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［中图分类号］D26 ［文献标识码］A ［文章编号］1005—3980（2006 ）05—0012—03
中共十六届四中全会作出的《关于加强党的执政能力建设的决定》，是加强党的执政能力建设的纲领性文件。《决定》从提高党的执政能力的高度，提出了一系列从体制和机制上加强党内监督的重要措施，如“完善党内选举制度，改进候选人提名方式”；“完善党委常委会的组成结构”；“减少地方党委副书记职数，实行常委分工负责”；“建立党的代表大会代表提案制度”等，对于构筑科学有效、切合实际的具有中国特色的执政党党内监督体系，具有十分重大的现实意义。在深入贯彻落实十六届四中全会精神，认真做好各级党委换届工作之际，笔者拟就进一步健全完善党内监督体系问题做一些探讨，希望得到有关领导和专家学者的批评指正。
一、改革党内选举制度，保障党员的民主权利，切实发挥选举监督的作用
发展党内民主和人民民主，是加强党内监督，防止公共权力异化的根本措施。正如邓小平所指出的：“无论党内的监督和党外的监督，其关键都在于发展党和国家的民主生活，发扬我们党的传统作风”[1](第215页)；“如果我们不受监督，不注意扩大党和国家的民主生活，就一定要脱离群众，犯大错误”[1](第270页)。长期以来，在干部的选拔任用中实行的主要是任命制和变相任命制，由主要领导人说了算的问题比较严重，普通党员和人民群众在干部选拔问题上的知情权、选举权、监督权在很大程度上并未真正落实。按照党章和宪法的规定，无论是党组织还是国家机关，各级领导干部都应由民主选举产生，或集体讨论决定任命。但在实际运作中，选举往往由于不能充分体现选举人的意志而变成了长官意志主导下的形式上的选举，选举人的民主权利被忽视；在少数地方和单位，集体讨论决定干部的任用成了长官个人委任干部的遮羞布，“少数人选人，在少数人中选人”的问题不容忽视。这种状况，导致一些干部把对领导负责与对群众负责对立起来，使下级对上级的监督成为一句空话，助长了“政绩工程”、“形象工程”等的泛滥，特别是任人唯亲、跑官要官、买官卖官等用人上的腐败现象和不正之风滋生蔓延。为此，必须认真落实党章规定的选举制和罢免制，使党的各级领导干部正确认识手中权力的来源和本质。
（一）改革党的代表大会代表的产生方式，增强党内权力机关的代表性。党的代表大会制度是一种代议制，代表的选举必须充分体现民主原则。落实普通党员的选举权，改变代表的产生受制于领导机构的状况，不仅是代议制民主的必然要求，是实现党内生活民主化的重要举措，而且是保证党代会决策、监督作用得到有效、充分发挥的根本前提。否则，即使实行常任制、年会制，甚至月会制，党代会都只能是一个“橡皮图章”，很难起到应有的监督作用。应着眼于规范党代表的产生，制定《党的代表大会代表选举条例》，对代表的资格条件、产生方式、权利、义务、责任等做出明确具体规定。担任党代表的党员，必须有较强的参政议政能力和积极参与决策、监督的强烈责任感，而不能把党代表仅仅看成是一种荣誉和待遇。应消除认识上的误区，及早将竞争机制作为一种民主技术引入党代表的选举中。设区的市、县两级党代表实行直接选举，以更好地体现普通党员的意志，使普通党员通过行使选举权能更加直接地对党组织和党员领导干部进行监督。鉴于中国共产党是一个拥有7080多万党员和352万个基层组织的大党， 中央和省两级党代表可分别由其下一级党代会通过竞争的方式选举产生。
（二）扩大党代会的选举范围，增强各级领导干部的民意基础。现行党章规定，中央和地方各级党的委员会及纪律检查委员会由同级党代会选举产生，而领导机构则分别由党委、纪委全体会议选举产生（纪委领导机构还需由同级党委会通过），这就使党代会对各级党组织负责人缺乏直接的制约。为此，应借鉴各级人民代表大会选举产生国家机构领导人的办法，各级党委、纪委领导人员均由同级党代会直接选举产生。以中央为例：党的全国代表大会不仅要选举中央委员会，而且中央政治局及其常委会、中央委员会总书记、中央纪委领导机构也应由全国代表大会选举产生。要通过扩大党代表在选用领导干部上的决定权，进一步增强党的各级领导机构的民意基础。
（三）减少任命制干部，逐步取消变相任命制。任命制干部通常只对任免者负责，而选举制干部必须对选举人负责。为防止干部只对上负责而不对下负责的倾向，上级党组织一般不能直接任命应经选举产生的下一级党组织负责人。中央对省级党委领导成员人选，上一级地方党委对下一级地方党委领导成员人选均只有提名权，而不能直接任命。经选举产生的党组织负责人，除非违法违纪或职务升迁，上级党组织一般不能在法定任期内直接免去其党内职务，以维护选举的严肃性和权威性，使选举真正成为监督领导干部正确行使权力的硬措施。
二、实行党代会常任制，为党代会发挥监督作用提供有效载体
与各级人民代表大会每年召开一次会议不同，党代会五年才召开一次。由于每一届党代会真正履行职责就那么几天时间，其决策、监督作用无疑是十分有限的，党章有关“党的各级委员会向同级的代表大会负责并报告工作”的规定也难以落实。因此，它常常被看作一场包装华丽的演出，有人戏言：跨进庄严辉煌的会场，“拍拍手”，听党委和纪委的报告；然后“举举手”，表决通过；最后是“挥挥手”，会议结束走人回家。为更好地发挥党代会对党委会特别是其领导人员的监督作用，党代会必须实行常任制。
鉴于党代会制度与人大制度的区别以及党的八大实行党代会年会制未能坚持下去的教训，笔者认为，为了节约人力、财力，避免流于形式，在正常情况下，全国和省一级的党代会每届（五年）召开两次会议比较合适。其原因有四：第一，每逢五、逢十的年份，要提出国民经济和社会发展五年规划的建议，提交人大审议通过，像这样的意见综合，需要由党代会来讨论决定；第二，届中必然有一些人事上的调整，需要由党代会行使人事任免权；第三，需要对中央和省一级委员会的工作进行届中评议；第四，党章本来就规定在两次代表大会之间可召集代表会议，“讨论和决定需要及时解决的重大问题”。市、县则在试点的基础上逐步实行年会制。
同时，要积极探索党代会闭会期间发挥代表作用的途径和形式。党代会实行常任制以后，相对于五年时间来说，开会的时间仍然是短暂的，但开会不应是党代表履行职能特别是监督职能的唯一形式。党代会闭幕以后，并不意味着受党员委托的意见表达个体——党代表们的使命已经完成，党代表作为一个职务依然存在，并应以不同的形式继续行使表达民情民意的权利。如可借鉴人大的一些做法，组织党代表视察，反映广大党员的愿望和要求，收集意见和建议，及时向党委反馈。还可继续以代表团为单位开展工作，对党委贯彻上级精神和执行本级党代会决议的情况开展监督检查，对党委、纪委的工作和领导班子及其成员进行民主评议，提出批评和建议，进行询问和质询等。
三、完善集体领导制度，切实发挥党的委员会的监督作用
按照党章规定，党的各级领导机关原本是各级代表大会和它们产生的委员会，但在实践中，全委会作用十分有限，常委会成了事实上的权力中心，全委会对常委会特别是主要负责人的监督难以真正落实。在一些党内民主生活不正常的地方，往往是主要领导个人说了算，党委会被凉到一边，更谈不上发挥监督作用了。
（一）改革完善党的委员会制度，将党委会定位为党代会的常设机关。改革和完善党的委员会制度，充分发挥全委会的作用，是完善集体领导制度，加强党内监督的重要途径。可仿照人大制度的运行模式，在对各级党委会进行改造后，将其定位为党代会的常设机关，恰如人大常委会是人民代表大会的常设机关一样。在党代会闭会期间，中央委员会和地方各级党委会作为全党和本区域党的最高决策机构，凡是重要人事安排、重大决策的出台等，都必须通过召开全体会议或者党委、纪委联系会议讨论决定。但党的委员会相对于党代会而言，仍然处于从属地位，其履行职责的情况，必须定期向党代会报告并及时向党代表们通报；其所做出的不当决定，党代会有权变更或撤销，从而切实改变党委会向党代会报告工作流于形式的问题。
（二）改善党委会的构成，使之真正成为“党的代表会议”。为保证党委会真正发挥决策、监督作用，必须淡化中央委员与政治局委员及常委之间、地方党的委员会委员与常委、书记之间的直接利害关系。如果中央委员都是省部级干部，由于中央政治局委员特别是政治局常委正好是省部级干部的顶头上司，直接掌握着他们的政治前途和命运，要这样的中央委员来监督制约中央政治局及其常委会，其力度、难度、效果是可想而知的。列宁早就主张“把中央完全会完全变成党的最高代表会议”[2](第694页)，代表会议理所当然应当具有广泛的代表性。为此，必须改变党的各级委员会的构成，提高普通党员、基层党员干部在党的各级委员会中的比重，使委员们能够相对超脱地行使包括监督权在内的各项权利，只有这样，党委会的决策、监督作用才能得到切实有效的发挥。
（三）调整党委内部权力配置，理顺全委会和常委会的关系。《党政领导干部选拔任用工作条例》明确规定：市（地）、县（市）党委、政府领导班子正职的拟任人选和推荐人选，由上级党委常委会提名，党的委员会全体会议审议，进行无记名投票表决；在全会闭会期间，由党委常委会作出决定，决定前应当征求全委会成员的意见。这实际上就是把地方党委常委会一部分决策权划给全委会的一项重大改革，有利于改变权力过分集中于常委会的状况。这项改革在取得经验之后，应进一步扩大与深化，使全委会真正成为党代会闭会期间党内的决策机关，而常委会的决策作用将逐渐弱化，主要是主持各级党委的日常工作。同时为改变书记凌驾于常委会之上的局面，应按照中央的模式，在县级以上地方党委设立书记处，仅仅作为党委的办事机构；设立党委第一书记，负责召集常委会会议（县一级党委不设常委会），并主持书记处的工作。常委会由7—9人组成，包括：党委第一书记、人大常委会主任、行政首长、政协主席、纪委书记、省军区（警备区或军分区）司令员、书记处常务书记、政府常务副职。由于党委组织、宣传等部门都是工作机构，这些部门的负责人不宜进常委参加决策，可由书记处书记兼任。
四、强化党内专门监督，切实发挥专门机关的监督作用
（一）改革和完善党内专门监督体制，实行以上级纪委领导为主、同级党委领导为辅的领导体制。现行党内专门监督体制，是造成权力失监、软监的重要原因。为增强监督机构的权威性和相对独立性，必须对现行的党内专门监督体制进行改革和完善。根据权力制衡原则，有结合我国国情，可考虑在现有党章的基本框架内研究解决党的纪律检查体制问题。即省及省以下党的各级纪律检查委员会继续实行双重领导体制，但应由以同级党委领导为主、上级纪委领导为辅，改为以上级纪委领导为主、同级党委领导为辅。业务工作和日常管理由上级纪委和同级党委共同领导，干部人事权则由上级纪委和同级党代会共同行使，其中纪委书记由上一级纪委选派，纪委副书记、常委人选由上一级纪委提名，交由同级党代会直接选举产生。纪委领导人员一经选举产生，就必须严格实行任期制。因为要保证上级纪委对下级纪委的领导名实相符，关键是要管住“帽子”，只有这样，纪委的相对独立性才能得到保证，纪委对同级党委的监督才具有可操作性。
（二）恢复中共各级监察委员会的名称，并使之成为党内的“护宪”机构。随着新党章赋予各级纪委新的任务和新的职责，随着纪律检查机关作为党的专门监督机构的定位，将纪律检查委员会作为党的专门监督机构的名称，已不能涵盖其全部工作任务和内容。应将党的各级纪律检查委员会更名为监察委员会，各级监察委员会不仅要加大廉政监督力度，严肃查处党员中的腐败问题，而且要切实履行起政治监督功能，保证党的路线方针政策和代表大会决议的贯彻执行；不仅进行风纪监督，而且要对同级党委决策、执行过程进行监督检查，避免出现决策失误、执行变调等问题。在此基础上，要赋予中央监察委员会解释党章，监督党章执行，查处和纠正违反党章的行为等职责，使之成为党内的“护宪”（党章实际上是党内的“宪法”）机构。现在政治学和法学界对建立违宪审查机制和护宪机构讨论热烈，呼声甚高，笔者也非常赞成并主张在全国人大之下设立宪法委员会，不受全国人大常委会的领导，直接向全国人大负责。与此相类似，中国共产党作为世界上最大的执政党，为了切实加强党内监督，提高党内生活民主化程度，也应在党内建立“违宪”审查机制。因为现在党章执行情况不容乐观，党章赋予党员的民主权利在很大程度上并未得到真正落实，民主集中制原则在一些地方和单位形同虚设，党的代表大会制度、党的委员会制度执行时主观随意性比较大，党代会、全委会、常委会三者关系本末倒置，层层监督的关系变成了被层层反制。为此，迫切需要明确中央监察委员会为党内的“护宪”机构，对各种违反党章、侵犯党员民主权利的行为进行督促检查和正本纠偏。为实现政党的监督功能，体现维护党章权威与维护宪法权威的一致性，也为了提高宪法委员会在中国政治架构中的地位，又不增加中央政治局常委人数，可考虑全国人大宪法委员会主席由中央纪委书记兼任（通过法定程序）。
（三）扩大党内专门监督机关的权限，增强监督的刚性。现行党章没有赋予纪委监督同级党委的权力，《党内监督条例（试行）》虽然规定纪委是党内监督的专门机关，但并未规定纪委有权监督同级党委，相反却规定党委对同级纪委及其成员进行监督。这样的制度设计不仅使监督权不对称，而且颠倒了监督主客体的关系。应该通过修改党章和《党内监督条例（试行）》，明确规定纪委拥有监督同级党委的职责和权限，并赋予其相应的监督手段，使纪委与党内专门监督机关的地位相符。如赋予纪委委员在党代会或者党委和纪委联席会议上，对党委或党委工作部门的工作提出质询，对党委委员或者党委工作部门负责人进行弹劾的权力；纪委发现同级党委存在背离党的路线、方针、政策的问题，或者存在决策失误和用人不当的问题，有权提请上级纪委或上级党委查处或纠正；对于同级党委常委（或与常委同职级的党委委员）有违犯党纪的行为的，纪委有权不经过同级党委，直接向上级纪委报告，并由上一级纪委决定立案调查。
收稿日期：2006—08—23