关于征信立法中几个重大疑难问题的探析，本文主要内容关键词为：几个论文,探析论文,疑难问题论文,征信论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
信息不对称是导致市场交易风险丛生的直接根源。彻底消除现代社会市场交易中严重的信息不对称现象，是有效防范和规避市场交易道德风险发生的根本途径。而中外市场经济发展的历史经验表明，唯有切实加强征信立法，① 大力推进征信业的发展和信用信息服务水平的提高，才有可能真正消除市场交易中信息不对称现象，从而确保市场交易的安全，并大幅降低市场交易的成本和提升市场交易的效率。因此，从理论上对我国征信立法中的有关疑难问题逐一进行深入的探讨，尽快消除分歧，形成共识，及时化解阻碍我国征信立法的障碍，对于加速架构具有中国特色的征信法律体系无疑具有十分重要的现实意义和极其深远的历史意义。
关于征信的内涵与外延
征信立法，必然涉及到信用信息的采集范围、监管机构的设立和监管职能的划分等一系列重大的问题，所以首先必须准确地界定征信体系这一概念的内涵与外延。但在立法实践中，人们对这一问题的理解恰恰产生了十分严重的分歧。
分歧的焦点主要集中在对信用一词的理解上。在加强社会信用体系建设的实践中，党政有关部门先后提出了建设“征信体系”、“社会信用体系”和“社会诚信体系”等三个不同的概念。由于对上述三大概念的内涵与外延的理解将直接关系到征信立法中有关征信范围和征信市场管理职能划分的规定，所以难以避免地引发了立法者对其内涵与外延的争议。其争议首先主要来自于对“信用”一词含义的不同理解，并由此产生了以下两种富有代表性的不同观点：
第一种观点认为，信用是一个经济范畴，从经济学意义上理解的“信用”，就是指以偿还为条件的价值运动的特殊形式，讲的是债权债务关系及偿还记录。从这一视角来看，社会信用体系本质上讲的就是信用信息的服务体系，其基本活动就是信用信息的采集、储存、整理、加工以及分析和评价。这种意义上理解的社会信用体系，与我国中央银行常讲的企业与个人征信体系的概念并无太大的差别，二者的内涵与外延是基本重合的。
第二种观点则认为，信用是一个更广义的范畴，它不仅仅指与价值运动相联系的债权债务关系及偿还情况，还包括更广义的诚实守信行为，如产品质量诚信、价格诚信、建筑市场诚信、纳税诚信，等等，其反面定义是欺诈等不诚实的行为。这样理解信用，则社会信用体系与社会诚信体系二者就是重合的，但与企业与个人征信体系却存在着较大的差异。
上述两种不同的观点，对我国征信立法的影响是极其深刻的。因为，如果遵循第一种观点进行征信立法，法律将直接规定征信的范围为与信贷、赊销、债务有关的信用信息，并且主要为金融市场提供征信服务，进而还将必然确定由主管金融市场工作的中央银行履行征信市场的监管职能，其他部门无权介入。而如果依照第二种观点指导征信立法，则必然产生以下两大结果：一是征信息范围将由信贷市场扩展到投资、贸易、证券、保险、租赁、就业、纳税、生产经营等等社会经济生活的各个领域。二是应对征信市场监管体系的构架和监管职能的划分作出合理的调整。因为根据2004年3月修改后的《中国人民银行法》的规定，中国人民银行不仅取得了信贷征信市场的监管主体资格，而且事实上也形成了中央银行主导甚至垄断全部征信市场监管职能的倾向，这显然是受第一种观点的影响所致。按照第二种观点的理解，征信业尽管与金融业关系密切，甚至主要业务就是为金融业提供征信服务，但其本质上却并非金融业，而且也不仅仅只是为金融业服务，所以由中央银行审批和监管与金融业有关的征信机构和业务是可以的，但由其全面垄断征信市场监管的职能则是不适当的，必须对其进行适当的调整。调整的思路有二：其一是在国务院设立一个专门的机构，如国务院信用监督管理委员会（以后简称信监会），由其统一行使信用市场监管职能，也就是建立一个科学合理的一元化的信用市场监管体系。其二就是立法授权由中央银行、工商、税务、海关、质监、商务等部门分别履行信用市场监管职能，即构建一个多元化的信用市场监管体系。
笔者认为，从我国的实际国情出发，我国的征信立法应当坚持采用并遵循第二种观点，其理由在于：第一，坚持第二种观点符合信用一词的本意。信用一词意蕴丰富、含义多元。但主要包括了道德与经济两个基本的层面。第二种观点较好地体现和反映了信用一词所包含的这两个层面。第二，坚持第二种观点较好地反映了我国社会信用体系建设的现状。由于我国目前正处于市场经济发展的初期，信用不足不仅严重地表现在信贷领域，而且还广泛地表现在生产、经营、销售、投资、证券、保险、纳税、租赁、统计、就业等其他社会经济生活的各个领域。防范和惩治社会失信行为，需要政府各部门、各行业齐抓共管，仅仅着眼于信贷市场的债权债务关系显然是远远不够的。应当将征信范围扩展到社会经济生活的各个方面和领域。坚持用第二种观点指导征信立法，无疑较好地反映了我国当前和今后相当长一段时期内信用体系建设的客观实际和紧迫需要。第三，坚持第二种观点有利于架构科学合理的征信管理体制。因为只有从第二种观点出发，才能十分清楚地看出我国征信服务带有全局性和跨行业性，对征信业和征信市场实施监管，绝对不是中央银行统一监管模式力所能及的。符合我国国情的征信监管体制模式只能有两种：要么实行信监会统一监管模式，要么实行经济主管部门分别监管模式。征信立法只有遵循第二种观点才能对此作出明确而合理的选择。
关于征信体系建设中政府职能的界定
征信立法，必须科学合理地设定政府在征信体系建设中的法定职能。这主要是由以下两大方面的原因决定的。首先是征信体系建设迫切需要政府的支持。其次，也是防止征信体系建设中出现政府行为失范的现实需要。我国征信立法究竟应当怎样设定政府在征信体系建设中的职能？鉴于我国目前正处于由计划经济向市场经济转型的过渡时期，所以政府职能的设定既要遵循市场经济的思维，又要反映和体现我国现阶段的实际国情。据此，笔者认为，我国征信立法对政府职能的设定应主要限定在以下几个方面：
一是构筑社会信用体系发展整体规划。构筑社会信用体系发展整体规划，其目的在于实现政府、企业、征信机构和科研机构等多方力量的协调与整合，掌握未来信用产业发展和社会信用体系建设的趋势，提升征信业、工商企业和金融业的综合竞争力。我国的社会信用体系建设只有制定正确的社会信用体系发展整体规划，明确规定国家和各地区、各行业信用体系建设的时间、步骤、任务与目标，才有利于避免政府行为的短期化和无序化。
二是建立和完善征信市场法制环境。政府作为信用制度的主要供给者，除了通过制定发展规划支持和推动信用体系建设之外，还更应通过颁布实施完善而又切实可行的法律法规来规范和保护信用体系的发展和信用市场的运行。国际上各国政府都非常重视征信方面的立法和司法工作。改革开放以来，我国市场经济获得了空前的发展，为市场交易提供征信服务的征信业也应运而生。② 但在立法方面，我国有关征信的全国性立法至今仍是一片空白。立法的滞后性，事实上已经成为严重制约我国征信市场健康发育的瓶颈。从发展我国征信市场的实际情况来看，我国必须抓紧建立和健全相应的法律制度。
三是加强对征信市场的协调、监督和管理。征信立法应当赋予政府对征信市场的协调、监督和管理的职能。这主要是由征信业本身的特点所决定的。一方面，征信机构作为信用中介服务组织，其业务的开展往往涉及到政府和企业信息的开放、企业商业秘密的保护和个人隐私权的保护以及信用产品的出售和使用等等许多错综复杂的问题，如果没有政府的协调、监督和管理，是很难得以顺利开展的。另一方面，依市场化模式运作的征信业作为一个逐利性行业，一旦遭遇社会法制环境不健全和政府协调、监管机制的缺位，其行为的扭曲和信息的失真是很难加以避免的，这无疑将会给市场交易带来巨大的风险。因此，世界上各国政府都十分注重加强对征集市场的协调、监督和管理。我国的征信体系建设刚刚起步，征信市场发育中早已出现了许多十分不正常、不健康的现象，所以立法规定政府在征信体系建设中的协调、监管职能，推动政府尽快建立和完善征信市场监管机制，促进政府对征信市场实施依法监管，不仅十分必要，而且极为紧迫。
关于企业和个人征信模式的选择
征信服务是由信用中介组织即征信机构来完成的。抓紧培育符合现代市场经济发展要求的信用服务组织体系，是我国建设社会信用体系的关键。因此，进行征信立法，必须对我国的企业和个人征信模式作出合理的选择和规定。
从国际经验来看，企业和个人征信模式主要有以下三种基本类型：一种是以德、法等欧洲主要国家为代表的“政府经营模式”。采用这种征信模式的国家，征信机构和全国数据库全由中央政府出资设立，并由中央政府（主要为中央银行）直接经营管理。第二种是以美国为代表的“民间经营模式”。采用这种征信模式的国家，征信企业一般都由民间资本出资设立，并实行完全的市场化运作，政府除了通过立法对其进行监管之外，不直接介入征信企业的经营管理。第三种是以日本为代表的“特许经营模式”。采用这种经营模式的国家，一般是由政府或政府授权的机构建立征信数据库，然后由指定的征信企业（实行会员制）进行商业化经营。上述三种征信模式，都有自己存在的理由，并各有相应的利弊。
毫无疑问，上述三种征信模式中最容易为各级政府决策管理层所接受的模式是“政府经营模式”。我国是一个计划经济情结根深蒂固的国家，对政府办企业不仅心存偏好，而且驾轻就熟。关于这一点，我们只要深入到近些年来各行业、各区域信用体系建设的实际中去就会看得十分清楚。但是，必须明确指出，我国进行征信立法时绝对不能确认这种模式。因为实施这种模式尽管具有能在短期内集中各方力量迅速建立起覆盖全国范围的征信数据库的优势，但其弊端也是显而易见的。首先、由于政府不是市场经济中的商业主体，其建立数据库的目的不在于（也不允许）直接生产征信产品和参与市场竞争，而是出于其他非盈利目的，这样一来，等于政府是在花巨资建设一个毫无商业利益的“面子工程”，不会给国家带来任何直接的经济效益。其次、政府直接经营征信业，必然排斥其他征信企业的竞争，容易形成征信市场的行政垄断，经验表明，无论何种形式的垄断，客观上都将难以避免地导致征信产品结构的单一和服务效率的低下。关于这一点，我们只要细心浏览一下当今我国绝大多数政府网站长期处于“冬眠”状态的报道就可以看得十分清楚。③ 此外，根据信用管理理论，提供征信服务的机构必须具有独立、中立和高效的特性，即信用公司必须不受政府干扰，能独立自主地、迅速、准确、客观地报道信用信息，但政府经营模式却很难满足这一要求，长期坚持的结果，必然使政府陷入各种是非争端之中，从而严重地毁损政府的信誉和形象。
政府特许经营模式本质上仍然具有政府经营模式下的许多特征，如征信数据由政府指定的具有相应资格的征信企业进行收集，企业和个人信用报告必须来源于政府指定的征信机构，等等。采用这种模式，虽然可以在征信业发展的初期避免无序竞争所带来的混乱，但由于其他征信主体的缺位和竞争不足，长期坚持下去，不仅难以激发征信市场的活力，而且征信服务的质量也难以获得有效的提升。
从理论上讲，选择“民间经营模式”无疑是最理想的。一方面，历经150年发展起来的以美国为代表的“民间经营模式”是当今世界上最成功的征信模式，它不仅造就了穆迪、标准普尔、邓百氏集团等世界著名的征信企业，而且也早已成为举世公认的征信市场管理的主流模式。另一方面，我国正在进行经济体制的市场化改革，建立现代社会主义市场经济体制是我国既定的战略目标，坚持用市场经济的发展思路来设计我国的征信模式无疑是一件顺理成章的事情。此外，在经历了多年的发展之后，我国目前已经具备了民营征信机构发展的良好基础，企业征信的市场化运作模式已经基本形成。大量经验表明，民营征信企业的信用信息来源更广泛，服务范围也更大。市场化的运作方式和市场竞争的压力，会促使民营征信机构不断开发创新信用产品，提供更多个性化、多样化的信用服务；更有利于调动社会资金和人才投入到信用服务行业的建设中，而不必政府大量投资；况且，民营征信公司不依附于任何政府机关和部门，有利于独立性和公正性。但是，现实中不少人对此一直持有不同的意见。其反对的理由主要在于：选择实施纯粹的“民间经营模式”必须具备以下几项基本的条件：一是信用交易高度发展，市场信用需求旺盛；二是信用立法完备，监管体系健全，征信机构能够自觉守法诚信经营；三是征信数据开放程度高，信用产品流转顺畅；四是现代信用服务组织体系发育齐全，形成了几家公信力极高、实力极强的大型征信机构。由于我国目前正处于市场经济发展的初期，上述基本条件几乎没有一项是具备的，在这种情况下仓促地选择类似美国的“民间经营模式”，显然难以满足我国社会和经济发展对征信服务的紧迫需要。正是在这种观点的影响和支配下，管理层提出了在我国实施“政府主导、市场运作”、公营与民营互补的征信管理体制模式。④
笔者认为，作为我国经济体制转轨时期和信用体系初创时期的一种过渡，选择“政府主导、市场运作”的征信管理体制模式是可以的，但绝不应当将其作为一项长期的制度安排，长期和最终的制度安排应当是选择民营化、市场化、商业化的征信模式，政府应当完全退出征信市场，只能扮演征信市场监管者的角色。因此，有关部门在进行征信立法时，必须要有前瞻性，并对此作出合理的规定。
关于征信市场监管体制的设计
在市场经济条件下，“经济人”如果没有道德自律和社会他律机制的约束，任其信守所谓的“斯密信条”⑤ 自由发展，是很容易出现“机会主义行为”的。征信业作为理性经济人也毫不例外。加之征信业与其他的一般企业不同，它是一个“外部性”极强的行业。征信所涉及的信用信息直接关系到企业的商业秘密和个人的隐私，错误的征信结果将会误导市场主体的决策，征信业的恶性竞争可能侵害被征信对象的利益，造成资源配置不当和浪费，扰乱市场经济秩序，阻碍经济社会的发展。因此无论哪一国政府对此都要进行严格的监管。为了积极推进我国有效征信监管体制的形成，征信立法必须对以下问题作出科学而明确的选择：
（一）征信监管体制。各国政府所选择的监管体制框架存在着巨大的差异。一般而言，主要有以下两种基本类型：一类是以中央银行为监管主体的征信监管体制，如德、法、日等国；另一类是以完善的法律法规为基础，多个部门共同监管的征信监管体制，如美国等等。目前我国征信监管体制究竟应当采用何种类型，需要有关部门在深入研究的基础上，对此作出科学的选择，并以立法的形式加以规定。笔者认为，由于我国国情独特，所以在一个相当长的时期内都不宜选择上述两种征信监管体制。以中央银行为监管主体的征信监管体制，将本不属于金融业的征信业当作金融业来监管，并且将监管的触角无限地延伸到社会的各个行业和领域，不仅客观上存在着“越位”和“扩权”之嫌，而且最终也必将受阻于牢固的行业与行政壁垒而变得难以有所作为。实施以完善的法律法规为基础，多个部门共同监管的征信监管模式，从长远看不失为一种理性的选择，但由于我国信用立法严重滞后，加之社会的法治化程度不高，现阶段实施起来肯定存在着不少的困难。正是基于这种认识，我们认为，比较适合我国具体国情的有效征信监管体制，应当是一种所谓“四位一体”（即集行政监管、行业自律、机构内控、社会监督为一体）的征信监管体制。实施这种征信监管体制，首先必须立法明确我国的行政监管主体。这一主体包括两大方面：一是应当设立一个全国统一的征信监管组织，并进行法律授权。如前所述，该组织可以定名为国务院征信监督管理委员会（简称信监委），应当立法确认其法律地位，授权由其统领全国的征信业，依法履行征信监管职能。二是还应对除中央银行以外的其他政府机构和准政府机构，如工商、审计、税务、环保、海关、质监、银监、证监、保监、商务等机构进行监管授权，以利于由它们分别履行本部门、本行业征信监管职能。其二是应当切实加强征信行业协会建设，立法规定其法律地位，并授予其适当的监管职能，以利于促进征信业行业自律机制的尽快形成。第三是应当制定征信企业的内控指引，努力形成和不断强化征信企业的自我约束机制。第四是还应建立健全对征信业的社会监督机制，充分发挥媒体、审计、监察、司法等社会力量对征信企业的外部监督作用。
（二）征信监管的目的。由于文化背景不同，世界各国征信监管目的存在较大的差异。一种是以欧盟国家为代表的个人隐私保护型。欧盟1981 年的公约性文件——《关于个人数据自动处理中保护个人问题的协议》制定的首要目的是：确保每个人的权利和基本自由——特别是隐私权——得到尊重。1995年欧盟《在处理个人信息和个人信息自由流动时个人保护的指引》，以及后来各成员国所制定的相应法律都基本贯彻了以上协议的精神。欧盟征信立法的这一宗旨，决定了欧盟征信监管的根本目的在于保护个人信息数据主体的隐私权。另一种是以美国为代表的效率优先型。美国最重要的征信法律《公平信用报告法》强调正确的信用报告和公平征信方法对银行效率和信誉的重要性，并充分肯定征信机构的作用，立法要求消费者征信机构以公平方式满足对消费者信用信息等商业需求，要尊重消费者隐私。美国征信立法的这一宗旨，同样也决定了美国征信监管的主要目的就在于提高征信服务的效率。由于我国的国情既不同于美国，也不同于欧盟，所以我国征信立法对征信监管目的的规定绝对不能简单地照搬照抄美国和欧盟的规定，而是应当旗帜鲜明地突出以下两大目标：一是促进和引导征信业的快速健康发展；二是切实保护企业和个人的合法权益不受侵犯。
（三）征信监管的内容。征信立法对征信监管内容的规定，主要应当限定在以下几个方面：一是监管征信企业的市场准入和市场退出，即通过机构审批权的行使，严把征信企业的市场准入与市场退出关；二是监管征信企业高级管理人员的任职资格，即通过对征信企业高管人员任职资格的审定，严格控制征信企业用人不当所带来的风险；三是监管征信企业的业务运作，也就是应当通过对征信企业业务活动的现场与非现场检查，促进征信企业诚信守法经营；四是监控征信市场的遵纪守法状况，严惩征信市场主体的违法违章行为。
（四）征信监管职责。征信立法应当规定征信监管机构履行下列基本监管职责：（1）依法制定征信管理政策；（2）制定征信业发展的整体规划；（3）按照规定审批、评估、筛选和监督管理征信机构；（4）发布有关征信监督管理与业务的命令和规章；（5）负责征信业的统计、调查、分析和预测；（6）负责全国和本行业、本地区基本信用信息数据库建设；（7）对征信企业的违法违规行为实施制裁和处罚；（8）维护被征信企业和个人的合法权益；（9）依法处理行政复议事务。
（五）征信监管法律责任。为了最大限度地防止征信监管机构和从业人员滥用职权和“软监管”⑥ 现象的发生，切实提高征信监管的效率和质量，征信立法还应对征信监管中的违法违规行为作出相应的经济、行政和刑事处罚规定，努力形成严密的法律责任体系和实施严格的征信监管违法问责制度。
关于政府信息公开与国家秘密的保护
信用信息的公开、透明和迅速传递，是支撑征信这一现代服务行业生存和发展的基础。因为信用信息的完整性直接决定着信用信息的有效性，而信用信息的有效性则是信用产品质量的核心，如果征信业不能依法从政府、企业和金融机构等部门顺利地获取完整准确的信用信息，征信产品和征信服务质量的低劣是不言而喻的。正是基于采集信用信息的这种重要地位和作用，世界上大部分国家都制定了较为完备的促进信用信息开放和使用的法律制度。如美国，除了有专门的法律强制政府必须公开政务信息之外，法律还全面支持公用事业、行业组织、企业和消费者个人信息对信用服务公司实行开放。政府、企业、个人信息的公开、透明和迅速流动，是支撑美国征信业这个现代服务行业蓬勃发展的前提和基础。
然而，这样的法律制度在我国目前还几近为零。正是由于我国至今尚无全国性的法律法规支持政府、企业和个人信用信息的开放和使用，自然难以避免地使得征信业的发展遭遇了十分严重的采信难题，而信用信息源泉的枯竭又十分自然地构成了严重制约我国征信业健康发展的重要瓶颈之一。完善的征信立法是建立征信体系的基础。企业和个人信用信息数据的收集、加工、披露和使用，更有赖于相关法律制度的支持。因此，若想有效化解我国的征信难题，彻底破除因信息相对封闭和割据而形成的“信息孤岛”现象，切实克服征信业发展的信息瓶颈制约，就必须大胆借鉴他国经验，抓紧制定、完善促进我国信用信息开放和使用的法律制度体系。
由于信用信息的开放和使用涉及到国家秘密、企业商业秘密和个人隐私的保护等等许多错综复杂的问题，所以立法促进信用信息的开放和使用，必须对信息数据主体的合法权益提供有效的法律保护。
经验表明，促进社会信用信息的开放和使用，首先必须制定政府信息公开法。世界上大多数法治国家都制定有促进政府信息公开的法律制度。如美国就先后制定施了《信息自由法》（1966年）、《联邦咨询委员会法》（1972年）和《阳光下的联邦政府法》（1976年）等三部最重要的政府信息公开法。正是这些法律，不仅打造了一个透明的“阳光政府”，而且也极大地促进了各国征信业的健康持续发展。
据调查，我国目前信用信息80％左右分散在银行、工商、税务、海关、公安、司法、财政、审计、证券监管、保险监管、劳动保障、质检、统计、环保等政府部门手中。但由于我国至今没有出台有关政府信息公开的全国性的法律，所以目前大部分政府部门对信用信息严格屏蔽，信用服务机构难以获得涉及企业的信用数据资料，更无法得到消费者个人的信用信息，也就无法征集信用信息进行公正独立的商业化、市场化运作，提供高质量的信用调查、评级、报告等信用产品，导致信用信息资源割裂和浪费，开发利用极不充分。因此，解决我国征信业发展的信息瓶颈制约问题，首先就是必须大胆学习借鉴国外的先进做法，抓紧制定促进我国政府信息公开的法律制度。
从发展征信业的视角来说，政府信息公开立法主要是应当着力解决好以下几个方面的问题：
第一，应确保政府信息公开的全面性。从性质上说，政府信息主要包括可以公开的信息和不得公开（即必须保密）的信息两种。政府信息实际上就是一个由可以公开的信息和必须保密的信息组成的相对固定的量，如果保密信息太多，无形中就会使得公开的信息大幅减少，从而有损于信用信息征集的全面性，也不利于国家秘密的保护。美国国会“减少并保护政府秘密委员会”认为，只有减少了政府秘密的数量，才能有效保护真正的政府秘密。因此，近几十年来，美国政府对政府秘密的保护仅仅限定在以下九大范围之内：（1）符合定秘条件的国防和外交领域的信息。（2）纯属行政机关内部人事规则和惯例的文件。（3）其他法律明文规定可以免除公开的文件。（4）贸易秘密、从个人以及特权机构或保密机构获得的商业或金融信息。（5）行政机关内部或行政机关之间的备忘录或往来函件。（6）公开后可能明显地侵犯个人隐私权的人事的、医疗的以及类似的档案。（7）执行法律的记录和信息。（8）关于金融机构的信息，主要指联邦储备系统、联邦国内贷款委员会、联邦储蓄保险机构在金融活动中收集的大量非常敏感的信息。（9）关于油井地质和地球物理信息。为了确保政府信息全面及时公开， 美国政府还专门实施了行之有效的定密官制度和定密制度。该制度的实施，严格控制和缩小了政府秘密的范围。大量公开的政务信息，为美国征信服务公司收集与信用有关的政务信息提供了重要的来源。因此，我国在制定政府信息公开法时，完全可以也应当借鉴美国的做法，尽量减少保密的范围。立法机关应当依据所有政府信息都要公开，不公开（即保密）只是例外的原则，合理界定政府信息的公开范围和使用对象，明确规定除了必须保密的信息之外，其他所有的政府信息都必须向社会公开。与此同时，还应根据政府信息的不同性质，将可以公开的政府信息区分为三种基本类型，分别以不同的方式向社会公开：第一种是必须在政府公报中公布的信息，主要包括机关组织、机关职能和工作方法、程序方面的制度，对公众权利和利益有影响的政策和规则等等；第二种是行政机关应当主动公开的信息，这些信息主要包括用来指导行政机关行动的，实际效果相当于法律法规，行政机关不能实施秘密的法律法规文件；第三种是依请求而公开的信息，即所有没有免除公开的政府文件都应当也可以依请求而公开。只有在立法中做出上述种种规定，才有可能真正达到既保护国家机密、企业商业秘密和个人隐私，又能促进征信公司获取全面准确的政府信息之目的。
第二，应确保政府信息公开的及时性。为了确保政府信息得以及时公开，有必要在法律中明确规定政府信息公开的时间，同时建立起类似美国的国家定密官制度和定密制度。否则，就很难确保政府信息公开的及时性。
第三，应确保政府信息征集的便利性。针对我国政府机关普遍存在的“保密传统”和“门难进、脸难看、事难办”现象，应当立法明确规定征信公司向政府机关征集信用信息的范围和程序，尽量简化办事手续，用有效的制度安排来降低征信的成本，提升征信的效率。
第四、应确保政府信息公开的强制性。为规避政府信息公开领域中的“不作为”和“设租”“寻租”现象，法律应当明确规定政府信息公开的法律责任体系和救济制度，如允许对征信活动中的政府违法行为进行投诉和诉讼，简言之，也就是应当借助国家的强制力来确保政府信息的公开。
关于企业信息公开与企业商业秘密的保护
为了促进社会信用信息的开放和使用，同时需要抓紧制定企业信息公开法。企业是参与市场交易的重要主体，也是被征信和征信服务的主要对象。如果没有支撑企业信息公开和使用的法律制度，征信业就既无生存的必要，更无发展的空间。眼下，我国正在制定有关企业信息披露和使用的法律制度，笔者认为，这方面的立法主要是应重点解决好以下四大问题：
一是必须明确界定非上市企业信息公开的范围。由于我国已经建立起了上市企业的信息披露制度，其必须依法按时、定期向社会公众披露公司财务状况、高管人员变动情况等有关公司经营的重大事项，而依据我国现行的法律制度，非上市企业则没有向社会公开企业经营管理信息的义务，所以，我国企业信息公开的难点不在挂牌上市的企业，而是非上市企业。因此，我国征信立法首先应重点明确非上市企业信息披露的义务和范围。本人认为，非上市企业应予公开的信息范围应和上市企业公开的信息范围一致，但公开的程序、方式和对象可以有所不同。
二是必须合理安排非上市企业信息披露的方式。非上市企业的注册信息、司法信息属于公开信息，应遵循有关法律法规的规定及时向社会公开。而非上市企业的财务、高管人员状况、公司发展战略等信息，一般认为属于企业的商业秘密，是否公开，不同的国家有不同的做法。据了解，美国企业是自愿向征信企业提供财务报表并回答征信公司提问的，因为良好的信用记录可以提高企业的融资能力和降低融资成本。英国法律则规定企业必须向征信公司提供财务报表和接受征信公司调查。这两种制度的形成有其特殊的历史环境。我国究竟应当采取何种方式？征信立法对此必须要有一个明确的回答。笔者认为，美国自愿模式固然最为理想，但未必适用今天的中国，适应当代中国国情的企业信息公开模式恐怕只能是英国式的强制公开模式。因为，我国传统心理结构中的封闭保守性意识较强，主动亮丑和公开接受社会监督的现代意识较弱，即便是法律强制公开的东西，实践中都难免遮掩捂盖，如果寄希望于企业自亮“家丑”，那恐怕征信公司永远也难以获得完整准确的企业信息。
三是必须建立对虚假信息的制约惩罚机制。当前，信息失真已成为我国社会的一大公害。无论是企业信息的提供，还是征信机构对企业信息的采集、加工和披露，客观上都存在着信息造假的可能。因此，企业征信立法应对此作出明确的处罚规定，以形成有效的制约机制。
四是必须建立健全企业信息共享制度。一方面，应允许征信公司充分利用电子网络设备和现代计算机信息技术向政府有关部门收集已公开的司法及注册信息；另一方面，还应授权政府职能部门向征信机构提供政府由于执行公务而强制掌握的非上市企业的财务等信息。这样的制度安排，可以大大提高信息共享的程度，降低征信公司收集企业信用信息的成本。
关于个人信息公开与个人隐私权的保护
促进我国征信业的健康快速发展，还应建立健全个人信用开放和使用的法律制度。自然人是市场经济的重要主体。市场经济的安全稳定运行必须依赖完备的个人信用体系。而个人信用信息的开放和使用，则是构建个人信用体系的必备前提。但由于个人信用信息的开放和使用必将直接涉及到个人隐私，因此征信立法必须在个人信用信息公开和个人隐私权⑦ 保护两者之间寻求平衡。由于我国有关保护个人隐私的专门法律尚未出台，保护个人隐私的法律架构极不完善，⑧ 所以制定促进个人信用信息开放和使用的法律制度，尤其需要加强对消费者个人隐私权的保护。为此，应重点把握好以下几个切入点：
（一）明确规定个人信用信息征集的主体和范围。个人信用信息的开放并非指要将个人信用信息毫无遮拦地向全社会公开，而是指应当依法向符合法定条件的组织和个人开放。因此，征信立法应当明确规定个人信用信息征集的主体和范围，严格限制征集、使用与法定、约定和宣示目的不符的或不必要的信用资料。
（二）明确规定个人信用信息使用的范围与目的。从国外个人征信体系建设的实践来看，个人信用信息主要用在下列七个方面：（1）消费者本人的书面要求；（2）金融机构向消费者提供消费信贷服务；（3）保险公司向消费者提供保险服务；（4）用人单位用于审查个人工作申请；（5）有关政府机构依法用于评价个人的财务状况，以便决定是否同意个人的执照申请；（6）全融机构用于评价个人现有债务或现有账户的风险；（7）由消费者本人发起的其他合法交易活动，比如房屋租赁申请等。我国个人信用信息立法，除了规定个人信用信息可以用于上述七大方面之外，还应增加三项用途：即用于金融机构向企业提供信贷服务（审查该企业管理层的信用状况）；有关政府机构依法用于评价企业管理层的信用状况，以便决定是否同意该企业的执照申请、发行债券的申请和股票上市申请；办理进出口贸易和国际投资。
（三）明确规定个人信用信息征集和使用的程序。协调征信与保护个人隐私的关系，需要对个人信用信息的征集和使用作出科学合理的程序安排。当今世界关于这方面的立法主要有两种模式：一种是欧盟模式；另一种是美国模式。欧盟模式特别强调对个人隐私的保护，所以规定对个人信用信息的收集和使用都必须事先通知信息数据主体，并征得信息数据主体的书面同意，属于典型的个人隐私保护型。美国模式则相对突出交易效率，因此并未规定征信机构收集个人信息数据需征得数据主体同意的义务，⑨ 属于典型的效率优先型。对于个人信用信息的征集和使用程序，我国征信立法究竟应当作出怎样的规定？目前理论界和实业界都存在着严重的分歧。依笔者之见，我国的个人信息数据立法既不能照搬美国模式，也不能移植欧盟模式，而是必须遵循追求效率与保护隐私有机结合的原则，区别不同的情况分别设立不同的程序：对政府行政机关为建立本行业和全国性基础数据库而开展的征信活动，无论是征集还是在国家行政机关之间的信息披露和使用都无需设立通知和书面承诺程序，依法征集和披露即可（事实上目前我国各政府主管部门建立和使用数据库都没有通知数据主体，并由数据主体作出任何承诺）；对于个人信用信息在行业系统内部的共享，如商业银行有关借款人的信用信息在银行业内部的共享，可以在与当事人签订有关合同（如借款合同）时进行约定而无需设定另外的其他任何程序；对于商业化运作的征信机构开展的征信业务，无论是个人数据的征集还是信用报告的出售都必须履行告知或通知义务，而不必规定严格的书面承诺程序，如规定征信机构征集和披露个人信用信息数据必须事先告知或通知数据主体，数据主体在被告知或收到通知书后的法定期间内可以行使否决权，但如果在发出通知后（以采用通知主义为宜）的20日内没有明确表示不同意，则征信机构有权收集或出售这些信息。这样规定，既能大大提高交易效率、降低交易成本，同时也能有效保护个人的隐私，这对正处于市场经济初级阶段的中国来说，不失为一种可靠而又经济的选择。
（四）确立消费者个人信息数据主体的权利体系。在现代信息社会，消费者个人信息数据具有巨大的商业价值。市场经济主体在利益驱动下，必然有搜集、加工、披露、使用和交换这些信息的强大冲动，同时也必然伴随出现各式各样损害信息数据主体合法权益的问题，这些损害通常都以侵犯个人隐私权和使个人信用利益难以实现最为普遍和典型。因此，若想有效规避个人信息数据主体在征信中可能遭遇的各种损害，我国的征信立法必须确立消费者个人数据主体以下几项基本的权利：（1）保密权。消费者个人信用信息数据，全部属于个人隐私。 个人隐私保密权是隐私权中一项最为基本的权能。我国的征信立法首先必须确立个人信用信息数据主体对个人隐私的保密权。（2）利用权。个人征信立法应明确规定个人数据主体有权利用自己的个人信息数据，有权依照自己的意志利用自己的个人信用信息数据满足自己精神上和物质上的需要。（3）知情权。个人信息数据主体应有权知道行政机关和征信机构是否保管其个人信息以及该个人信息的具体内容，这是个人数据主体隐私权的又一项重要的权能。（4）纠错权。个人信息数据主体在发现数据管理者所记载的有关本人的信息数据有错误时，有要求其纠正自己错误数据、 修补自己不完整数据的权利。因为一旦个人信息数据与事实不符，就会对当事人造成巨大的伤害。授予个人信息数据主体以错误不实信息纠正权，既是知情权演绎和发展的必然逻辑，同时也是实现对个人数据主体隐私权保护的有效制度安排。（5）支配权。支配权是权利人直接使权利发生作用的权利，即直接支配权利客体、取得权利内容的权利。在征信活动中，隐私权的核心内容是个人信息数据主体对自己的信用信息数据应有权依照自己的意志进行支配，允许或不允许他人知悉或者利用自己的个人信用信息数据。（6）救济权。救济权是法律为当事人的合法权益受到侵害， 而于事后采取特定法律手段与措施予以补救的权利，主要包括行政救济权和司法救济权两大方面。为了确保个人信息数据主体的救济权得以顺利实现，我国的征信立法在救济路径和方式的选择上不应该也不能够设定“先（复）议后审（判）”的繁琐程序，而是应当根据“或议或审，自由选择”的原则，明确规定个人信息数据主体有在行政复议和行政诉讼之间进行选择的权利。经验表明，这样的制度安排，将更有利于个人信息数据主体对自身合法权益的维护。
注释：
① 所谓征信（Credit Checking或Credit Investigation），又可称之为信用调查或资信调查，是指征信机构对市场交易行为主体的信用资料进行收集、利用、提供、维护和管理的活动。受国务院的委托，2002年2月，由中国人民银行牵头，共计16个部委联合组成了一个征信行政立法起草小组，代国务院起草《征信管理条例》，经几易其稿之后，当年年底已呈国务院法制办审议，至今尚未公布实施。
② 中国征信业的发展大体经历了三大阶段，即1989年至1994年的初期发展阶段，1995年至1999年的民营征信业发展和外资进入阶段，2000年至今的政府重视征信业发展，个人征信进入试点阶段。目前中国征信业的发展现状是：企业征信行业规模初步显现；市场化运作模式已基本形成；企业征信市场的集中度逐步提高；个人征信试点已初见成效；中央银行信贷登记咨询系统功能日渐完善。但在发展过程中也存在着不少的问题，比如市场规模仍然较小、法律法规不健全、社会的信用信息公开化程度不高、征信信息不全面不及时、专业人才匮乏、征信业发展模式不清晰，等等。
③ 据统计，全国超过90％的地级以上城市都建立了政府网站。但是，很多地方的政府网站都处于“长睡不醒”的静止状态（参见江林《政府网站不是“花架子”》，《中国信息报》2004年9月3日）。人民日报则有文章反映群众对这种网站的批评：内容陈旧，文件过时；看过后悔，信则误事；现代工具，像是摆设（参见蔡永飞《政府网站不能成摆设》，《人民日报》2004年12月4日）。
④ 参见中共中央十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》和王栋兵《征信业发展的模式》，《人民日报》2004年8月5日第九版。
⑤ 亚当·斯密认为，追求自利的理性经济人，经过一只看不见的手（即市场价值规律）引导，最终会促进社会整体福利的改进。
⑥ 1974年诺贝尔经济学奖得主冈纳·缪尔达尔在他的《世界贫困的挑战》一书提出了“软政权”这一概念。他在对东南亚国家的经济、社会和制度现象的内在依赖性进行了长达15年的研究以后，认为所有不发达国家的政府都属于“软政权”。这种社会普遍缺乏对法规和政令的敬畏，各级公务人员往往根据自己的需要随意解释政府颁布的法规和政令，“常利用各自掌握的资源，在违法和抵制法规的基础上，为一己私利进行交换”，并且根据自己的私利来决定执行或者不执行政府的法规和政令。这种现象在我国的行政监管领域中也比较普遍地存在，故名之为“软监管”。
⑦ 所谓隐私权是指自然人就私人信息、私人活动和私人空间等个人生活领域内的情事不为他人知悉、禁止他人干涉的权利。它包括个人信息（如个人年龄、身份证号码、公司和家庭住址、固定电话和手机号码、个人收入、婚姻状况、嗜好和爱好等等）的保密权、个人生活不受干扰权和私人事务决定权。隐私权成为法律问题，始自于1890年美国法学家沃伦（SamuelD.Warren）和布兰代斯（LouisD.Brandis）在《哈佛法学评论》上发表的一篇题为《对隐私的权利》的著名论文。
⑧ 目前我国民法尚未确立隐私权的概念，也没有制订专门的隐私权保护法，我国法律对公民隐私权的保护主要体现在以下三个方面：一是通过对公民的民事权利特别是人身权（包括姓名权、肖像权、名誉权和人格尊严）的原则性规定，间接地确立了公民隐私权不容侵犯的民法精神；二是通过确定侵害公民人身权（主要是名誉权）的民事责任而实施对隐私权的间接保护；三是通过司法解释将公民的隐私权纳入直接的司法保护之中。例如1988年最高人民法院在《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》中，采取变通的方法，规定对侵害他人隐私权，造成名誉权损害的，认定为侵害名誉权，追究民事责任。最高人民法院《关于审理名誉权案件若干问题的解答》第7条第3款则进一步明确指出，对未经他人同意，擅自公布他人的隐私致人名誉受到损害的，应认定为侵害他人名誉权。而在2001年3月10 日最高人民法院《关于确定民事侵权精神赔偿责任若干问题的解释》中，则正式确立了公民的隐私权，使得对公民隐私权的保护不再变得陌生和奢侈。
⑨ 美国2001年生效的《格雷姆—里奇—比利雷法》是适应美国金融混业经营的发展中关联公司的信息共享制定的，该法规定金融机构（不是征信机构）与第三者共享消费者信用信息，要告知消费者，但30日内消费者没有表示不同意，则金融机构有权与第三者共享或出售这些信息。但这一规定不适用“防止实际或潜在欺诈之必需的情况”。
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