辉等）指出我国房价水平过高。但是从国际一些发达国家的房地产发展的经验看，大部分国家都经历了这样的过程：长时间的房价大幅度攀升，而后大跌，前后历时八九年，甚至数十年。只有德国和新加坡例外。新加坡房价指数比较稳定，房价收入比长期保持在5以下。进一步分析表明，房地产具有消费品和资本品的双重特性，大涨大跌的市场波动可以说是房地产行业的市场特性。这个特性最后对居民的正常住房需求带来了很多问题，并且给当地经济带来很多不良后果。因此我国应借鉴德国和新加坡的经验，建立有中国特色的城市住房保障计划。
一、国际经验表明房地产离开切实有效的保障计划必然长周期地大涨大跌
从历史上看，房地产从土地到房屋都具有消费和投资的双重商品属性，具有大涨大跌的特性，并且上涨周期长。尽管房价收入比是衡量房价高低的重要指标，但是世界上却没有一个明确规定的标准，因为世界上很多国家的房价也有过大涨大跌的经历，而各国的收入通常是比较刚性的，不可能同步涨跌，因此各国的房价收入比也是一个大涨大跌的变量。比如法国和美国的房价收入比，相对房价先升后降，从10下降到7，再下降到3（王小广）。工业化国家房产市场大涨大跌有着悠久的历史，早在美国经济高速增长的19世纪，就出现过土地价格的大幅波动。1870-1911年，土地价格上涨幅度达70%以上，继而房产价格也上升80%以上，到1929年跌到只有峰值的20%-30%还卖不出去。根据国际货币基金组织在2006年公布的《全球经济展望报告》，从1970年开始，全球有14个国家使用房价指数；14个国家在1970年第一季度至2002年第三季度间房价指数纪录表明，共计有20次房价暴跌，大约是每20年在一个国家有一次暴跌。欧洲不动产价格指数（为14个最重要的大都市的房产数据）反映1980-1990年办公楼资产价格上涨了3倍，而1993年跌回只剩高点的一半。美国联邦储备系统管理委员会2006年对过去35年间很多工业化国家的房价进行分析，发现大都经历过多次大起大落。很多国家房价连续上涨时间长达10年，并且涨幅普遍达到2-4倍以上。连续上涨时间最长的是比利时，达20年；涨幅最大的是西班牙，峰值房价指数和低值相比竟达30倍以上。这些国家也普遍经历了大幅下跌的经历，并且通常下跌速度很快，通常1-2年内就跌去峰值的20%，5年内跌去30%-50%。爱尔兰、意大利、日本、芬兰、比利时、丹麦、西班牙、瑞典、瑞士和英国等国家都有过这种经历。这些国家有不少此后长达5-10年房价处于低迷状态，比如日本和瑞士。表1说明的正是这种状况。
丁烈云教授对我国房地产市场波动的原因进行了数量分析，认为具有投资、政策、市场行为心理和信息化等4个方面的原因。但是美国Quigley对美国横截面数据分析发现实际收入、家庭与人口数量、就业量已经无法说明房产价格变化的趋势。Case和Shiller(1988)曾对美国四个城市在1988年5月购买房子的人进行了调研，结果表明：对洛杉矶和波士顿房价会继续上涨的预期是推动需求上升、进而推动房价上涨的重要原因。从这个角度讲，房地产市场具有自身波动的内在特征。房地产市场这种特征已经成为宏观经济波动的根源之一，并且在危机积累和爆发的过程中起着推波助澜的作用，从而加深了危机对经济造成的伤害。不论日本、挪威、芬兰、瑞典等发达国家，还是泰国、马来西亚和印尼等新兴国家，或是阿根廷、智利、墨西哥等拉美发展中国家，它们的经济都遭受过房地产价格大涨大跌带来的巨大冲击。我国应吸取各国房地产发展的教训，避免房地产波动带来对经济的打击。
二、德国和新加坡坚决推行城市住房保障的一整套计划，避免了房地产大幅波动
尽管世界上大部分发达国家都经历过房价的大起大落，但是二战后经济迅速发展的德国和人口密度全球第二高的新加坡的房价却相对比较稳定，德国更胜一筹。从表2可见德国从1970-2004年，35年的房价最高点和最低点的指数差也不过30左右，并且没有过一次性连续涨跌超过25的。新加坡的房价除了金融危机前的1994-1997年上涨了70%之外，长期以来波动也不是很大；在80年代初期有过下滑，但80年代末立即回升到了下滑前的价格水平。新加坡的房价收入比率一直在5以下（谢国忠）。更重要的是新加坡的住房主要由住房发展局保证供给，因此，新加坡社会稳定，老百姓满足感强。
德国和新加坡能够有效避免房价的大起大落，跟国家采取的一整套住房保障政策紧密相关。
1.德国实行“福利住房”等一整套城市住房保障计划
首先，德国积极有效地推行以廉租房为主的“福利住房”政策。二战后，德国联邦各州和地方政府都把解决百姓的居住问题作为施政的重中之重，大力建造“社会福利性住宅”，政府给建造福利性住宅的建筑公司支付大量补贴，但建成后要按政府规定的价格出售或出租，租金要比市场租金低1/3或1/2，售价也便宜得多。这种住宅室内设施简单，主要面向低收入者，以出租为主（当时出租占90%以上）。从1949年至1979年的30年间，共建造社会福利性住宅780万套，占同期新建住宅总数的49%；到2005年德国先后建造了近1000万套“福利房”（2001年德国的人口为8237万）。另外，德国一直坚持供应小户型住宅。2000年，德国户均住房面积小于100平方米，是西方发达国家中户均住房面积最小的国家之一，这也是德国解决住房问题的一项重要有效的举措。在这项政策中，联邦和地方都有财政预算进行支持，并且从1956年开始在部分地区推行房屋补贴制度，1970年立法实行全国范围的住房补贴。住房补贴采取了合理的家庭面积分配原则，根据家庭人口的多寡、收入高低、房租多少三方面的情况发放住房补贴。德国还实行租金管制制度。因此通过“福利住房”政策，德国的居民住房需求完全可以得到保障。为鼓励买房，德国还成立了“建筑与贷款协会”，作为资金互助机构。
其次，德国实行的各项政策限制了房产投机的可能，进一步增强了房价的稳定性。德国对于房价推行严格的独立房价评估制度。在政府制定土地用途规划的基础上，德国房价不是由开发商或政府决定，而是取决于独立的房地产价格评估机构。评估师对其评估结果要负责30年，对评估中的错误要负法律责任。同时德国联邦建筑法规定，每一块出售的土地都要登记在册，且每块土地的买卖都必须由公证人向国家报告。所有房地产交易情况都要集中起来，形成“销售价格总汇”。各地评估委员会则根据“销售价格总汇”，每年制定“地价图”，提出各个区域的标准土地价格。德国银行对于买第二套房子的贷款审查会比较严格，如果第一套房子的贷款还没还完，那么贷款者的信誉就会被大打折扣。税收方面也对房产交易十分不利，对于自住房产基本不交税，而二手房产转让则涉及增值税、交易税、个人所得税等。
尽管1990年东西德合并，大家对未来人口的集中过度乐观，造成了房产过量投资和5年左右的房价上涨，之后房价继续回归，房产空置率有所上升，但是德国总体持续稳定的房价为居民的发展和地方经济的发展打造了一个良好的环境。在德国的城市住房保障计划中，侧重于廉租房的提供、补贴和管理（比如价格管制），在此基础上促进购房（对购房储蓄进行奖励、成立金融互助协会）和抑制投机。
2.新加坡以“居者有其屋”为核心的城市房屋供给保障计划
首先，新加坡于1960年设立住房发展局，推行“居者有其屋”的公共住宅计划，为国民开发并提供住房。住房发展局纳入国家财政预算计划，既是新加坡公共住房事业的主管单位，制定相关政策，提供法律、贷款、房地产管理等一系列配套服务，又是公共住房的惟一提供商。新加坡住房发展局建立以后，对改善住房条件效果明显。到2001年新加坡公共住宅建成86万多单元，私人住宅19万套，而2000年新加坡人口约420万。目前新加坡住房发展局住房供给覆盖面达85%。96%的居民有自己的购建房，4%租住公房，成为世界上住房拥有率最高、住房条件最好的国家之一。
其次，新加坡建立了与“居者有其屋”紧密结合的公积金制度，将国家建房、低价出租转变为居民分期付款购买。1955年，国会通过《中央公积金法》，将公积金作为一种强制储蓄制度。规定每个雇员每月将月薪的一定比例，强制存入中央公积金局，作购房、医疗、保险、养老之用，不能随意不缴或迟缴。中央公积金局负责公积金的归集、管理和保值。不得将公积金挪作他用，不得抵押、查封或被征收，以保障雇员拥有公积金的权利。住户购房首付售价的20%，余下由住房发展局以低息贷款的方式垫付，住户可用公积金在5年、10年、甚至25年内还清。高收入群体，经申请批准，可以提取公积金建造高级私人住宅；若存款不够，可向中央公积金局借款。新加坡住房公积金制度使政府积累了巨额资金，成为支持住房消费信贷的主要资金来源。公积金制度刚建立时是一种纯粹的养老金制度。随着公积金归集额的扩大，它逐步扩大到住房、医疗、养老、保险、教育等各个领域，成为新加坡一项涵盖范围甚广的基本社会保障制度。
3.德国和新加坡城市住房保障计划的共同经验
德国和新加坡在城市住房保障计划方面尽管相差很大，但有一些共同点：
首先，都把解决居民住房问题纳入政府直接的责任，并制定计划坚决执行。德国以低价租赁方式提供“福利住房”，新加坡以低价出售方式提供“公共住宅”。
其次，都建立了有效的政府补贴和居民储蓄贷款相结合的资金保障制度，并在资金保障过程中一定程度限制了人们的投资和投机。因此人们对房价预期通常是稳定的，不会出于“房价上涨”的预期而购买住房。
最后，德国还建立了“建筑与贷款协会”和房产价格独立评估制度。
三、建立中国特色的城市住房保障计划，势在必行
改革开放以来，我国城市化过程带来了对住房需求的急剧上升。1978-2003年的25年间，我国城镇人口占全国人口的比重从17.92%上升到40.53%，每年平均增加了近1个百分点；其中，1996-2003年的8年间，城镇人口占全国人口的比重从30.48%上升到40.53%，每年平均增加了1.26个百分点。我国城镇化过程形成的大量人口迁移对城市住房产生了巨大需求。这种潜在需求如果离开有效的城市住房保障计划，必然带来普遍的房价上涨预期，这种预期正是带来房价上涨的重要原因(Case、Shiller,1988)。从1998年以来，我国房价已经连续7年大幅度上涨。2006年4月25日，中国社会科学院城市发展与环境研究中心编撰的《2006年房地产蓝皮书》指出，我国房地产价格长期走势是上升，而不是下降；同时，我国的人均收入并没有同步提高，更重要的是城市化后大部分的迁移人口的收入水平并不高。从1996年以来的情况看，每年平均有2000多万人进城，但除了200万从农村考入大学从而可以进入城市白领队伍的人员外，其余过亿的人口的收入都非常低。在这种房价收入比高的情况下，真正有实力购买住房的是少数，而且购房者大部分是出于预期而购买（市场表现也是将用于自住自用的真实需求）。因此离开切实可行的城市住房保障计划，我国的房价很难避免国外大部分国家经历的“大涨大跌”。
城市住房保障计划是不可能依靠市场自发履行的。2005年12月“中城联盟”会议后房产开发商任志强再次表明自己的观点：“商品房的供应就是应该只针对中高收入者。”因此我国必须尽快在住房公积金计划的基础上制定一整套城市住房保障计划，以政府的责任承担起切实稳定房价的义务。我国在住房改革中，曾经多次强调经济适用房和廉租房的政策，但是并没有得到切实执行，并且由于我国缺乏一整套信用体系，因此仅有的少量经济适用房在销售中并无法保证销售给中低收入者。当然我国城市住房保障计划不能照搬德国或新加坡的模式，而应针对我国国情，吸收他们的经验，制定有中国特色的城市住房保障计划。首先，我国地广人多，各地经济水平差别很大，因此住房保障的责任应该由地方政府承担。其次，我国必须发展住房消费者组织。住房消费者组织不仅有助于提高与开发商的谈判力量，而且有助于提高住房购买的理性。最后，应建立政府-住房者-房产商的利益责任联动机制，以租促买，通过这个机制把城市住房保障计划落到实处。
因此本文建议如下：
1.制定城市住房保障计划，稳定房价，稳定居民对房价的信心
房地产作为居民的基本需求品，如果存在房价持续上涨的预期，那么不可避免消费者尽力提前购买，因此会人为制造当前的繁荣，从而验证预期，从而不断恶性循环。因此必须有一整套城市住房保障计划来保证居民的基本需要。具体如下：
●全国各地成立“住房互助协会”，使消费者作为整体主动参与市场
伴随房地产的市场化，市场的供给方不断强大，并且具有互相协商、统一行动的可能，其控制市场的能力越来越强。与此相反的是房地产市场的需求方原来可以从单位得到“住房供给”的需求保障被打破，从而走向市场，成为零散的个体。零散的消费者个体谈判力量微弱，只能是市场的被动接受者。“住房互助协会”，可以提出对消费者有利的办法，进而寻求各方的支持。住房互助协会促进把政府的承诺落到实处，以免调控成为“空调”。
没有房子的夫妇或20岁以上的单身个人可以参加一个或多个住房互助协会，甚至不在同一个城市的多个协会。其参加协会的状况必须向每个协会告知，每个协会可以一次性收取一定的入会费。协会的成员只能是没有买过房子的夫妇或20岁以上的单身个人，采用实名制；已婚家庭以一个家庭为一个成员。成员获得房产（获得方式包括单身会员与具有房产的对象结婚）后自动退出。会员入会之后必须按月向其参加的协会交纳互助金。一个县（市／区）的住房互助协会不应少于2个。具有50个都没有参加住房互助协会且常住本地5年以上的人员，可以到民政局备案成立住房互助协会。住房互助协会的章程由消费者协会和民政局统一制定。住房互助协会接受消费者协会的领导。
协会成员在一定时间后获得房产或获得补贴。例如会龄5年（非本地户口会员可以7年）以上和工作时间5年（非本地户口会员工作时间7年）以上的会员获得房产，或者获得一定标准的租房补贴（参加多个协会者的租房补贴，由相关的协会分摊并支付）。这些成员购房时，其交纳的互助金全部退还。会龄3年以下或工作时间3年以下者购房，其已缴纳的互助金可以部分退还。
●纳入政府5年规划，管理房地产市场的供需，保证预期稳定
城市5年规划必须包括城市住房计划，在未来每年保证各个住房互助协会的成员在各个分级区段获得确定套数的房子（不包括预售获得，只指实际产权房的获得）。这个套数不低于会龄5年（非本地户口会员7年）以上和工作时间5年（非本地户口会员工作时间7年）以上等各类应获得房产的会员的数量和。房子的质量和面积应制定最低标准（建议建设部根据城市级别分别制定最低标准，各地政府在此基础上制定出本地的具体标准）。住房互助协会获得的方式并不是由政府直接提供，只是由政府做出义务保证，当实际获得的数量低于计划的数量，政府必须按月向互助协会提供最低标准房子的租金。租金的水平在计划中确定，并且根据地段不同有所区别，伴随该地段房价指数而等比变化，租金水平不低于房价的一定比例。
这样政府在公开土地出让招标的过程中，就必须把以上的计划落实到招标协议中。招标协议对应要求该地块必须按时供应并且卖出不低于最低标准的、一定数量的房子给住房互助协会的成员，否则到时政府将按月向房产开发商罚取对应租金1.5倍以上的罚金。
在一个城市中，房产商的房子只能卖给该城市的住房互助协会的成员，即使高档房产（如别墅）也是如此。对于违反者将罚没其卖房收入。有关房产销售状况的信息必须联动在政府、开发商、住房互助协会和市民中公开。对于连续5年没有卖出的房子，必须交由当地的某一住房互助协会统一出租，租金的2/3归房产开发商，1/3归住房互助协会；房产商负责房子的维护维修。房产商如果破产，住房互助协会可以对该房产进行拍卖，拍卖所得的1/10归协会，其余9/10的资金归房产开发商。
2.增加土地和房产的闲置成本，降低供给弹性，破坏预期效应机制
●改变我国土地出让金的管理制度
我国目前土地出让金有出让40年、50年和70年等多种状况，但都远远超出任何一届政府的任期，从某种意义上说，意味着本届政府支配了未来政府的资金。很多专家提出出让金年租化（比如陈伯庚，1996），但是在需求刚性和预期效应发生之后，这个租金同样可能很高。要破除预期效应，关键是破除政府与房地产商的利益直接联系，从而使土地市场不会随房地产市场而变化莫测。因此本文建议，对于出让金所得归地方政府的部分也应交由中央财政统一管理，然后按40年、50年和70年平均拨付给地方政府。同时把政府土地受让金的收入纳入预算内财政进行管理（盛华仁，2004）。
●开征土地等不动产税，转让时征收高额房产增值税
财政税收作为稳定经济的最关键手段，要求简单明确。但是我国目前的房地产相关税种繁多，对于税收政策的稳定作用是不利的。因此对于我国房地产税应删繁就简，统一到房产增值税和不动产税（又称物业税）等简单通行的税种上来。
首先，房产交易应缴纳营业税还是房产增值税，本文认为从减少房产波动和避免“房价上升”预期上讲，营业税不如房产增值税，并且营业税对于人们由于收入水平提高而房子消费升级（卖小买大）的正常需求同样是抑制的。采用房产增值税，采用我国通行的增值税征收模式，对于我国增值税改革具有重大意义。
其次，不动产税作为国际通行的房产税种，开征非常必要。开征不动产税增大了房产商、投资者的房产闲置成本，从而征大了他们控制销售的成本，进而降低房产市场的供给弹性，有利于市场稳定。对于土地按出让价格和转让价格按月征收，对于房屋规定建成时间（在土地出让招标中约定，而不考虑其实际是否建好）后开始对开发商按月征收，按成交价格征收；在成交之前按评估价格征收，成交时再调整。对于个人和企业按买入价按月征收，对于个人房产给予每个人一定的免税金额。比如一个3口家庭，有多处房产，每处都须要征收不动产税，合计为5千元／月；规定每人免税金额500元，那么实际缴纳为3500元／月。免税金额不区分地段，这样意味着居住在高档地段同样面积的居民应征收更多的不动产税，这是合理的。
由于两种税收都和价格直接相关，虚报价格将直接影响两种税收的效果，因此必须对于虚报价格制定严厉的惩罚措施。
注释：
①《调控高涨的房价与解决中低收入者的住房问题并重》，21世纪经济报道2006年6月13日。
②刘霞辉：《世界上没有只涨不落的房地产价格》[N].经济参考报2006年2月11日。
③张运成：《透视世界房地产泡沫》[J].《世界知识》2003年第21期。
④郭金兴：《房地产的虚拟性及其波动研究》P21[M].南开大学出版社，2005年12月出版。
⑤Alan G.Ahearne,John Ammer,Brian M.Doyle,Linda S.Kole和Robert F.Martin：货币政策与住房价格：跨国研究，美国联邦储备系统管理委员会，国研网编译2006.3.9.
⑥丁烈云：《房地产周期波动成因分析》[J].华中科技大学学报（社科版），2004.7.
⑦郭金兴：《房地产的虚拟性及其波动研究》P22，南开大学出版社，2005年12月出版。
⑧Case Karl E,Robert J.Shiller.The Behavior of Home Buyersin Boom and Postboom Markets[J].New England Economic Review,1988,(11-12):29-46.
⑨郭金兴：《房地产的虚拟性及其波动研究》P3[M].南开大学出版社2005年12月出版。
(10)同上，第131页。
(11)《调控高涨的房价与解决中低收入者的住房问题并重》[N].21世纪经济报道2006年6月13日。
(12)魏红欣：《外国政府如何应对高房价》[N].国际金融报，2006-06-22.
(13)袁炳忠：《德国：房地产价格不是开发商说了算》[N].新华每日电讯2006/06/09.
(14)陶冶：《德国房地产基金遭遇寒流》[N].《金融时报》2006-01-12.
(15)林建永：《中国房地产税收改革研究》[J].上海改革，2004年9月。
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