外资并购下发达国家产业安全防范体系的比较研究——对我国装备制造产业安全防范的启示，本文主要内容关键词为：安全防范论文,产业论文,发达国家论文,启示论文,外资并购论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、产业安全问题的提出
产业安全是指一个国家某个或某些产业抵御外来风险的能力。近年来，随着我国引进外资规模的急遽扩大，国外大型跨国公司对我国各产业中龙头企业实行了系列化、策略性的并购，这种企业并购涉及的范围已经局部上升到产业并购的程度。据国务院发展研究中心最近披露的一份研究报告称(郇丽，2006)，在我国已开放的产业中，每个产业排名前5位的企业几乎都由外资控制。在我国的28个主要产业中，外资在21个产业拥有多数资产控制权。(《决策与信息》，2006)。最令人忧虑的是，对国防安全有决定性影响、对国民经济其他产业技术进步有关键作用，对产业创新有高度承载力的装备制造业，成为这次外资并购浪潮中首当其冲的产业。如果丧失了对这些产业和企业自主控制权，我国自主创新体系和知识产权体系必将惨遭破坏(相晓冬，2006)，企业和产业利益也将受到剥夺甚至丧失。
国内有一些学者认为，对当前我国产业安全问题，没有必要夸大外资并购的不利影响(罗晓白，2006；方宁，2006)，但中央政府和更多的学术界、企业界人士对此问题予以了高度重视。2005年出台的《国务院关于振兴装备制造业的若干意见》，2006年9月6部委联合发布并实施的《关于外国投资者并购境内企业的规定》，以及新出台不久的反垄断法都是我国对外资并购问题的反应。从理论研究方面看，我国在产业安全问题上探讨不够，目前除了中国社科院工经所2005年推出的“开放环境中的国家经济安全”课题研究报告和国家发改委宏观经济研究所的“外资并购与产业安全”的研究课题，以及刘克(2002)，高松涛(2002)，谢莹(2005)，张海东(2006)等人从反补贴、反倾销、金融、法律、技术贸易壁垒等角度分析了中国的产业安全状况及其政策问题外，尚很少有关于产业安全的文献，研究外资并购对中国产业安全的影响的文献更少。本研究希望在此方面有所贡献。
二、外资并购下发达国家产业安全防范体系的比较研究
纵观全球，即使一贯主张市场全面对外开放的发达国家，对于本国关键产业的安全问题也十分重视。随着跨国并购不断发展，各发达国家纷纷制定了完善的产业安全防范体系来规制跨国并购，谋求本国关键产业的稳定发展和本国的经济安全。
(一)发达国家产业安全防范体系的概述
表1 美、德、日、韩外资并购法律体系
反垄断法 外资法 证券法 其他法律法规 直接投资开放度*
《谢尔曼法》、《克莱顿法》、《塞勒-凯弗 《艾克森-弗洛里奥修正案》《威廉姆士法》、 《联邦通信法》、 2.1%
美国
维尔修正案》、《反垄断民事诉讼法》、 《联邦证券法》、 《联邦航空运输
《反垄断诉讼程序和惩罚法》、《反垄断 《证券法(修正
法》等
改进法》、《反垄断程序修正法》等 案)》
德国 《反对限制竞争法》
《对外经济法》
《股份公司法》 《航空法》等2.6％
日本 《禁止垄断法》
《外国投资法》《外汇管理法》 《证券交易法》 NA 0.6％
韩国 《规制垄断与公平交易法》 《外资引进促进法》
《证券交易法》 NA 1.3％
资料来源：根据相关资料整理。
*表示4个国家在1994-1998年间的平均对外直接投资开放度，NA表示空缺。参见黄繁华：“中国经济开放度及其国际比较研究”。
全球经济一体化是世界经济发展的必然趋势，跨国并购也将成为外商直接投资的最主要趋势。发达国家一方面是跨国并购的推动者，另一方面由于过多的外资并购可能导致外资对本国市场的垄断和控制，国内产业安全受威胁，因而他们十分重视本国关键产业的安全问题。
本文研究的发达国家主要包括：美国、德国、日本和新兴工业国家韩国。选择这几个国家主要是因为：第一，这4个国家均为制造业强国，例如，美国的制造业在世界上一直占据第一，它的制造业占世界总量的20％，日本制造业占世界比重的15％，德国和韩国的制造业水平也处于世界前列。第二，日韩两国和我国有着相近的历史文化背景，长期受到儒家文化的熏陶。三是，这4个国家均与我国有着密切的贸易关系，2005年，在我国的贸易国中，除中国香港和中国台湾外，美、日、韩、德分别是我国的前4大贸易伙伴，它们的进出口额占我国总进出口额的比重分别是14.9％、12.87％、7.87％、4.44％。最后，这4个国家又是我国外商直接投资的主要来源国，2005年，我国外商直接投资中，近1/3来自于这4个国家，其中日本、韩国和美国分别是我国的第三、四、五大外商直接投资来源国。(《中国统计年鉴》2006年)因而，研究这4个国家的产业安全防范体系对我国装备制造产业安全防范有十分重要的借鉴意义。
发达国家外资并购发展比较早，对于产业安全防范有丰富的经验，已经形成了一整套完善的产业安全防范体系(图1)。发达国家的产业安全防范体系，其核心内容均是规范外资并购的法律体系，都是法律主导型产业安全防范体系。在完善法律体系的基础上，设立了审查外资并购的专门机构，依赖法律基础直接负责外资并购的审批。同时，发达国家在其法律体系中对于外资并购的产业限入、外资控股权程度、垄断性并购的判定，以及外资并购的审批程序都有明确具体的规定。这样，使外资并购审查目标更明确，可操作性也更强。
图1 发达国家的产业安全防范体系
(二)发达国家外资并购法律体系
规范外资并购的法律体系是发达国家产业安全防范的核心和主体，同时也是基础部分。表1中罗列了美国、德国、日本以及韩国这4个国家用于规范外资并购的法律法规体系，其主要特点是：
1.发达国家规范外资并购的法律并不是用一部“外资并购法”囊括，而是形成一个完善的体系，全面地规范外资并购。法律体系以反垄断法为核心，在此基础上以外资法、证券法以及一些专门法分别从不同侧面约束外资并购。其中，反垄断法是基础，它从国家经济运营的总体角度出发，是规范企业并购投资的基本法，是所有企业必须遵守的首要准则。证券法主要用来控制上市公司之间的并购；外资法则对于外商直接投资的具体事项如控股权等作出明确规定。外资法是外资进行并购所必须遵守的，若外资的并购对象是上市公司，还需要受证券法约束。这3个法律对于一般行业都适用。而对于一些关键产业并购，则有一些专门法律进行具体规定。
2.外资并购法律体系的完善程度与国家的直接投资开放度有着很大关系。比如，美国和德国对外直接投资的开放度比较高，外资并购发展的历史也比较久，因而，它在这方面的经验更加丰富，体系与其他国家比也更为完善。
3.政府的并购政策与一国的产业组织形式的发展之间也有一定联系，因为并购的发生必然会伴随产业组织形式的调整。例如，日本在1953年迫于国际压力修订了《禁止垄断法》，加强了对并购的管制。但事实上，日本为了促使国内大企业的合并，形成规模经济，在执法时采用了比较宽松的方式。通过政府的扶持，日本形成了其特有的产业组织形式——企业集团。企业集团通过大型企业之间互相持股的方式，很有效地抵制了外资并购。因而，日本产业安全防范体系看似不及美国全面，但事实上，外资并购日本企业的难度远远大于并购美国企业(徐立军，2003)。
(三)发达国家产业安全防范的具体手段
在应对外资并购时，发达国家首先限制外资对关系国家安全的关键性产业的并购。其次，对于外资可进入的行业，大多根据实际情况规定了外资控股权程度。同时，为了限制外资对本国行业的垄断，对于垄断性并购的判定也有明确的规定。在外资并购审批方面，也都由权威机构审查后决定是否批准。
1.对外资并购的产业限入政策以及控股权的规定
加强运用产业政策对外商投资进行引导是各个国家规制外资的通行做法。发达国家大多根据本国产业的竞争力强度，产业对国家安全的重要程度，对不同的产业制定不同外资并购限入政策。
禁止(或严格限制)外资并购的产业：美国限入原子能等能源类产业，矿藏挖掘等资源类产业以及水力发电行业；德国限入军事和国防工业；日本限入农林水产业、皮革及其制品、石油业、矿业等；韩国限入电视传播、无线电广播业。限制外资并购的产业(外资控股权＜50％)：美国限入航空、海运、通讯、金融等产业；德国限入银行或金融服务业；日本限入汽车制造、电话设备、合成纤维、医药品生产等；韩国限入农渔业、电力、电信、航空、海运、银行金融业等。完全对外开放的产业(外资控股权可达100％)：美国、德国和韩国为除前二类限入之外的其他产业；日本为造船、钢铁、摩托车制造、电子计算机等其他产业。
美国和德国限制外资进入的产业主要是关系国家安全的产业，而对于装备制造业中的大多行业都没有特别规定外资控股权。这是由于两国有关装备制造业的大多数行业都已具备国际竞争力，不再需要政府特别保护。
而日本对外资并购的产业限入，主要的依据是本国产业的国际竞争力。例如，在日本发展初期，其钢铁产业竞争力不够强，日本便加大对其保护力度，限制外资进入。20世纪50年代中期，日本入关时，它的制造业竞争力比较弱。在1955年时，日本机械设备的出口在其出口商品总额中只占12.3％。通过政府的保护和扶持，到1985年时，日本机械设备出口比值达到了71.8％。(陈平，2006)在这30年中，日本根据机械工业竞争力的提升对外资逐步开放，减轻了外资的冲击，目前日本的大多数机械设备制造业都已对外资全面开放。
2.对于垄断性并购的判定标准
发达国家对于垄断性外资并购都制定了十分明确的认定标准。发达国家按照并购发生的具体类型，对横向并购和非横向并购分别制定了不同的标准。
其中，美国只对横向并购制定了判定标准，而对于纵向并购和混合并购自1984年以来基本上持不干预的态度。美国司法部在1982年兼并准则(1984年修订)中，制订了HHI指数(HHI指数等于市场中每个企业市场份额的平方和，用以反映大企业的集中度及大企业之外的市场结构)，用来衡量市场集中化的程度，即确定垄断的标准。低集中度(HHI＜1000)市场中的并购不受干预，而并购前后，中集中度(1000＜HHI＜1800)市场的HHI指数上升超过100点以及高集中度(HHI＞1800)市场HHI指数上升超过50点，将会受到审查机构的限制甚至禁止(詹姆斯，2000)。
德国和日本主要用市场份额作为判定外资并购是否具有垄断性的标准，相对美国而言，这种方法中数据来源更易获取，结果的计算更简单。德国的判定标准是：企业的市场份额≥1/3，3家或3家以下共同达到市场份额≥1/2，5家或5家以下共同达到市场份额≥2/3。与德国稍有不同，日本在判定外资并购是否会产生垄断时，采用更全面的标准，它除了考虑市场份额，还考虑市场竞争者的数量以及资本额等因素(聂名华，2003)。日本的判定标准是：并购任一方市场份额或合计的市场份额达到25％，并购一方或全体市场份额占据前三位，前三位总和超过50％，市场竞争者的数量较少，并购一方总资本超过1000亿日元，其他企业总资本超过100亿日元。一旦并购符合其中的任一标准，都将接受审查机构的严格审查，并购将遭限制或禁止。
对于非横向并购，由于企业相互之间不是竞争者，要综合考虑各种因素，如财力、市场份额等等。德国引入了“显著的市场地位”标准：年销售额达20亿马克的大企业进入中小企业市场，财力强大的企业与占市场支配地位的企业进行并购，并购企业的年市场销售额之和超过120亿马克，且其中至少有两个企业年销售额达10亿马克。一旦符合其中的任一标准，并购案件都有可能被否决。日本对于非横向合并也有一些规定。如：在纵向合并中，要考虑市场封闭程度，也就是竞争者争夺交易机会的程度，以及进入市场障碍的增大程度；在混合并购中，要考虑企业之间潜在竞争的程度、是否有利；以及市场进入障碍等。
总的来说，发达国家在外资并购规制中着力于控制横向并购，对纵向并购却相对宽松。主要原因是，横向并购是最常发生的并购类型，从西方发达国家的五次并购浪潮看，有3次都以横向并购为主；同时横向并购是同类行业内企业之间的并购，造成的垄断效果更明显。
3.外资并购审查机构及特点
为了更有效地规制外资并购，除了拥有完善的反垄断法律体系之外，还需要一个独立、高效、权威的外资并购审查机构，保证外资并购审查的有效实施。因而，发达国家在完善外资并购规范体系时，还纷纷建立了外资并购审查机构(表2)。
资料来源：根据相关资料整理。(参见张文强、聂名华、李娅、陈伟、陈柱、朴济炫等论文)。
三、对我国装备制造产业安全防范体系构建的启示
目前，我国装备产业的竞争力与发达国家比还有相当差距。同时，外资又虎视眈眈，近几年外资并购装备企业的案例层出不穷，因而，我国应该借鉴发达国家应对外资并购，维护产业安全的成功经验，在对外开放的前提下，维护装备产业的安全。
要想有效地维护产业安全，核心任务就是形成完善的法律体系。我国目前最重要的任务是出台反垄断法，并在此基础上完善我国的并购法律体系，构建适合我国的产业安全防范体系。主要可以从以下几方面着手：
首先，由于我国已经加入WTO，有义务向其他国家开放市场，并且给予国民待遇。然而，鉴于我国目前还是发展中国家，若完全开放资本市场，不利于本国产业的发展。因而，我国要在对内外资并购公平对待的基础上，制定豁免条款。这样，一方面可以允许一些有利于产业发展的国内企业之间的并购，另一方面，还能增加法律条文的灵活性。
第二，在外资并购审查机构的设立方面，需要设立一个对外资并购审查直接负责的机构，再由该机构将不同的监管内容分派给各下级组织。通过总负责机构的协调和监督，各下级组织从不同角度审查外资机构，各个审查程序同时进行，确保外资并购审查高效率并有实效。
第三，在审查外资并购案件时，应该以事前申报制为主，事后报告制为辅。事前报告制主要对外资并购进行预防性监管。由于我国目前应对外资并购的经验不足，对于损害性外资并购的判定可能会有偏差，因而，我国应在事前预防的基础上，加以事后控制。对于一些并购后果不容易确定的案件进行事后控制，保留审查机构对于这类并购的撤销权。
第四，鼓励装备产业各行业内大型企业合作，形成战略联盟。日本通过多年的发展，形成了特有的展业组织形式——企业集团。这样的产业组织通过互相持股的方式很好地抵制了外资并购。但是，企业集团的存在会加大对市场的垄断力度，这有悖于自由竞争的市场原则。因而，我国可以发展适合本国实际的产业组织形式，通过大型企业之间的合作，形成战略联盟共同抵制外资并购。
第五，我国目前装备制造业中的外资并购也以横向并购为主。近几年，在跨国公司并购我国装备龙头企业的案例中，几乎全部都是横向并购。针对这一情况，我国在制定法律时将侧重点放在规范横向并购上，根据实际情况以及可行性制定垄断性并购的判定标准。
最后，在规范外资并购，维护产业安全过程中，除了构建一个完整的产业安全防范体系，政府的干预极其重要。就发达国家的情况看，很多时候，规范外资并购的依据不仅仅是防范体系中的法律法规，更多考虑的是国家利益。而装备制造业是关系着国民经济发展的主导产业，因而，我国更应该将国家利益放在第一位，从国家层面去规范装备制造业中的外资并购。
*本文为中国商务部2007年度资助课题《中国装备制造业产业利用外资与风险防范研究》和江苏省教育厅高校哲学社会科学研究项目基金资助项目《中国制造业学习能力和长期竞争力关系的实证研究》(03SJD790030)的阶段性成果。