政策科学的“二次革命”——后实证主义政策分析的兴起与发展，本文主要内容关键词为：实证主义论文,政策论文,科学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2014)02-0095-08
技术性与社会性如同政策分析这枚硬币的两面：分析者既需要通过专业知识和方法为公共问题的解答提供支持，又必须认识到政策本身是社会互动过程的产物，不能期待纯粹以技术手段一劳永逸地改善政治生活。在笔者看来，政策学者对于技术性的执著和对于社会性的重新强调分别对应了学科发展历程中的两次革命。
政策科学的“初次革命”发端于二战后的美国：冷战形势的需要以及战争中系统分析、运筹学的大显身手催生了一批智库机构，也促进了政策科学的发展。[1]科学家与工程技术人员的捷足先登确立了逻辑实证主义方法在该领域的正统地位。在此期间，专家备受推崇。政策分析者普遍强调研究的客观性，承认“价值-事实”二分法，有意剥离主观因素和复杂的社会情境，专注于对经验现象与客观规律的把握，努力以严密的科学分析来追求政策方案的有效，政策分析遂成为一项科学家的事业。
实证主义盛极一时的格局在上世纪70年代末被打破。[2]伴随着对传统政策分析剥离社会情境、忽视价值问题、导致“专家暴政”等弊端的批判，一些学者开始反思政策科学的发展方向。公共政策被重新置于政治互动与社会生活的大背景下探讨。解释取向的方法与民主参与的问题成为新的研究热点。在此期间，Fischer、Hajer、Gottweis等人提出了一系列以“后实证主义”(postpositivism)、“后经验主义”(postempiricism)为标签的理论。[3][4][5]他们认为，政策分析是一项沟通的事业，意义、话语、修辞在其中发挥着关键作用；政策分析方法应当以民主协商(public deliberation)为核心，重视具体情境，注重事实分析与价值分析的有机结合。上述观点引发了政策学界的方法论之争，可以视作该领域的“二次革命”。
对于正在上演的“二次革命”，中西方学者都有过一些评述。在西方，Torgerson指出，政策分析在发展过程中呈现出实证主义、批判实证主义以及后实证主义三种不同的面貌。早期的学者或专注于“知识”，或专注于“政治”，而在后实证主义阶段，平衡两者的关系成为新的使命。[6]DeLeon认为实证主义与后实证主义之争表面上反映了定量与定性的方法差异，更深层面上则揭示出行为主义研究取向与传统政治学取向之间的鸿沟。如何使之结合成为新的课题。[7]三十多年来，后实证主义阵营的学者逐渐形成了一个共同体，先后出版了三本主要的论文集以反映其阶段性成果。作为旗帜性人物的Fischer接连出版了数部专著。不过，上述作品侧重于理论阐述，而疏于对理论发展的系统回顾和总结。
在国内，陈庆云与鄞益奋曾指出，政策科学近期的发展可归纳为“政策分析与政治的公共政策、实证主义与后实证主义之争论”，并强调了利益分析对政策研究的重要性。[8]周超较早介绍了政策科学从实证主义到后实证主义范式转向。[9]一些学者聚焦于政策执行、政策评估等子领域，对相关的后实证主义前沿理论也做了有益的梳理。[10][11]吴勇锋等在实证主义与后实证主义之争的背景下，提出技术理性与政治理性结合的政策分析经纬图。[12]此外，李亚基于国内政策制定情境所提出了利益博弈政策实验方法[13][14]，这实际上是一种系统性与可操作性较强的后实证主义政策分析方法。
上述研究加深了国内对后实证主义政策分析的认识，然而，对于后实证主义政策分析的理论成果、发展脉络以及最新动态尚缺乏全面的综述。为此，本文系统梳理该领域三十余年来的重要文献，归纳相关研究的主要论点，勾勒、点评该学术思潮的发展变迁历程，并进一步探讨新政策分析框架的构建，希望以此展现一幅后实证主义政策分析的知识全景图，以资后续研究。
二、后实证主义政策分析的理论观点
作为一种研究潮流，后实证主义政策分析实际尚无一套公认的定义或理论框架。相关著述涉及社会科学方法论、对技术理性的反思、公共参与、社会治理、民主政治等多个主题。按DeLeon和Vogenbeck的观点，后实证主义运动反映了政策科学走到十字路口的一种自我调整，主要包括三部分内容：批判传统的实证主义方法论；提出以公共参与为特征的政策方法；承认社会—政治过程的高度复杂性，要求用多种分析视角研究政策问题。[15]
(一)方法论的批判与重建
这部分研究以相对形而上的探讨为主，意在为政策分析建立新的哲学基础。根据传统的实证主义观点，现实客观存在且由因果规律所决定；这些规律不随社会历史情境的不同而改变；规律本身只能通过以客观中立为前提的经验主义研究方法发现；而社会科学研究的目的就是发现并应用这些规律；于是，对自然科学研究方法的推崇与效仿成为了实证主义政策分析的重要特征。[16]
后实证主义者认为，上述理论错误理解了社会的本质。首先，所谓的“客观中立”是可疑的，因为任何对于现实的描述都建立在各种价值预设的基础上。政策分析中的“事实”并非纯粹独立于研究者的客体，而是一种社会建构。因此，政策分析绝不能抛开对人主观世界的体察。其次，实证主义对数理方法的滥用使原本丰富而独特的问题情境被过度简化，价值、情感、文化等不可量化因素的重要性被严重低估。最后，量子物理学、混沌论等新发现也极大地冲击了实证主义的哲学基础。这些研究充分揭示出自然界固有的复杂性和不确定性。诸如“波粒二象性”、“测不准”等问题暗示，即便自然科学研究也不可能完全排除主观因素的干扰。研究者所站的位置会影响到最终的结论。[17]
基于此，后实证主义者提出了政策分析的新思路：将事实分析与价值分析有机结合，组织公共参与，开展政策协商。以实践理性替代实证主义所强调的科学理性，不单纯依靠逻辑实证主义的理论推导，而是通过在理性指导下的对话和辩论得出结论。政策分析需要着眼于每个问题情境的特殊性(context-specific)，深入考察利益相关者的动机和观点，将问题放在现实情境中去分析和判断。[18]
(二)参与式的政策协商
在后实证主义者看来，传统政策分析的专家治国论会带来“民主赤字”的问题：社会精英通过知识性、技术性极强的话语控制民主决策的过程，政治议题被转化为技术性的事务。多数时候，公众只能将事关自身利益的政策问题交给专家去决断，而专家则往往醉心于做“科学”的分析，缺乏对公众实际利益诉求的关切。[19]此外，Hajer认为提供表达不同价值观与认同感的机会是公共政策的重要使命。评价公共政策，除了合法性与解决问题的有效性之外，还要考察它是否促进了政治对话、尊重了社会的多元性。[20]因此，传统政策分析不仅与民主存在价值上的背离，也不能满足公众对于公共政策的期望。
作为回应，后实证主义者反对强权与精英独占公共舞台，倡导一种参与式的政策分析与制定过程，主张依靠公民间的、尤其是利益相关者间的对话来寻找问题的解决方案。对此，Dunn提出了一个“审判”的隐喻：政策协商如同法律诉讼，最终的结论就像法庭判决。冲突中的利益相关方需要通过援引与问题情境契合的判例、法律来支持自己的立场。整个辩论是一个调动各种证据和理由的互动过程。在交叉提问、相互质询中，人们不断接近真相，而经受住各种诘难考验的观点被视为是最可靠的。[21]
可见，这是一种以公民为主体、在问题情境下、强调辩论与协商的开放性探索。公民是其中的主角，他们基于自身的利益、价值与文化认同展开协商。专家不再作为权威，也不必标榜“客观中立”，而是充当各方的咨询顾问。[22]政策分析者则要完成一种角色转变：从主导分析工作，替公众说话，到协调公共参与，帮助公众表达，支持协商过程。这意味着后实证主义政策分析者需要具备与传统政策分析者不同的素质与技能。
(三)方法工具的多样化
实证主义政策分析是单向度的，一般通过成本-收益分析、数学规划、建模仿真等定量手段寻找最优解，并在技术层面衡量方案是否经济、有效，对于评价政策的社会合理性问题却通常无能为力。而后实证主义政策分析倡导多维度多视角的研究途径，尤其重视具体问题中的历史、文化与价值因素。上世纪后半段人文社会科学领域出现的“修辞学转向”(rhetorical turn)、“语言学转向”(linguistic turn)、“解释性转向”(interpretative turn)等理论新进展[23]正好为后实证主义政策分析的发展借来东风。上述思潮共同指向了人类复杂的意义世界以及意义世界对现实生活的深刻影响，启示公共政策研究者开发和使用理解意义世界和符号世界的方法工具。
为此，后实证主义者从英国的日常语言分析、法兰克福学派的批判理论、法国的后结构主义思潮等领域汲取了大量的灵感和思路。[24]在Yanow、Wagenaar等学者的努力下，阐释性方法(或称之为质性研究方法)像雨后春笋一般快速发展起来。这类方法将各种政策现象当作文本或文化现象一类的对象进行探寻与批判性的解读[25]，以求充分揭示现象背后隐含的意义世界与文化结构，理清千头万绪的故事情节与价值之争。典型地如框架分析(frame analysis)、话语分析(discourse analysis)、修辞分析(rhetoric analysis)、叙事分析(narrative analysis)、拟剧法分析(dramaturgical analysis)、民族志研究方法(ethnographic approach)、女性主义方法(feminist approach)等等。
限于篇幅，这里仅列举其中三例：(1)话语分析。该方法认为话语背后隐含着权力和立场，主张将研究划分为由浅到深的三个层次：第一层由情节、隐喻和迷思(myth)构成，为特定政策方案提供论证；第二层是具体的政策词汇，由特定立场的政策分析者精心构造；第三层是认识论形态，它是政策与理论的基础。[26]该方法意在通过这种把权力、联盟、话语、实践关联起来的视角揭示语言世界与现实世界相互塑造的微妙机制。(2)叙事分析。该方法从诠释学中汲取灵感，认为政策分析者需要具备洞悉各政策活动者内心的能力，主张以“开始-过程-结局”的框架把各种相关信息、情节组织成可读的、自洽的故事，然后把不同版本的故事放在一起进行精细的考察、甄别与评价，在故事之间相互印证、相互对比的过程中去伪存真、去粗取精，以期更深入透彻地研究问题，得出答案。[27](3)修辞分析。该方法聚焦政策过程中的各种说服活动，认为政策文本(包括语言)里存在三种成分：精神气质性的(ethos)、情感性的(pathos)以及逻辑性的(logos)。这三种成分各有其功效和适用环境。政策活动者需要对这些成分进行挑选组合，以形成自己的表达模式。[28]该方法为研究为什么有些政策得到很好传递与反馈而有些没有、如何才能更好地发挥政治影响力等问题提供了一个有价值的视角。
国内近年来也出现了相关研究。例如，杨正联在语言学转向的背景下，指出“政策话语活动是政治活动中的主要内容”，提出公共政策言说行为分析模型和公共政策文本分析的理论框架。[29]李钢和蓝石则对内容分析方法在政策分析中的应用问题进行了有益的探索。[30]
三、后实证主义政策分析的三个发展阶段
根据研究侧重点的不同，可大致把后实证主义政策分析的发展历程划分为三个阶段(见表1)：在开创时期，研究者侧重对理论基础的批判与建构；世纪之交的十年里，应用性的分析方法探索是该领域的主题；而在最近十年中，政策分析与社会治理机制日益被视作一个有机整体，参与式的治理方法成为新的热点。
(一)作为批判性理论的后实证主义政策分析
上世纪70年代末，Lindblom和Cohen深入反思了政策分析中实证主义一支独大的不良现状，认为该方法几乎不能带来有用知识。[31]Lieberman抨击传统政策过程赋予知识精英过分的权威，妨碍了政策的公正性本身，引发专家暴政。[32]在这一背景下，政策科学领域出现了两种不同的发展思路：一种是通过多学科、多方法的共同发展来超越传统政策分析对数理逻辑和新古典经济学的过度依赖；另一种则是尝试基于哈贝马斯的批判理论，以一种平等、相互竞争的思维方式研究政策问题，试图重建政策分析的框架。[33]后实证主义政策分析代表了后者。
早期的相关研究主要包括以下内容：(1)对政策中价值、话语等问题的关注与阐释。Stone认为：“政策制定是一个持续性的话语竞争过程。对社会标准的认识、对问题的界定、对一般经验的解释等都会成为争议的焦点。”[34]Majone进一步指出：“公共政策是由语言构成的，辩论言说是政策过程的中心环节。”[35](2)重新定位政策分析的意义。Hawkesworth认为：“政策分析的意义在于去揭示政策问题的争议性，去解释政策争论的复杂性，去发现政策论据的弱点以及去阐明竞争性政策方案的政治意义。”[36]Dodd认为：“政策研究的基本目标不是经验预测和社会控制，而是对创造性过程、两难困境和可能性的推理与审视。”[37](3)倡导参与式的政策分析(participatory policy analysis)。相关学者强调公共参与，提出“平衡专家与公众在政策分析中的关系”、“政策分析者是帮助公民考察自己的利益并做出决定”等观点。[38]
1993年，Fischer与Forester主编了具有里程碑意义的著作《政策分析与规划领域中的辩论转向》，以“辩论转向”(argumentative turn)为名宣告一种新的学术思潮与方法路径在公共政策与城市规划这两个学科中诞生。这也象征着两个领域的学者组成了一个以言说、解释、协商、后实证主义为理论旗号的学术共同体。他们认为，所有研究的背后都不可避免地渗透着个人的利益和价值，因而在政策论证中没有纯粹意义上的科学定论。实践中，人们经常发现争论的核心源自不同的认知框架与价值标准。基于不同立场，同样的事实往往会有多种解读。因此，相互的沟通对话十分重要。政策分析需要改变过去简单诉诸事实判断的方式，转而寻求公共参与过程中的辩论和协商。对公共政策的认识本身也需要多维视角与批判性思维。[39]该书在公共政策与规划两个领域均产生了深远影响，“辩论转向”也因此成为历史性的词汇。
(二)作为分析方法的后实证主义政策分析
随着后实证主义政策分析渐成气候，相关学者把更多精力放在了应用性方法层面的研究上，关注理论的可操作性。Fischer、Yanow、Hajer三位学者在此期间有着突出的贡献。
作为以实践理性为指导、服务于公共参与的一种尝试，Fischer提出了政策评估的逻辑框架。他认为，政策评估应该包括四个层次：验证项目结果是否达到既定目标；确认项目目的是否与情境相关；考虑政策目标对社会整体有无贡献性；审视政策与社会价值和意识形态是否一致。其中，第一层次主要针对项目的有效性，适合采用传统定量工具进行测评；第二层次是对纳入规范信仰系统的问题情境进行推理阐释的过程，特别依赖定性方法；从第三层次开始评估的情境转入整个社会系统，论证政策目标为现实社会提供的价值功能；第四层次是价值和意识形态领域的检验，澄清一个社会对于“理想生活方式”的根本观点。通过四个层次的辩论，Fischer希望能启动人们寻求理性对话和共识的过程。[40]
以现象学与诠释学作为基础，Yanow提出了阐释性政策分析(interpretative policy analysis)，并认为该方法可作为传统政策分析手段的补充。[41]她指出，政策分析的工作需要包括阐释政策过程与政策文本的意义，包括探求特定意义在政策过程中如何表达等内容。分析者不仅要研究官方文本、说辞与行动，更要留意各种符号和习俗规范，关注现象背后的意图、情境和互动。此外，分析者还要进行积极的自我反思，理解自身的人格特征与生活经验是如何影响研究的。在她看来，与其用数据、模型、图表去简化现实，不如把研究对象当作类似小说、故事一样的文本去仔细地解读和诠释。[42]
Hajer深入考察了当代政治的实际运行方式，提出“制度虚无”(institutional void)的概念。他认为，现实的政策过程与正式制度之间存在明显的不一致，主要表现在：传统的官僚制已经难以为继，公共服务的多元化和社会合作变得日益重要；大量的政策执行活动难以找到确定的标准与规范去遵循；专家频频受到质疑，其权威性不断弱化；多种力量影响着公共选择过程，不确定性与复杂性凸显等等。今天，整个社会的政治权威与决策过程变得如此的零散而破碎，以至于笃信“向权力讲述真理”的政策专家再难找到可以倾诉真理、进而改变社会的对象。Hajer由此认为，传统的科层制决策方式应该被公共参与和协商合作的思维取代，通过组织公民进行真诚对话、理性辩论来为政策制定提供支持的协商式政策分析(deliberative policy analysis)是未来的发展趋势。[43]
1996年美国政治科学协会组织了对实证主义与后实证主义方法的专题研讨。两年后《政策研究杂志》以专辑形式刊载了四位专家的有关文章。尽管存在实证主义与后实证主义的不同立场，但专家均承认传统政策分析方法所存在的弊端，并同意后实证主义理论应当占有一席之地。[44]其中，DeLeon认为实证主义长于分析预测，而后实证主义长于理解阐释，应根据具体问题在两者之间进行权变选择。[45]Lin认为实证主义方法有助于发现一般规律，而后实证主义方法能解释这种规律是如何在个案中呈现的，因此要建立新的分析框架把两者结合起来使用。[46]上述探讨深化了学界对方法论之争的理解，也表明后实证主义政策分析得到了普遍的关注。
(三)作为治理机制的后实证主义政策分析
协商式政策分析的提出具有承前启后的重要意义：它一方面使近年来如火如荼的共识会议、公民陪审团等公共协商工具越来越多地为政策学者所关注、研究与借用，另一方面也揭示出公共政策与社会治理之间的密切联系。新世纪以来，后实证主义政策分析与协商民主理论出现合流趋势，探索与倡导一种民主的治理机制成为新热点。
2003年Hajer和Wagenaar主编的论文集《协商式政策分析：在网络社会中理解治理》是其中重要的一步。他们认为，开放且不稳定的网络结构是对当今社会的恰当描述。公共政策制定面临着政治过程的复杂化、高度不确定的决策环境、日益分化的社会、行动者之间的相互依赖、不稳定的社会信任与社会认同等五大挑战。与传统政策分析相适应的、中心明确、自上而下控制链清晰的治理结构已经一去不返。因此，新的政策分析需要具备解释性、实践性和协商性三大特征。民主协商与政策协商应该统一起来，在公共参与过程中实现个人的自我变革并达成社会共识。[47]
Innes和Booher结合美国萨克拉门托水资源管理论坛的实例提出“在对话中治理”(governance through dialogue)的思想。他们认为，在利益高度分化且各主体之间依赖性强的前提下，协作式的真诚对话能取得良好的治理效果，它能带来四个重要成效：(1)通过对话建立起互惠关系，进而形成持续合作的基础。(2)促进个体间友谊关系的发展，加深彼此的理解和尊重。(3)提供一种在参与中学习的机会，提升公民参与自治、倾听表达与共同协作的能力。(4)培养参与者的创造性思维。这些将使复杂社会系统的各部分共同发展，进而增强整个系统快速学习、反应以及抵御风险和不确定性的能力。[48]
作为对协商式政策分析的一种深化，Fischer强调了参与式治理的概念。他认为，分散化的公共参与可以更灵活更民主地处理公共问题。社会运动与NGO组织能为更广泛的公共参与提供空间。而合作式的专家-公众关系则保证了公共协商的质量。真实有效的公共参与能实现公民个人的自我发展、沟通中的自我变革以及社会自治的能力建设三个重要目标。在他看来，参与式治理具备以下特征：更平等的政治权力分配，更公正的资源配置，分散化的决策过程，广泛而透明的知识与信息交换，合作伙伴关系的建立，对制度间对话的强调以及更强的责任感。[49]
四、政策科学的“二次革命”评析
政策科学领域所发生的“二次革命”并非一个孤立的现象，为了更深入地评判其价值，我们必须将其置于社会科学发展的大背景下去审视。
自上世纪中叶起，社会科学的各个领域均出现了反思和批判实证主义、唯科学主义，向人文主义回摆的潮流。哈耶克是较早对“唯科学主义”倾向进行深入批判的学者。他称唯科学主义是“工程学的思维类型”，“它对自己的题目不加思考，便宣布自己知道研究它的最恰当方式”。他认为，定量分析过程的本质是打破直观素材，用没有属性而只有相互关系的要素去描述有感觉性质的要素。唯科学主义者的谬误之处是把我们为解释所观察到的现象而建立的临时性理论和模式看成了事实，但这些“事实”无一例外是心智的建构。社会科学的性质决定了研究者必须把握关于人类心智机制的知识。[50]美国社会理论家伯恩斯坦在上世纪70年代进一步提出，以实证主义为基础的传统社会科学理论需要被重建，分析哲学、现象学和批判理论分别代表了政治社会理论未来的三种发展方向。[51]
在此背景下，社会科学各领域不同程度地出现了类似的反思：经济学家逐渐意识到，对人类经济行为以及现实经济过程仅做纯数理推导、证明和实证检验的套路“不仅仅是理论分析的一种滥用，而且还有一种导致使理性运用无多大意义的潜在危险”。[52]在社会学领域，量化研究的支配地位被打破，社会建构、诠释学、叙事分析等范式兴起。[53]而在与政策科学关系紧密的公共行政领域，实证主义与后实证主义之争也正在上演。上世纪60-70年代，行政学家沃尔多就对以西蒙为代表的实证主义阵营提出过批评，随后兴起的后实证主义研究不再把自然科学视为学科赖以生存的基础，努力超越“目的-理性”的行动框架，更加注重认知主体的作用，强调多层面地研究人类与组织行为。[54]
综上，后实证主义反映了社会科学发展的一大潮流，它在政策领域的出现和发展也有其必然性。下面我们从理论贡献与潜在风险角度对后实证主义政策分析进行评析。
(一)后实证主义政策分析的理论贡献
首先，作为一种批判性理论，后实证主义政策分析主张以一种动态的、建构主义的和解释取向的观点去重新思考人类社会，去深入挖掘被实证主义者所忽略掉的意义世界和符号互动，这为政策领域的研究打开了一扇新窗口，揭示出一片别开生面的学术天地。利益、价值、情感等在现实生活中占据核心地位的因素被充分关注，公共政策政治性、社会性的一面也被重新强调，这对于我们更全面地认识政策过程、更准确地分析政策问题是极为有益的补充。
其次，作为一种分析方法，后实证主义政策分析为研究者打开了一扇直通人类意义世界的大门，使事实分析与价值分析的有机结合成为可能。同时，在多元性、复杂性日益凸显的当代社会，如何以更合理的方式制定科学有效的公共政策成为重大课题。后实证主义理论指出，公共参与和真诚对话能加强系统内部的知识流动和共享，促进社会各组织结构的学习与演化，进而提升整个系统应对复杂性的能力[55]，这为政策科学的未来发展提供了极为重要的启示。
最后，作为一种治理机制，后实证主义政策分析顺应了民主和治理的时代大潮。事实上，该领域的研究与民主国家政治改革的实践是相互呼应的：除美国外，英国、荷兰等欧洲国家的政策制定自20世纪末起出现了更加重视利益关系与民主协商的趋势；在亚洲，印度和韩国也受到了该理论的影响，在地方政策制定与涉及重大利益冲突的政府决策中进行了公共参与、冲突解决的一系列尝试。[56]尽管这股潮流能走多远尚不得而知，但重视利益协商与合作已成为各国各领域相关研究者与实践者的共识。
(二)后实证主义政策分析的潜在风险
作为“革命性”的理论，后实证主义政策分析在给政策科学带来发展新动力的同时，其潜在风险也需要引起学者的重视。这主要表现在下述三方面。
其一，作为一种批判性的思想潮流，后实证主义政策分析的价值需要放在特定历史背景下才能得到充分体现。否则片面强调该理论可能带来矫枉过正的危害：(1)可能导致“多数人的暴政”。公共参与中精英的作用被弱化，然而多数人的意见未必可靠，尤其当社会面临重大选择时，精英的高瞻远瞩和审慎权衡仍是不可或缺的。此外，协商本身也并不足以确保少数人的权利不被多数人所侵害。(2)陷入相对主义的泥潭。后实证主义理论充分肯定个人体验，要求尊重不同的意义与价值，主要依靠充满不确定性的协商对话来获得共识，这容易在实践中带来标准的丧失与意见观点的混乱。(3)对一般性的忽视。后实证主义者强调发散和多元，这在丰富人们见解的同时，又容易迷失在琐碎的细节、拉锯战式的争论中，“只见树木不见森林”，因此丢失掉对于宏观态势和一般特征的把握。因此，实证主义与后实证主义各有所长，不可偏废。
其二，后实证主义政策分析常常需要围绕公共参与和公共协商进行，然而公共参与和公共协商在理论上仍有不少难点，实践上仍有诸多困扰，这加大了后实证主义政策分析实践的风险。例如：公共参与对参与者的时间、能力有较高的要求，如何保证利益相关者充分、有效地参与？公共协商遵循“真诚对话”的原则，要求参与者基于理性进行平等商谈，这在多数情况下是否显得门槛过高？如何使公共协商的过程尽可能地揭示政策制定的真实情境？如果这些问题不能很好地解决，公共参与和协商的结果可能会适得其反，后实证主义政策分析也难取得预期的成效。
其三，从国内学界的现实看，后实证主义政策分析的本土化也存在一定风险。该理论产生于西方发达国家后工业社会的土壤，这些国家政治经济体制相对成熟，社会发展平稳而缓慢，政策学家所面对的主要是政策分析过度科学化的危险。而对于转型中的中国，制度的顶层设计还是重大的政治任务，政策制定中科学性不足仍是突出的问题，实证主义政策分析仍有广袤的发展空间。因此，国内学者在把握和运用实证主义和后实证主义两套政策分析理论时，需要更好的平衡，在进行理论再创造的过程中也需要更全面的思考。
五、展望：政策分析框架的重建
西方政策科学的两次革命分别从技术性层面与社会性层面发展、完善了政策分析理论。如果说实证主义既推动了该学科的发展，又一定程度上导致了学科方法论上的狭隘与价值上的偏差，那么，后实证主义的兴起则有利于该学科在知识结构和价值导向上回到平衡。对于这点，后实证主义理论的倡导者亦有清醒认识。他们表示，政策研究需要兼顾科学与民主，尽管两者存在天然的张力。[57]“倡导‘辩论转向’并非要否认实证主义分析的重要性，而是为了通过构建政策辩论的框架来厘清对实证研究与规范研究关系的认识。”[58]
在方法论之争的背景下，建立一个实证研究与规范研究相结合、科学与民主并重的政策分析框架成为了重要课题。回顾现有研究，西方学者分别从三个方面进行了探索与尝试：(1)研究公共协商讨论过程中专家、公民、政策分析者之间的关系与互动，通过明晰不同政策参与者的角色职责使政策分析的过程更加明晰化。[59][60](2)研究阐释性分析方法，并探索如何将其嵌入到政策分析中。[61][62](3)从方法论角度分析定量研究与定性研究的优缺点，探讨两种方法的整合问题。[63][64]
以上述研究为基础，同时参考了利益博弈政策实验方法的理念与模型，本文提出一个新的政策分析框架构想(图1)。政策分析工作基于一个由分析者构建的研究平台(即图中虚线框内部分)。这个平台上存在着三种方式的研究：(1)传统实证主义的分析。目的是为政策协商与政策报告的撰写提供科学理据的支持与咨询，加强政策分析的科学合理性。(2)后实证主义强调的阐释性分析。目的是充分获取与意义、价值、文化认同有关的信息，为公众的协商与政策报告的撰写提供相关的支持与咨询，加强政策分析的社会合理性。(3)作为中心环节的政策协商。它由政策分析者负责设计、组织与协调，通过公众的利益表达和相互对话，使实证主义的证据与后实证主义的解释获得现实的情境基础。协商中，个人的价值得以澄清，问题的全貌也得到揭示，进而促进共识的形成。最终，政策分析者通过对政策协商过程与结果的分析、总结、思考为政策制定者提供分析报告。
图1 新的政策分析框架
政策分析平台与外部环境应该是良性互动的。公民通过参与协商将自己的诉求、知识与价值判断带入政策分析过程，既体现了民主的精神，也促进了政策分析本身的科学化、合理化。同时，该过程本身是公民教育的一部分[65]，能够带来公共生活的改善。这主要表现在三方面：第一，参与公共协商是培养公民政治表达与理性思辨能力的很好方式。倾听、沟通、宽容、合作无一不是现代公民所需的素养。第二，协商过程能促进自我转变，帮助个人突破思维定势和既有的价值框架，在交流中重新认识问题，也重新认识自己。第三，在多元与分歧中寻求共识、寻求认同的过程能培育社会的自治能力。在合作中，社会资本能得到积累，参与和协作的能力能得到锻炼，社会成员间日益密切的网络关系有利于他们自己组织起来应对各种潜在的问题。
上述政策分析的新框架本身体现着民主政治、社会治理的新思维。其最终目的是实现从参与到善治的正反馈：在参与中，公民既促进了公共生活，又完善了自我，使政府与公民合作的善治局面成为可能；而善治的社会又会进一步强化公众参与协商的意愿与能力。如此循环往复。在这个过程中，公共参与、政策分析、协商民主、社会自治成为一个有机的整体。
六、结束语
透过上述思考，我们可以看到政策科学“二次革命”有更深远的意义。如果说在实证主义的时代，政策分析更多地被视为一种服务于政治的技术工具，那么在后实证主义时代，政策分析已被看作整个民主政治和社会治理不可或缺的重要环节。政策分析框架的重构不仅仅是方法论层面的问题，更重要的是，它应该被放在公共参与和合作共治的背景之中看待——更平等的权力分配、更开放的制度结构以及更广泛的沟通对话将成为新的追求。
着眼当下中国，尽管我们与西方在科学方法上的差距客观存在，但归根到底，制度原因才是制约政策科学发展的瓶颈。现实中，政府在公共决策中往往拥有不受限制的权力，而就专家咨询制度看，我们既无保证“专家中立”的设计，又无抑制“专家暴政”的机制，甚至对专家知识如何有效影响政策结果也缺乏足够的关注。[66]因此，尽管我们需要跟踪和运用后实证主义理论，但只有政策分析方法和技术的创新是远远不够的。更科学、民主的政策制定，需要在理念与制度建设上努力寻求公众与专家、社会理性与技术理性之间的平衡。