摘要：随着城市化进程的加速，城市面貌日新月异，与此同时，拆迁矛盾也不可忽视地出现在人们的视野之中。而导致拆迁矛盾的大部分原因都是因为被拆迁人没有得到妥善合理的补偿，合理制定城市房屋拆迁补偿制度，对其补偿原则、补偿范围及补偿标准予以界定，保障被拆迁人的合法利益，充分体现“以人为本”的关怀精神，才能推进城市房屋拆迁工作的顺利进行，也有利于和谐社会的构建。
关键词：城市房屋拆迁；补偿；完善
引言：城市房屋征收（拆迁）是在土地所有权与房屋所有权分离的基础上建立的一项制度，由于我国城市房屋拆迁补偿制度一直存在着很多不足，暴力强拆、暴力抗拆、上访事件不绝于耳，由房屋拆迁引发的各种矛盾错综复杂。
一、城市房屋征收与补偿的含义
目前我国相关法律并没有对城市房屋征收与补偿的含义做出具体的规定，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。”第二十一条规定，“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”依据上述法律规定，城市房屋征收与补偿可以理解为：政府为了公共利益的需要，政府确定房屋征收部门负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，依法征用国有土地上的房屋及其附属物，并将该范同内的单位和居民（被征收人）重新安置，并对其所受损失予以补偿的一系列法律行为。
二、我国城市房屋拆迁补偿制度存在的问题
2.1 “公共利益”的界定模糊
土地征用的“公共利益”目的是“评判一项具体土地征用权是否合法行使的唯一标准，以及防止土地征用权滥用的重要措施”。通过“公共利益”原则限制土地征用的权力虽然在各国立法上已达成共识，但“公共利益”本身的内涵是很不确定的，“它从一产生开始至今仍无一个理想的定义”。不同国家从不同的立法角度和本国国情出发，对“公共利益”的含义进行了解释，这些解释的差异可以说是各国土地征用制度设计彼此各具特色的主要原因。
2.2 拆迁活动中政府的行政权力滥用
市场经济条件下，宏观调控、社会管理和公共服务是政府的三大职能。政府的角色和定位决定了不能把自己等同于企业、个人，更不能把追求经济效益的最大化作为政府的根本目标。在拆迁活动中政府的公共管理职能和土地所有者两种权力相重叠的情况下，政府在配置土地资源时必须为管理社会、管理市场的目标服务，不能片面追求土地的经济效益而忽视了社会、环境的综合效益。而且，即使出于特定公共用途的需要，如果能通过与财产权人平等协商的民事途径获得，也要尽量引入市场机制来获取私人财产，不宜一概通过国家权力强制夺。然而，在我国的房屋拆迁中，行政机关介入拆迁领域的权力没有遵循这一界限，许多房屋拆迁的目的都很难与公共目的有直接的联系。
2.3 拆迁程序不规范，缺乏被拆迁人事前参与项目决策的机制
在拆迁实践中，被拆迁人抱怨最多的是拆迁过程中，被拆迁人在涉及自己权益的诸如建设项目批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件、拆迁许可证的发放以及拆迁计划和拆迁方案等重大问题上，根本就没有表达自己意见的机会。这主要表现为以下几个方面：①规划的制定和变更往往要引发拆迁，规划程序对于拆迁至关重要。但是现行规划法规定的规划程序极为简陋，存在着严重缺陷。②建设用地规划许可和土地使用权审批程序，依照城市规划法和拆迁条例，建设单位要获得拆迁许可，必须先获得建设用地规划许可和用地划拨审批，这两个许可决定了被拆迁人房地产权利的命运。但规划法仅规定了用地规划许可的审批权和划拨土地使用权审批权，对于用地规划许可的审批没有规定任何程序制约措施，对于划拨土地使用权仅规定经县级人民政府审批，由土地管理部门划拨。
三、城市房屋拆迁补偿制度的完善
3.1 城市房屋拆迁补偿的范围
1、明确把土地使用权纳入补偿范围。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆我国学者对现行法律、法规是否已将土地使用权补偿纳入补偿范围，仍有不少争论，其争论的焦点主要在于《城市房屋拆迁管理条例》中的“根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素”来确定货币补偿的金额，其中的“区位”是否包含有土地使用权的含义。因此，应把土地使用权明确纳入补偿范围，被拆迁人的利益才能真正得到保障。
2、应把被拆迁房屋的预期受益纳入补偿范围。《城市房屋拆迁管理条例》规定的补偿范围虽然包括非住宅房屋的停产、停业损失，但对于预期收益却没有规定。两种情况会导致预期收益的损失：其一，对于非住宅房屋中的经营性房屋来说，如果所有权人自己用于经营的话，那么其房屋被拆迁，他所丧失的是生产经营的预期收益。如果出租给承租人，那么他所丧失的是租金收入这一预期收益。对于承租人来说，他所丧失的也是生产经营的预期收益。其二，对于住宅房屋来说，如果房屋处于空置状态而往外出租，那么租金无疑也属于预期收益。尤其对于一些没有固定工作、以租金为生的被拆迁人，如果选择货币补偿方式，就等于失去了租金这个稳定的经济来源。所以说，无论是住宅房屋还是非住宅房屋，都要求把房屋的预期收益纳入补偿范围。
3.2 城市房屋拆迁补偿的原则
在实际的拆迁估价工作中既要坚持拆迁人与被拆迁人之间的平等，又要坚持估价机构与拆迁当事人之间的平等。由于拆迁补偿估价涉及的对象范围很广，依据的法规、标准也很多，拆迁当事人对此不可能充分了解，估价机构要配合房屋拆迁管理部门，认真解答拆迁当事人的疑问；估价机构还要仔细听取拆迁当事人的意见，检查自己估价报告的完整性和准确性以便及时改正。
3.3 城市房屋拆迁补偿的方式
各国的补偿方式种类丰富，被拆迁人可以根据自己的情况自由地选择，结合我国的实际，笔者认为对我国的城市房屋拆迁补偿方式应从如下几个方面进行完善：
1、保障被拆迁人的自由选择权。虽然《城市房屋拆迁管理条例》明确规定了被拆迁人可以在货币补偿和房屋产权调换方式中做出选择，但是有些地方的法规并没有对被拆迁人的这一选择权给予足够的重视并加以保障。如有些地方法规只规定“拆迁补偿的方式实行产权调换或货币补偿”，对被拆迁人的自由选择权只字未提；甚至有的地方法规还直接规定“鼓励货币补偿”。这样的规定，不仅背离了《城市房屋拆迁管理条例》的精神，而且给拆迁人单方面决定补偿方式提供了堂而皇之的理由，严重侵犯了被拆人的利益。
2、关于货币补偿方式。货币补偿因其易于操作、方便灵活、有利于简化拆迁安置补偿程序等优点在实践中得到广泛应用，但为了保障这一补偿方式的顺利运作，同时还要注意以下问题：其一，加强对拆迁补偿安置资金的监督管理。在实际拆迁中，部分拆迁人出具虚假资金证明、抽逃拆迁补偿安置资金，造成拆迁后期安置过程中资金短缺，不能及时完成安置工作，在社会上形成很坏影响，严重危及社会稳定，违背了拆迁工作加快城市建设、改善人民居住条件的初衷。这就要求房屋拆迁管理部门在核发拆迁许可证时，要认真审核拆迁补偿安置资金是否到位；确保拆迁补偿安置资金全部用于房屋拆迁的补偿安置，不得挪作它用，应设立专门账户，专款专用。其二，关注选择货币补偿方式的被拆迁人的优先购买权问题。此处的优先购买权是指如果被拆迁区域用于同类商品房建设的，被拆迁人对于原地段的商品房有优先购买的权利。尽管被拆迁人对货币补偿方式的选择意味着拆迁人并无义务再为被拆迁人安排适合的调换房屋，但被拆迁人一般由于居住习惯、工作方便及心理因素更愿意在被拆迁地段居住，出于人文精神的关怀，应当给予被拆迁人优先购买权。可喜的是，我国有个别地方已经注意到了这一点，并在法规中予以明确规定，起到了良好的示范作用。
3、关于房屋产权调换方式。房屋产权调换是一种采取实物形态进行的补偿方式，在城市房屋拆迁补偿的实践中，有以下两点需要注意：其一，拆迁人提供的房屋应当符合国家质量安全标准要求。其二，应提供不少于两处可选择的安置房。每个被拆迁人都是一个独立的个体，其利益的诉求都因其具体情况的不同而不同，如果只提供一处可置换房屋，虽然于法有据，但是对于被拆迁人来说，无疑是对拆迁补偿方式选择权的变相限制。
四、结语
转型期的中国，转型中的理念，公权与私权的博弈不可避免，但博弈的本身就是力量，力量的中间会产生一种新的方向，我们如果能善于运用法治的原则和手段处理拆迁行为，如果我们拥有日趋完善的程序设计保证拆迁过程中最大限度的民众参与，就会减少矛盾与纠纷的发生。
参考文献：
[1]我国土地征收制度的政府、社会联动模式之构想[J].赵红梅.法商研究.2006（02）
[2]城市房屋拆迁问题的法律思考[J].崔北军.绵阳师范学院学报.2011（01）
[3]论城市房屋拆迁中对被拆迁人的利益保护——以行政补偿为例[J].田霜.今日南国（中旬刊）.2010（04）
论文作者:陈淑婷
论文发表刊物:《基层建设》2018年第21期
论文发表时间:2018/8/13
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