英国可支付住房的投融资体系及其经验借鉴，本文主要内容关键词为：英国论文,投融资论文,住房论文,体系论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F293 文献标识码：B 文章编号：1009-6000(2012)10-0088-06
为中低收入家庭提供公共住房，是各国政府解决国民住房困难问题的有效途径，相应的投融资体系本质上是围绕公共住房基本政策，通过一定的机构设置与制度安排，使资金在中央及地方政府、银行等金融机构、公共住房开发供应者以及保障对象之间可持续流动，解决资金供求两端在成本、借用期限等方面的不匹配等问题。英国政府经过反复的实践探索，逐步建立起一套成熟稳定、运行良好的可支付住房投融资体系。本文将在介绍英国可支付住房基本状况、回顾英国可支付住房投融资体系发展历史的基础上，重点考察英国现行可支付住房投融资体系中的运行模式、重要机构与关键机制，分析总结值得我国借鉴的先进经验。
1 英国可支付住房的基本状况
自从19世纪中后期英国关注公共住房问题以来，由于工党和保守党执政理念的不同，英国公共住房历经变迁，目前形成了比较稳定的供应类型及供应主体。
1.1 主要类型
20世纪70年代以前，英国公共住房统称为“社会住房(Social Housing)”，是所有通过某种方式的补贴以降低成本，使租金或售价维持在低收入群体可支付范围内的住房的统称(Nick和Peter，2007)。社会住房分为两种，即地方政府建造的市议会住房(Council Housing)和社会机构建造的注册社会住房业主住房(Registered Social Landlords Housing)①。虽然“社会住房”这个术语目前仍被广泛使用，但自2006年以来，英国社区与地方政府部(Department of Community and Local Government，DCLG)在其发布的官方文件中越来越多地使用“可支付住房(Affordable Housing)”这一名称，后者逐渐成为更加官方和常用的概念。根据DCLG在2006年发布的政府住房规划政策《可负担住房供给(Delivering Affordable Housing)》②中的定义，“可支付住房”包括社会租赁住房(Social Rented Housing)和过渡住房(Intermediate Housing)，是提供给住房需求在市场上得不到满足、符合保障资格家庭的住房(DCLG，2006)。顾名思义，“可支付住房”的获取成本较低，其售价或租金水平必须使得符合保障资格的家庭负担得起。
1.1.1 社会租赁住房
社会租赁住房是指主要由地方政府和注册供应者(Registered Providers)持有、出租和管理，租金标准符合国家租金确定与调整机制，且只租给符合承租资格家庭的住房。社会租赁住房也可以由符合地方政府或住房与社区署③(Homes and Community Agency，HCA)资助条件的其它个人或团体供给。
1.1.2 过渡住房
过渡住房是介于社会租赁住房与市场化住房之间的一种住房。过渡住房分为4类：(1)过渡租赁住房(Intermediate Rented)，主要面向无购房意愿的人的出租房；(2)打折出售住房(Discounted Sale)，是可以按一定折扣购得的住房(折扣来自资金或土地补贴)；(3)股权共享住房(Shared Equity)，即购房者与贷款发放者共同购买住房，以出资额界定产权份额，购房者不向贷款发放者支付利息或支付较低利息④，但在住房出售或贷款到期时将住房增值按照产权份额分配作为报酬付给贷款发放者；(4)共有产权住房(Shared Ownership)，即无力一次性购买住房的居民，可先购买部分产权，待经济能力提高后，再买下剩余产权，从而获得住房所有权。
1.2 供给主体
截至2007年，英国的可支付住房所有权广泛分布在2000个住房协会⑤和200个左右的地方政府当中(Christine，2007)。目前，英国可支付住房的供给主体主要包括以下3类：
1.2.1 地方政府及其所属非营利企业
1919年至1979年是一个英国政府大量建造住房的时代。到1980年为止，英国约30%的新建可支付住房由地方政府提供，约93%的存量可支付住房由地方政府投资建设并运营⑥；从20世纪80年代开始，地方政府的借贷能力、分配住房和设定租金的权力缩减以及用当地税收对住房进行补贴的权力被限制(Christine，2007)，因此其在建设可支付住房方面的作用开始减小，大部分存量可支付住房从地方政府有偿转让给住房协会运营，或者通过折价出售等方式转让给承租人；到1996年，地方政府已经基本停止了直接建设社会住房。2007年的《住房绿皮书(The Housing Green Paper)》发布后，地方政府再次获得自行建造可支付住房的许可，但目前新建量所占比例很小：2008-2010年，每年地方政府新建可支付住房分别占可支付住房新建总量的0.9%、0.6%和4.6%(DCLG，2011)。尽管直接建造供给的职能被弱化，但地方政府对于每年当地可支付住房的建造数量问题有自主决策权(Holmans，1987)。
目前，地方政府仍持有的可支付住房绝大部分由其设立的非营利企业ALMOs(Arms Length Management Organizations)进行管理。这些住房的所有权仍归地方政府所有，日常管理维护由ALMOs承担。地方政府可以通过多种方式直接或间接供给可支付住房，例如通过ALMOs新建或向注册供应者提供资金支持等。
1.2.2 注册供应者
注册供应者的前身是20世纪60年代出现的住房协会(Housing Association)，1996年住房协会被重命名为注册社会住房业主(Registered Social Landlords)。《2008年住房法案(Housing Act 2008)》中提出了“注册供应者”的概念，特指在租户服务管理署⑦(Tenant Services Authority，TSA)注册并接受其管理的住房协会、住房信托基金、住房合作社等，通常是非营利机构，负责可支付住房的开发，运营和管理。
自20世纪90年代以来，注册供应者已经成为新建可支付住房最主要的供给者。其中最常见的形式为住房协会，其本质上是房地产开发公司中专营可支付住房开发的子公司。英国政府鼓励住房协会发展的最终目的是让住房协会这样的非营利、非政府组织分担部分甚至大部分原本由地方政府在可支付住房方面的工作。自1980年以来，地方政府通过“大规模自愿转换(Large Scale Voluntary Transfer，LSVTs)”计划，将持有的大部分存量可支付住房过渡给住房协会。在新建和自愿过渡两种方式的影响下，住房协会拥有的可支付住房占全国住房总量的比例从1981年的2.1%增加到2010年的9.7%，而地方政府拥有的数量则从29.2%下降到8.4%⑧。
1.2.3 非注册供应者
2004年以前，只有注册社会住房业主才能够接受DCLG所属的住房公司的资助，但之后包括私人开发商在内的非注册供应者也能够参与竞争，接受住房公司及拆分后的住房与社区署的资助，开发和管理可支付住房。地方政府强制开发商在建造商品住宅时配建建造总量的20%-50%作为可支付住房，并将这种补贴方式称为“规划收益(Planning Gain)”。2004-2005年间，英格兰建造了33000多套可支付住房，其中1 8000套是在“规划收益”体系下建造的(Crook，Monk和Rowley等，2006)。
2 英国可支付住房投融资体系的发展历史
英国可支付住房投融资体系的发展历程，通常分为两个阶段。
2.1 政府主导阶段
1980年以前，绝大多数可支付住房(特别是社会租赁住房)的建设运营资金来源于地方政府的公共部门借贷和地方税收，中央政府主要向承租人提供补贴以保证房屋租金在可支付范围内。剩余小部分可支付住房由住房协会建设并运营，所需资金主要来源于中央政府资助的住房协会基金⑨(Housing Association Grants，HAG)和住房公司贷款。
2.2 多元化阶段
20世纪80年代开始，特别是《1988年住房法案》颁布以后，混合型融资机制的设计标志着可支付住房(尤其是租赁型可支付住房)的投融资方式开始向多元化发展。《1988年住房法案》带来的变化体现在以下6个方面：(1)限制住房协会基金的资助额度，并将切实依据各地的住房需求指数在相应住房协会间分配；(2)开发风险由住房协会自行承担；(3)开发总成本与政府资助的差额由住房协会通过私人资本市场融资；(4)私人资本对于住房协会的资产享有第一受偿权(住房协会基金作为后偿贷款，当可支付住房出售或证券化时才需要归还)；(5)租赁型社会租赁住房的租金由各住房协会自行确定，以至少确保盈亏平衡；(6)政府发放租金补贴使低收入家庭的租金支付能力能够达到市场水平。
《1988年住房法案》实施后，私人资本开始投资可支付住房领域，主要表现在开发环节和私有化环节。
2.2.1 开发环节
改革初期，私人资本由于缺乏投资可支付住房的经验，因而出资额度小，担保要求高。这一阶段，政府的资助额度高达开发成本的75%(Christine，1999)，住房协会需要支付的保证金也超出了相应风险水平下的合理值。随后，英国政府巧妙设计的政策框架成功激励了私人资本投资可支付住房，体现在以下3个方面：
(1)私人资本是优先债权人，对住房协会的资产具有第一求偿权；而且，作为后偿贷款的住房协会基金资助额度约占75%，这意味着私人资本获得的抵押物价值远高于贷款价值，这些都使本金偿还得到保障。
(2)住房协会可以按照盈亏平衡原则，考虑开发、管理及资金成本来自行确定房屋租金；政府一方面设定租金上限(市场租金)，另一方面对租金支付能力不足的家庭给予补贴；补贴直接发放给住房协会，实际上是以政府信用保证私人资本的回收。
(3)当住房协会的财务陷入困难时，住房公司会帮助其渡过难关，保证可支付住房资产的价值。虽无书面承诺，但这种蕴含着政府信用在内的隐性担保进一步增强了私人资本的安全性。
在上述三方面机制的激励下，大型银行和建筑社⑩(Building Society)率先进入可支付住房领域并起到示范作用，随后越来越多的私人资本涌入可支付住房建设运营中。
2.2.2 私有化环节
20世纪80年代以来，除了引入私人资本参与新建可支付住房以外，英国政府还通过将存量可支付住房私有化的方式来引入包括购房者资金在内的私人资本。起初，政府利用销售价格折扣和抵押贷款优惠政策支持中低收入家庭购买可支付住房；之后，共有产权、股权共享、DIYSO计划(11)等多种形式和渠道发展起来。私人资本的介入使得低收入家庭能够实现住房自有化，其面临的失业、生病等风险由公共社会保险及后来发展起来的私人保险解决。但是，在这种方式下存量可支付住房减少，政府在解决再次出现的住房困难问题时需要资助新的可支付住房建设。
更激进的私有化手段是《1988年住房法案》实施后发展起来的大规模自愿转换计划。在给予原租户关于转换后租金及维修等方面的承诺并征得租户同意的基础上，地方政府通过这一计划将持有的可支付住房卖给住房协会，其动机同样在于不必再承担随着房屋使用年限增加而高涨的住房管理维护费用。
这样，《1988年住房法案》的颁布及实施使得住房协会第一次面临着真正的风险，但同时有了对租金的自由定价权，而这正是吸引私人资本进入的关键。
2.3 小结
如上文所述，在《1988年住房法案》颁布前后，英国可支付住房的建设及运营管理资金来源发生了较大变化，具体如表1所示。可以明显地看出，20世纪80年代以后，政府对于可支付住房开发的投资受到较多限制，而主要转向改善住房条件及发放租金补贴方面；私人部门则有了更多的自由和优惠政策参与可支付住房投资。
3 英国可支付住房投融资体系的现行机构与模式
英国可支付住房投融资体系充分调动了私人资本的积极性，同时也发挥了政府的保障作用。图1描绘了当前英国可支付住房投融资体系的现行机构与模式。其中，资金来源包括私人资本和政府资助，投融资主体主要是各类可支付住房供应者，住房与社区署和住房金融公司发挥着投融资中介的作用。
3.1 重要机构
3.1.1 住房与社区署
住房与社区署(Homes&Community Agency，HCA)成立于2008年12月，是英国专责可支付住房投资和社区基础设施更新的法定机构。在可支付住房领域，HCA与同属DCLG的TSA协同工作，承担可支付住房投资建设及监管等职能，包括将社会住房基金以后偿贷款的方式发放给可支付住房注册供应者，监督注册供应者的经营活动及财务状况，以及在注册供应者遭遇财务危机时提供担保等。
HCA的资金来源主要是DCLG的资助，此外还包括财政部(HM Treasury)和国家贷款基金(National Loans Fund，NFL)提供的资金(需要偿还)、日常运营和投资活动的收入，但这些渠道筹集的资金量非常有限。2010年，HCA运营和投资活动的现金流出为44.1亿英镑，其资金主要来源于DCLG提供的40.9亿美元资助，运营和投资活动的收入仅为3.7亿英镑，当年并未从财政部和NFL获得资金(12)。
3.1.2 住房金融公司
为了使社会资金能通畅地进入可支付住房领域，在住房公司和全国住房联合会(National Federation of Housing Associations,NFHA)(13)的联合倡议下，英国住房金融公司(The Housing Finance Corporation,THFC)于1987年成立。作为一个独立的非营利机构，THFC主要通过发行债券或贷款的方式从私人资本市场获取资金，然后将这些资金以同样的利率和期限转贷给可支付住房供应者。
住房金融公司的主要资金来源为私人资本市场，融资方式包括零息或折扣贷款、固定或浮动利率贷款、指数或传统债券以及私募基金等，贷款使用期限一般为25-35年。作为投融资中介机构，THFC的经营始终遵循一定的原则，如投资者对住房金融公司的资产有浮动的求偿权，每个周期内住房金融公司的运营支出会控制在总收入以内等(Christine，2007)。在这些原则之下，私人资本不必对具体的住房协会进行信用评级便可以通过住房金融公司进行投资，同时投资的风险通过住房金融公司分散到多个注册供应者，这增加了私人资本投资可支付住房的意愿。
在住房金融公司发展初期，由于其整体担保作用降低了注册供应者的融资成本，因此在将私人资本引入可支付住房的过程中，住房金融公司起到了非常重要的作用。从目前来看，根据公开数据，截至2011年3月住房金融公司的贷款余额为24.7亿英镑，其中向注册供应者发放3.7亿英镑贷款。虽然从总体融资规模方面来看，住房金融公司所占份额有限，但其在从私人资本市场上融资方面却起着重要作用。2008年8月至2010年3月期间，通过住房金融公司发行的债券占住房协会债券发行总量的17.38%，而且债券利率相对较低(14)。
3.1.3 注册供应者
可支付住房注册供应者由租户服务管理局负责注册管理，非营利机构和营利机构均可申请注册，以获取向住房与社区署申请社会住房基金的资格。
住房协会是主要的注册供应者，其资金来源曾经有95%以上来自住房协会基金，自从20世纪80年代政府逐渐减少资助以后，住房协会开始从私人资本市场融资。目前，住房协会的资金来源主要包括：
(1)社会住房基金。来自于HCA的SHG资助曾经是注册供应者最主要的资金来源渠道，但在最近20年里，资助的额度已经大幅度下降了。到2007年，SHG对住房协会的资助额度已经进一步下降至可支付住房总投资的34%以下；2008-2009年间SHG对住房协会的资助额度为30亿英镑，约占到当年可支付住房总投资的37%(Andrew，2010)。
(2)私人资本。1988年住房法案后，随着SHG的持续减少，私人资本成为注册供应者的主要资金来源渠道。据预测，2009-2014年间，注册供应者共需资金348.2亿英镑，除社会住房基金和销售部分可支付住房的收入外，尚需私人资本198.1亿英镑，占总资金需求的56.9%(TSA，2009)。
私人资本市场的融资包括直接融资和间接融资，后一种模式中的中间媒介可能是住房金融公司或住房协会所在集团公司的财务公司(15)。私人资本对住房协会设置一定的门槛来保证其安全性，一般情况下是：财务杠杆率50%-65%，利息偿付率1.2-1.5，资产保障率达面值的1.3-1.5倍，可贷额度约为资产价值的70%；但如前文所述，这些往往也可以由住房金融公司等融资中介自行设定条件。住房协会通常以未来的租金作为抵押，用租金来偿还贷款本金和利息的支出，这样通常可以从私人资本市场贷到高于其拥有的住房资产总值的资金，特别是在1970年代通货膨胀较严重时期。融资成本方面，不同的住房协会发行债券的利率存在较大差异，但住房金融公司发行债券的利率相对较低，这也体现出住房金融公司的融资中介作用。
3.2 关键机制
英国政府通过合理的投融资机制设计，有效解决了可支付住房开发及运营、管理过程中资金使用期限长、投资回报低等投融资难题。
(1)私人资本享有第一受偿权，政府资助的SHG作为后偿贷款为其提供保障。私人资本通过发放贷款、购买抵押贷款支持证券等方式参与可支付住房开发，注册供应者的资产优先偿还私人资本，既保证了投资的安全性，也可以有效地降低私人资本的成本，延长使用期限。住房与社区署将政府资助拨款以后偿贷款方式发放给注册供应者，如果出现可支付住房私有化或注册供应者违规等情况，注册供应者必须偿还这笔政府资助拨款。收回的这些政府资助拨款作为住房与社区署的收入，可循环用于补贴其它可支付住房项目。
(2)可支付住房的租金按盈亏平衡原则确定，政府提供租金补贴降低私人资本的风险。可支付住房注册供应者可按盈亏平衡原则，考虑开发建设、运营管理成本及还本付息等因素确定租金，从机制上确保私人资本的偿还以及自身财务的稳健性。这种租金确定方式需要政府的租金补贴来实现，地方政府将租金补贴直接拨付给注册供应者。政府租金补贴确保了注册供应者租金收益的稳定性，降低了其从私人资本市场融资的成本。租金增长率方面，住房协会住房的租金在1988年放开后增长很快，在起初几年增速超过私有住房，但到1990年代中期后放缓，仅以略高于通货膨胀率的速度增长，低于社会平均收入的增长。
4 英国可支付住房投融资体系的经验借鉴
英国可支付住房投融资体系持续发展不断完善的历史，对于突破目前我国公租房发展遇到的投融资瓶颈有重要的参考价值，有5个方面的经验尤其值得借鉴。
(1)通过设立非营利性机构和国家投融资平台等机构创新，为有效利用政府资助、吸引社会资金参与、减轻政府管理负担创造了条件。可支付住房投融资平台的搭建和完善，可以为私人资本分散注册供应者的还贷风险，并借助政府信用及平台本身的资金调配功能为注册供应者提供担保不仅显著增大可筹得资金额度，而且可以有效降低资金成本。非营利性机构的引入，可以在政府支持下更高效地引导社会资金参与，减轻政府在财政、管理等方面的压力。
(2)通过机制创新吸引私人资本参与可支付住房开发。注册供应者可按盈亏平衡原则自行确定租金，政府根据社会物价水平控制最高租金增长率；同时，地方政府直接给注册供应者发放租金补贴，既保证了可支付住房租金的可承受性，又满足了私人资本的基本收益要求。当注册供应者遇到财务危机时，住房与社区署会发挥一定的担保作用，保证私人资本不会受到损失。一旦注册供应者破产清算，私人资本具有第一受偿权，有效降低了其参与投资的风险。
(3)鼓励可支付住房以多种方式私有化，实现政府资金回笼，减轻政府财政压力。英国政府通过销售价格折扣、抵押贷款优惠、共有产权等政策鼓励中低收入家庭获取可支付住房的产权，原地方政府持有的可支付住房也逐步转让给注册供应者，这些都使政府初期投入的资金得以部分回笼，有效缓解财政压力；私人资本也可以通过私有化过程进一步参与可支付住房的发展。
建设和发展公共租赁住房是我国“十二五”时期保障性安居工程的重点工作。然而，由于各级政府的财政投入不足，以及公租房投资回报率低回收周期长等原因，难以有效吸引社会资金参与，使公租房建设和发展的资金瓶颈凸显。建立和完善公租房金融支持体系，既解决近期建设资金短缺问题，也满足公租房长期可持续发展的需要，成为迫切需要研究解决的问题。本文建议在借鉴英国可支付住房投融资经验的基础上，构建我国公租房建设、运营的投融资模式，即以城市保障性住房投融资平台为依托，激励各类社会主体积极参与，统筹使用财政拨款、政策性资金和社会资金，为公租房的建设、运营提供持续的金融支持。
①原名为住房协会住房，即Housing Association Housing。
②资料来源：www.communities.gov.uk/publications/housing/deliveringaffordablehousing。
③住房与社区署于2008年年底由住房公司(Housing Corporation)拆分而来，原住房公司在投资可支付住房开发方面的职能由住房与社区署继承。
④一般前5年不付利息，第6年利率为1.75%，今后每年的利率水平比当年通胀率高1%。
⑤其中约250个规模较大的住房协会是可支付住房新建主体，其余住房协会主要承担现有可支付住房的管理和维护工作。
⑥英国住房统计，www.communities.gov.uk/housing/housingresearch/housingstatistics/。
⑦租户服务管理署是英国社会住房的独立监管机构，和住房与社区署一同由住房公司拆分而来，于2008年12月正式成立。TSA与社会住房业主(Social Housing Landlords)和租户打交道，旨在提高社会住房房东向租户提供的住房服务质量。
⑧英国住房统计，www.communities.gov.uk/housing/housingresearch/housingstatistics/。
⑨《1988年住房法案》颁布后更名为社会住房基金(Social Housing Grants，SHG)。
⑩建筑社：英国民间住房金融机构，其功能为吸收会员存款，提供住房抵押贷款，是英国最大的住房金融机构，受英国政府扶持。
(11)Do It Yourself Shared Ownership计划，与“股份制”住房类似，但房源来自于私人市场。
(12)资料来源：住房与社区署2010年年报，www.homesandcommunities.co.uk/。
(13)目前更名为国家住房联盟(National Housing Federation，NHF)，代表以住房协会为主的注册供应者向社会表达整体诉求。
(14)资料来源：住房金融公司2010年年报，www.thfcorp.com/。
(15)英国住房协会一般是归属于一个主营业务为开发和运营各种类型的可支付住房的母公司，该母公司旗下有几个住房协会以及一些盈利性公司和财务公司。盈利性公司的利润可以支持可支付住房的开发，财务公司在集团的支持下从私人资本市场融资。