关于制度供给过剩的一个框架，本文主要内容关键词为：框架论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F0 文献标识码：A 文章编号：1000-2731(2004)02-0128-04
一、问题的提出
在实践中，人们能够看到并非每一项制度安排都是有效的，甚至于可以说大多数制度安排不能达到预期目的，即使成功的例子也多带有歪打正着的意味。而以往的制度分析着力于制度短缺及其消除方法，也就是通过国家介入使制度达到均衡，这是为国家干预制度供给提供依据。但由国家提供的制度大多低效或无效则说明这样一个问题：国家的介入并不能解决问题，反而造成了“制度过剩”。
关于制度过剩，是指相对于社会对制度的需求而言有些制度是多余的，或者是一些过时的制度以及一些无效的制度仍在发挥作用。或者也可以这样说，当维持现行制度的净收益（成本与收益之差）小于推行某种制度的预期收益时，便存在制度过剩，后者是从成本—收益分析间接推导制度过剩。在一般的认识中，政府管制被当作典型的制度过剩。管制有价格管制、进入壁垒管制等多种形式。普通的教科书中都会提到房租管制、最低工资限制等。
这就涉及到制度的供求分析，戴维·菲尼(Feeny·D)较早探讨了影响制度供求的因素，杨瑞龙(1993)的《论制度供给》也是采用这种分析模式。同时出现的论述制度均衡与变革的文献有张曙光(1992)的《论制度均衡与制度变革》和张旭昆(1993)的《论制度的均衡与演化》，其着重于制度变迁中一个片段的机理的描述，而周业安(2000)为中国的改革过程做出了一个演进论的解释。但以上研究都未对制度过剩做深入的分析。所以，需要一个新的理论框架来解释国家行为的失灵。我们对这个框架提出的要求是：它不仅要能解释为何政府干预是低效的，也要能解释改革中存在的成功的制度供给的例子。
二、制度过剩的内因探析
从我国改革的历程来看，国家建立的制度安排其绩效往往不尽如人意。我们不禁要问：难道国家就不能提供有效的、适当的制度安排吗？在国家与社会制度的关系这一问题上，有两种截然不同的、互为极端的观点：其一是制度改革理论，这多为制度经济学家所坚持，强调政府的积极作用；其一是制度演化理论，其认为制度纯属演化之产物，国家应当放任自由。但是在实践中，一方面是国家推行的制度往往失败；另一方面，完全放任的国家并不存在。那么如何对国家行为导致的制度过剩给予理论解释，又能否为国家行为这个客观存在找到一点理由。以上问题并非没有答案，下面，本文将引入经济学家哈耶克(Hayek·F·A)的社会理论来回答。为了不过于突兀，笔者先对哈耶克的理论作一梳理。
1.哈耶克的自发社会秩序
在哈耶克的论著中突出规则(rule)和秩序(order)的概念，实际上可以看作是制度经济学中制度(institution)的不同层次的认识。秩序不仅在物理世界中存在，也在社会中存在。那么，可以理解社会秩序即为制度。哈氏对社会秩序的定义是，“所谓社会的秩序，在本质上便意味着个人的行动是由成功的预见所指导的，这亦即是说人们不仅可以有效地使用他们的知识，而且还能够极有信心地预见到他们能从其他人那里所获得的合作。”[1](P199～202)也就是说在经济活动中，人们能够依所谓的秩序形成正确的预期，这必然会降低交易成本。然而哈耶克对制度的理解还不限于此。
哈耶克把自发社会秩序区分为人们行动所遵循的基本规则和人们对基本规则的遵循所导致的结果，前者被称为规则系统，后者被称为行动结构。两者都与理性设计无关（哈耶克始终强调理性不能设计社会秩序的原则），但具有不同的进化方式。行动结构的进化方式有两个特征：一是它在明确可辨识的规则限制下发生，而且是一个循环的过程；二是它是否是定性的，即不是对何者存在的规定，而是对何者不能存在的规定[2](P29～41)。从进化的机理来看，在遵循一般性规则时，人们不能知道哪种具体的行动结构会成为结果，而只能知道不遵循一般性规则的那种是不可能出现的。相对于行动结构的进化，规则系统的进化不依赖任何“进化之法则”，它是在非规定的环境中发生的。
理性不能设计出适意的制度安排？哈耶克给的答案是因为知识在个人之间的分工使得理性无法得知有效运用这些分立知识的途径。哈耶克极力批驳唯理主义对理性的滥用，实际上更深层次的认识在于理性是进化的产物，而不是绝对之物，理性不能用来检验自身。由于理性不能检验自身，所以理性不能检验理性进行的制度设计，这实际上是一个悖论，其昭示着理性设计制度的不可能。
2.自然社会秩序的经济学重述
为了分析的便利，我们把试图将以上的论述还原为经济学的语言。首先用制度环境去替代规则系统。其次，如果能将行动结构与制度安排统一起来，那自然更好，但实际并非如此，哈耶克的分析理路遵循一种欧陆式的认识观，所以他的理论是一种总体式的社会理论。行动结构也是一个全景式的概念，而制度安排则可以作为局部的概念，可称作一项制度安排。制度之间的自恰不仅是人与人之间的博弈，也是制度与制度之间的博弈。哈耶克的与此有关的重要命题可表述为：整体社会秩序乃是自由个人行动者之间的互动而达致的；而且更是由行动者与表现为一般抽象结构的社会行为规则之间的互动而形成的[2](P29～41)。制度之间的博弈形成了一种自发的社会秩序，这种社会秩序即是哈氏所指称的行动结构，由此可见，制度安排实为规则系统与行动结构之间的微观基础。
不论是从哈耶克的原始论述中，还是从制度经济学的转述中，都可看出自生自发的型构和演进构成了社会秩序的主要特征。如果把哈耶克当作一个固守自然自发秩序的演进主义者，那就是对哈氏的误解了。相反，哈耶克并未否定制度改革，而且还对具体制度的改革和建设，如货币发行的非国家化以及立法议会和政府议会的分工分立等，提出自己的主张。他既然赞成制度改革，为什么又会和兰格发生关于社会主义的论战呢？哈耶克对人类理性的一种不信任使他对国家行为的正当性产生怀疑，以他的“自由”概念作为对“强制”概念的反对。在形成社会秩序的博弈中，不是说国家就丝毫不能参与，而是必须对国家独断力量进行控制。因为政府一旦拥有强制性和排他性的权力，就不会容许任何可供选择的方案的存在。所以要反对政府对试验所施加的独断性的控制权。这样的制度改革，用哈耶克自己的话说就是：“在我们力图改善文明这个整体的种种努力中，我们还必须始终在这个给定的整体内进行工作，旨在点滴的建设，而不是全盘的建构，并且在发展的每一阶段都运用既有的历史材料，一步一步地改进细节，而不是力图重新设计这个整体。”[1](P82)
3.新的解释框架
由此可以建立一个框架来解释制度过剩。这个框架以关于国家的两个假定作为开始：
(1)国家理性假说，政府机构由理性人组成，国家要追求租金最大化。
(2)国家职能，也就是相当于国家的服务范围，包括立法、司法和行政等。
对这两个假定要做以下说明。因为国家（确切地说是政府机构）是由有自身利益的个人（包括政治家和官僚）组成，它要追求租金最大化，这一过程就会扭曲政府的行为：一方面它会制定出有利于自身的政策；另一方面会根据不同利益集团提供租金的大小做出安排。所以，国家有提供制度的意愿。另外，国家的职能是由国家的暴力潜能保证的，使国家有提供制度的能力（也就是一种强制力）。但国家所面对的约束条件是一般规则约束和不确定性的限制。由于不确定性的存在，“没有人（或任何一群人）能够掌握资源有效配置所需的全部信息和知识。承认我们头脑的这种有限理性，当我们组织一个分工社会的时候，这个社会的基础特征就是知识的分立，即每个分工中的个人知道别人不知道的知识的同时不知道别人（作为整体）知道的大部分知识。”[3]而如何有效地运用社会的分立知识呢？只有依据非规定条件下进化得来的一般规则系统，而这个系统的进化是个人无法认识的，也就是说人的理性无法认识这种一般规则的起源和相互关系，更谈不上对一般规则建设性地修改了。
在一般制度供给框架中，宪法是其约束条件之一，宪法构成制度环境。但与一般规则约束的区别在于，宪法是以国家强制力做保证的，属于一种硬性约束，违反宪法的行为必然会受到惩罚，但其主要是针对某一行为的动机和行为的过程。相比之下，一般规则则是一种软约束，它并不由强制力来保证，而是从历史的经验中得到反映，违反一般规则必将致使经济低效，所以一般规则的约束是从事后结果上表现出来。有了前提假定和约束条件，我们可以推知国家行为的结果。国家自认为是有所作为的，因为出于利益集团的要求或自身的需求都会使国家热衷于法律、政令的颁布运行。那么国家行为是否有效、正当，就要看经济运行的结果，也就是法律、政令、政策与整个制度环境是否自恰。而这一点正是国家自身无法保障的。也就是说，国家对自己行为的结果是无知和无法控制的。那么，国家的这种行为就会类似于一个不懂驾驶的人开飞车，安全行驶必然是小概率事件。而由国家产生的适意的制度安排也是一小概率事件，以致于可以排除这种可能性。我们的推论是，如果国家强制性做出制度安排的话，制度必不是适意的，其与制度环境不自恰，即存在制度过剩。
三、试错作为改进制度过剩的方法
我们国家土地产权的变革实际上主要涉及两个方面的问题，即产权的转移和产权的重新安排。产权转移在本文中指称产权的性质不变，产权主体发生变化，如土改时的农地状况。土地从地主手中取得分给农户个人，这是私人产权的转移。产权的转移从均衡的观点来看，也是一种制度变迁，相当于国家将私人产权束中的保障权删除了，也就是说原来的产权主体丧失了保护自己财产的权利。在这种情况下发生的由国家强制进行的产权转移与正常的产权交易自然大为不同，后者的交易成本远远低于前者，而且交易双方都从中得利。在以上的土地改革中，我们可以看到交易的双方实际成为国家和分得土地的农户，前者分给后者土地，后者提供地租和政治支持。我们姑且不单独论述国家这种行为的效率如何，我们所要比较的是在农地制度变迁的不同阶段的国家行为的结果。从制度过剩的角度来看，是比较制度过剩的相对程度。因为我们认为国家干预的程度不同，制度过剩的程度也会不同。那么由于国家干预是制度过剩的直接原因，则国家干预程度越弱，制度过剩的程度就会越小。反之则反是。
在本文的框架中，制度安排是否自恰取决于它是否遵循一般规则，而一般规则的进化又无法为理性所识。所以在判断制度是否过剩时，我们只能间接比较其运行结果，而无法就制度本身的结构或功能进行评判。而农地制度变迁的几个阶段正好构成比较静态分析的材料。实际上结果是显而易见的，国家对产权做出的强制性的安排在经济绩效上的反应十分明显。在合作化以前，产权形式是私人产权，而当国家将私人产权转变为公有产权时，农业生产率显著下降。从这里我们可以看出国家设计的公有产权确实是过剩的制度。当农业生产的滑坡与农民生存问题的矛盾尖锐化时，国家做出了让步。这种让步对于改善制度过剩是十分重要的。因为当制度安排背离一般规则系统且越走越远时，制度上的退却是对一般规则系统的复归。用均衡观来看就是前者导致制度的非均衡且逐渐偏离均衡点，后者是向均衡点的逼近。国家的第二次退却与第一次退却是非常相似的，退却较多，绩效也更为显著。关于第二次退却的细节本文就不再多说，我们感兴趣的是退却何以构成向制度均衡点的逼近。实际上，演进观早就在提醒人们对传统的重视，习惯、风俗都构成传统的载体。国家的退却实际上是对传统复归的选择，而传统之所以如此却是人们无法认识的。所以我们可以说传统与一般规则系统和行动结构是最为接近的。虽然人们无法认识一般规则，但可以通过认识传统来间接感受一般规则，因为前者往往会传递关于后者的信息。
社会秩序的自生自发和制度过剩似乎将人的理性推到一个非常尴尬的地位，如果认为因为社会秩序是自发的性质从而剥夺了人们进行制度改革的可能，那确是如此。但实际上制度改革在现实经济中大量存在，而且哈耶克也并不否认进化与建构可以统一。那么，制度改革如何进行呢？就是进行点滴的建设，而不是全盘的建构，哈耶克赞成一种“试错”的方法[4]。在我国农地制度变迁中，国家的两次退却就是具有“试错”性质的。试错的方法不能告诉人们什么样的制度是最有效的，但人们可以通过比较，排除无效的制度。中国的“试错”所付出的沉重代价会使人对这种方法表示怀疑。其实应该注意一点，在中国农地制度变迁中，“试错”的权力控制在国家手中，所以成本才会过高。哈耶克就认为在制度改革中，要保证自由和竞争，不能使控制权为一方所独占。如今人们也越来越认识到，在制度创新中，如果没有制度之间的竞争，有效制度出现的概率将大大下降。
在哈耶克论证的制度改革中，经济互动中任何一方都不具有强制他人的权力。也就是说，自由才能保证制度改革符合自发秩序的生成。所以，经济改革的自发性并不一定要求改革从下到上的渗透和扩散，而是要保证制度改革中的自由。可知联产承包制带有自发性特征的原因在于农户、地方政府、中央政府之间相对自由的社会博弈。那么，对于自发社会秩序的生成，并不必然要求像联产承包责任制那样由个人发起，从下到上扩散。而联产承包制也不会成为自发社会秩序的绝响。换一个角度说，自发的秩序无时无刻不在形成，只是那不是人们的行为目标，所以对这类秩序重视不够而已。
按照自发社会秩序的内在理路，改革路径的选择似乎只能以“路径依赖”作为回答。当我们承认理性不及或对理性抱一种怀疑论的态度时，理性能为我们做些什么呢？哈耶克的制度改革理论昭示着一种互动的博弈过程。国家、个人、集团都可以作为博弈方，不存在一方博弈者对其他人的强制。在这种状态下，国家、个人、集团都可以提出自己对制度和规则的设想，但秩序的生成却不会是设计的结果。因为各方都享有自由，不受他人强制，如果一方要将自己的设想强加到其他人身上，后者可以选择退出。而且各博弈方之间是竞争的关系，从而使最适意的制度产生的概率大大提高。
以上类似于市场交易的社会博弈过程描绘的是理想状况下的自发秩序型构，如果我们据此得出一些结论：如要求国家在制度变迁中采取保守的立场，即不再对其他博弈方进行强制；或者要求国家建立起博弈各方平等讨价还价的机制等等，就又落入了理性设计制度的陷阱。不过在现实中，社会各方（包括国家在内）的互动博弈还是可以感知的，也许带有国家对其他人的强制，但强制不是绝对的，博弈的互动性质也表现了这一点。如果说人的选择行为会对改革路径产生影响的话，这种影响能力也是通过博弈过程来传递的。
收稿日期：2003-05-27