西方主要发达国家税制改革经验与借鉴，本文主要内容关键词为：税制论文,发达国家论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、西方主要发达国家税制改革的特征
（一）降低税率，扩大税基
无论从绝对值和百分比来看，削减幅度最大的是个人所得税的最高税率。根据OECD税收数据库资料统计，OECD国家的个人所得税最高税率1986年比1976年平均降低7.6个百分点，平均降低了11.1%；1992年比1986年又降低了13.9个百分点，平均降低了24.8%。除此以外，税制改革还降低了低税率，提高了起征点。英国个人所得税的基本税率在1979年初为33%，1988年度预算执行时，已降为25%。美国1986年税制改革法案提高了纳税人的起征点。
为保证税制改革的成功，西方主要发达国家在大幅度降低税率的同时，扩大所得税税基。首先是扩大了征税范围，其中最突出的措施是对附加福利和资本利得的税收待遇。许多国家不仅对附加福利即对纳税人获得的工薪之外的实物或现金，按市场价值计入应税所得，而且像澳大利亚、英国还加强了对附加福利的征税。同时西方主要发达国家还加强了对资本利得的征税，如美国和英国把资本利得并入所得税课征，加拿大对资本利得的课税接近于一般所得的课税，澳大利亚也开征了资本利得税。其次是不同程度的减少或取消了存在于所得税制中的税收支出，包括各种扣除、豁免、抵免等。美国1986年税制改革取消了一系列扣除，比如取消所得平均化、“第二收入者”扣除、州和地方销售税扣除等；还有许多扣除受到限制，如雇员经营费用扣除、旅行费用扣除、招待费用扣除等。英国限制了抵押利息支付的扣除。
（二）改变税种结构，完善税收制度
改变税种结构通常是指从个人所得税向一般消费税如增值税转变。自20世纪60年代中期特别是80年代中期以来，一般消费税的收入一直稳步提高，这主要是因为西方主要发达国家普通开始征收增值税。增值税的稳步增加有助于弥补所得税削减的收入损失。各国在开始征收增值税时平均税率为12.5%，到19%年平均税率为17.5%。英国增值税税率由8%分期提高到12.5%和15%，同时努力扩大增值税的税基。加拿大在第二阶段税制改革中，力争实施增值税性质的“经营转移税”或全国性的销售税取代联邦制造税。法国是最早实行和最为重视增值税的西方国家，法国的增值税已从制造业扩大到零售、农业和服务业以及自由职业者。调整税种结构的另一方式是通过用公司所得税筹措更多的收入，弥补个人所得税削减造成的部分收入损失。美国和加拿大的税制改革就具有此种特征。
（三）简化税收制度，加大稽查力度
减少所得税税率档次是简化税收制度的主要措施之一，这也是20世纪80年代西方主要发达国家税制改革的重要环节之一。据OECD税收数据库显示：其成员国中有16个国家在20世纪80年代末减少了纳税档次，平均从10个以上下降到不足6个。就中央政府个人所得税而言，从1986-1995年，加拿大的税率档次从10个减少到4个。同时，各国还取消了一些不必要的减免税收优惠政策的规定。如加拿大在公司所得税改革中取消特别税收优惠，扩大公司已实现的资本应税额，改革资本折扣制度的计算方法，对大公司规定关于投资税收抵免的限额。其他西方主要发达国家也都分别列有类似的改革规定。
税收需要一套系统、严密、科学的征管制度和方法，西方主要发达国家在税制改革中致力于建立严格的税收登记制度、缴款和检查制度，在征管办法上推行征、管、查三分离，征管手段电子化。为了堵塞税收漏洞，避免财源损失，各国还把严格征税作为税收的组成部分，严格稽查，严厉惩罚。这些措施都大大提高了税收执行的效率。
二、对我国税制改革的借鉴
（一）保持适度调控
市场机制与国家调控的关系具体到税收领域就是税收中性与税收调控的关系。税收中性的实质是“税收应当不扭曲或尽可能少地扭曲市场机制的作用”，其目的是为了“防止税收过度调节”，“建立简化、科学、低税负、低成本的税制”，“提高资源配置效率和税收征收效率”（注：樊丽明等著《税制优势研究》（经济科学出版社1999年版）。）西方主要发达国家的税制改革在20世纪80年代强调税收中性，而20世纪90年代转向追求税收效率（税收中性与税收调控的结合）。其改革的实践充分说明，纯粹的税收中性是不存在的，税收中性的现实意义在于我们应当防止税收过度调控，保证市场机制充分发挥作用，因此税收中性只有和税收调控互相配合才能提高税收效率。
我国经济现在出现增长速度放慢、失业率上升、产业结构不合理等问题，这主要是长期的供给方面存在的问题。其原因主要包括金融体制市场化程度较低、企业缺乏创新的动力和压力、教育落后、科学研究体制缺乏生命力等等。这些问题主要应该通过市场机制充分发挥作用来解决，国家干预的作用则是辅助性的。借鉴西方主要发达国家税制改革的成功经验，我们一方面要按照法律要求取消过度的税收干预，保证市场正常运行；另一方面又要发挥税收调控的作用，保持税收适度调控。
（二）优化税种结构
表1
我国税收收入结构
（单位：占税收总收入的百分比）
年份 工商税 关税 农业税 增值税 营业税 消费税 个人所 企业所
得税
得税
1994 76.35
5.32
4.5245.02
13.07
9.511.42
14.80
1995 76.01
4.83
4.6143.10
14.34
8.972.42
15.78
1996 76.27
4.37
5.3542.88
15.23
8.982.80
15.53
1997 79.60
3.88
4.8339.88
16.08
8.243.16
13.44
1998 82.32
3.38
4.3139.17
17.00
8.803.66
11.96
1999 83.18
5.26
3.9636.34
15.62
7.683.889.63
2000 82.39
5.96
3.6937.26
15.79
7.973.9210.86
2001 80.17
5.53
1.8637.48
15.63
7.034.7811.05
资料来源：《中国统计年鉴(2001)》，中国统计出版社2002年出版。
从表1可以看出，我国目前的税种结构存在的突出的问题是：商品税比重偏大、所得税和财产税以及其他税种比重过低。这种税种结构固然与我国的经济发展水平有着密切的关系，也有利于降低征收的成本，然而过度依赖于商品税即选择以商品税为单一主体的税种结构，将会使商品税对经济的不利影响变得突出，也限制了其他税种发挥其应有的作用。随着我国的经济发展水平和收入水平的不断提高，所得税在我国税种结构中的地位会不断提高。因此，以商品税和所得税为双主体的税种结构模式将是符合我国国情的选择。针对我国的具体情况，优化我国税种结构的思路如下：
1.协调商品税与所得税的比重，提高其运行效率。
协调商品税与所得税的比重，不是单纯地通过税率的变动来实现，而是应该将其重心置于扩大税基、涵养税源之中。一是要统一内外企业所得税制，减少并规范所得税优惠政策，拓宽税基，增大企业所得税的比重；二是优化所得税税收政策，依据经济发展原则，提高企业对采用新技术、增加资本投入和风险投资的积极性。可考虑采用国际上通行的允许加速折旧、规定研究开发费用扣除标准以及建立风险准备金等政策，从而培植新的税收增长点，加大科技在经济发展中的贡献率，丰裕企业所得税税源；三是在所得税随收入增加、财政收入对商品税的依赖程度有所减弱的情况下，推进增值税由生产型向消费型的转型，消除其对资本技术密集型行业的束缚，促进经济增长方式的转变。
2.适时开征新税种，完善税种框架。
首先，开征社会保障税。在建立一个统一、规范、高效、完善的社会保障制度体系的同时，为保证社会保障的资金来源，应开征社会保障税。实行国家、企业和个人共同合理分担，个体劳动者等由自己负担，计税依据为工资、薪金所得，保持现有的负担水平。其次，开征遗产与赠与税，调节社会分配不公，激励即期消费。通过征收遗产与赠与税调节个体财富存量，进而降低人们进行储蓄和积累财富的预期，促使人们改变传统的消费观念；并将所集中的税收主要用于社会保障支出，增加低收入阶层收入，提高社会边际消费倾向，从而刺激消费需求。第三，开征环境保护税。面对地球的污染，臭氧层出现空洞，全球变暖，特别是机动车燃料排放对人体健康造成危害以及酸雨对环境的破坏等情况，建议开征环境保护税。
（三）简化税收制度
西方主要发达国家税制改革的一个突出特征就是通过削减税收优惠项目、减少税率档次来简化税制。简化税收制度有助于实现公平课税，减少税收对市场的扭曲作用，提高经济效率；也有利于扩大税基，在降低税率的情况下保持“收入中性”，以利于财政平衡。同时，简化税收制度还可以提高税制的透明度，便于纳税人了解和掌握税法，并做出相应的经济决策，也有利于税务机关依法行政，便于审计稽查和司法机关依法裁决。结合我国税制的具体情况，简化税收制度的主要措施是：
1.取消重复设置的税种。
同一税收设置多个税种，这是1994年税制改革前我国存在的突出问题之一，而1994年税制改革中，为适应社会主义市场经济发展的要求，已实现了统一内资企业所得税制、内外人员的个人所得税制和内外资企业适用的商品税制，在税制的公平、统一、简化、科学方面迈进了一大步。在当前形势下，改革企业所得税制，具体则应该做到“五个统一”：一是统一纳税人，以法人而不是独立核算单位为纳税人，以解决目前企业所得税征管中总公司与分公司、母公司与子公司纳税主体难以界定的问题，同时也可以使企业所得税与个人所得税的界限更加分明；二是统一工资、捐赠、利息费用支出、呆帐与坏帐准备金的提取等税前扣除标准；三是统一资产的税务处理，包括固定资产折旧方式、股票发行溢价、股息和资本利得的税务处理都要更加规范；四是统一税率，降低税负，实现比例税率，税率定在25%左右；五是统一税收优惠政策，并实现以产业优惠为主、地区优惠为辅、特惠与普惠结合，优惠方式由直接为主转向间接为主，取消或调整民政福利企业及劳动就业服务企业的优惠政策，改革减免税期的计算方法，把“从开始获利年度起”改为“从开业年度起”。
2.取消不规范的减免。
取消现行税制中不规范的困难性减免，以减少执法中的不规范行为。其他优惠也要与国家的产业政策、地区政策、社会发展政策相配合。尤其是对涉外企业和经济特区、高新技术开发区内的内外资企业。建立产业政策导向与地区发展战略导向相协调的所得税优惠制度。资金短缺现在已不是我国经济发展的主要瓶颈。所以，企业只要达到产业标准，不论内资、外资均可享受优惠。另外我国区域性经济发展不平衡要求改变过去的地区优惠格局。因此，尽快建立产业优惠和地区优惠相结合的机制，向先驱产业和西部地区倾斜。
3.取消不适应社会经济发展的老税种。
取消越轨调整、难以征收以致有税无收的税种，并防止此类倾向在新设税种中重演。如筵席税、耕地占用税，对公款吃喝和耕地滥用的控制必须转向依靠行政和法律手段才能真正收到实效。
（四）强化税收征管
仅有税收制度的完善并不意味着实际税收收入的实现，只有提高征管水平，才能使实际的税制结构符合决策者的意图，使税收的财政和经济职能得以充分发挥。因此，强化税收征管也成为了西方主要发达国家税制改革的重要内容之一。针对我国税收征管的实际情况，强化税收征管应从以下几方面着手：
1.健全税收法律体系，强化税收征管法规。逐步健全税收基本法、税收实体法，以维护税收法律的权威性和严肃性；完善税收程序法，使税收执法程序法制化。特别是要健全税收法律调整体系，避免按预算科目设立税种、随时调整税收政策、不利于纳税人决策等问题。
2.理顺税收管理体制。征收、管理、检查实行相互分离，特别是目前我国设置国税、地税两套税务机构，使税收征管存在相互重叠、经费增加、成本提高等问题。所以应进一步明确中央与地方在税收政策制定、税种开征与停征、税收减免权等方面的税收管理权限，以提高工作效率，降低征收成本。
3.加强对纳税申报环节的管理。加强税收征管力度，必须首先加强对纳税申报环节的管理。一方面要规范纳税申报方式，积极推行纳税人税务代码制和存款实名制。使税收征管建立在及时掌握纳税人经营情况、经营方式、核算管理等情况的基础上，保证税款及时入库，防止偷逃税款行为的出现；另一方面，在税务内部建立征管责任制，细化管理目标，严格进行考核和奖惩，从而提高征管质量和征管人员的工作责任心。
4.改善税收征管手段。税务系统近年来购置的计算机多数用于汇统票证的管理，电脑化管理对控制偷逃税未起到应有的作用。因此，科学地制定税务系统的电子化发展规划势在必行。首先，大力加强计算机在税务登记、纳税申报、税款征收、税务稽查、发票管理等环节的应用，不断提高工作效率和工作质量。其次，加快网络化进程，统一税务系统软件，中央、省、市应分别建立数据处理中心，各中心之间必须联网。同时，提高对收入监控和数据处理的集中度。
5.营造良好的依法纳税氛围，改善税收执法环境。在运用广播、电视、报刊等媒体进行税收宣传、树立全民纳税意识的同时，还应该有针对性地进行重点宣传教育，以税收宣传的有效性促进纳税意识的提高。既要宣传纳税人的义务，也要宣传纳税人的权利；既要宣传正面典型，也要曝光反面典型。应尽快建立和完善税收执法保障体系，设立独立的税务警察；对税收治安、涉税违法行为调查、税务处理决定，实行专业化的管理；建立税务法庭，对涉税犯罪和税务行政诉讼案件进行专业化审理，保证税收执法的规范性，增强依法治税的权威性。
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