我国区域倾斜政策的主要类型及基本内容，本文主要内容关键词为：区域论文,类型论文,政策论文,我国论文,内容论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
纵观我国区域经济发展的历史进程。我国目前的区域经济发展路径尚未达到威廉姆森“倒U型”的顶端，因此似可预期， 在未来一段时间里，我国地区发展差距仍将有进一步扩大之势。为了保持区域经济协调发展，中央政府的政策支持是必要的。总结我国东部沿海发展战略实施的经验和教训，未来一段时期，我国政府对欠发达地区的政策支持，将不大可能像80年代对东部沿海那样，以大幅减税让利，削弱中央财政收入的方式给予直接支持，否则将会增大政策成本支出，并由此引发新一轮竞争起点不公。为此，需要探讨新的历史条件下中央政府支持区域发展的政策类型及相关内容。
一、支持区域经济协调发展的政策类型
中央政府的区域政策倾斜目标主要有三个方面，即：继续保持东部沿海新兴工业化地区以较快的速度增长，以确保宏观经济增长和发展不致于趋缓或停滞；加快中西部地区的开发，尽可能缩小地区发展差距，维护改革与发展的基本的社会稳定；加大扶贫力度，逐步规范和完善小区域范围的扶贫计划，以有效解决经济发展中的绝对贫困问题。从政策倾斜的类型看，现存区域发展格局下的政策倾斜，应主要包括以下四种类型：
1.开放政策方面的倾斜
实行对外开放是我国长期坚持的基本国策，改革开放之初，对外开放具有单向性质，即主要是在沿海一带实行对外开放和主要面对东南亚新兴工业经济国家和地区开放，这种对外开放格局导致了我国外贸结构上的市场偏置，它在一定程度上约束了我国国际市场的开拓。目前，我国与周边国家的关系已经有了较大程度的改善，中西部地区面临着良好的对外开放机遇。因此，中央政府可视条件将80年代的沿海对外开放战略向边疆地区进一步推进。根据中西部地区的区域特点，在沿边、沿江经济开放地带有选择性地增加口岸，在东北、西南边境城市有选择地设立一些保税区。在扩大中西部地区开放范围，提高开放度方面应制定一些较沿海更为优惠的政策，并继续利用东南沿海经济开放的窗口，加强中西部地区与日本、朝鲜半岛、加拿大、澳大利亚等国家的贸易往来和经济交流，拓宽中西部地区的开放领域，使我国对外开放由单向格局向多边多向格局转换。与此同时，利用丰富资源和优势产品建立出口商品基地和各种类型的出口企业集团，进而形成以资源开发和优势产业发展为依托的局部发展势头，以带动整个区域的对外开放，提高中西部地区对外开放的起点，使中西部地区能更有效地参与国际分工与合作，并提高竞争能力与应变能力。这不仅有利于加快中西部地区的开发与发展，缩小与东部地区的发展差距，而且也有利于国民经济总体水平的提高。
2.财政税收政策方面的倾斜
财政税收是国家进行宏观经济调控的基本手段，它在协调区域关系上具有转移支付和调节地区收入分配的功能。近年来的财税制度改革已使政府不再是主要的、甚至唯一的投资主体。在市场逐步完善的情况下，竞争性的投资项目将主要由企业去完成，政府的财政支出将主要满足于公共需要和一些自然垄断性较强、关系国计民生的行业。也就是说，政府用财政倾斜手段调节区域关系的范围应局限在财政职能之内。中央政府对落后地区非竞争性项目的财政倾斜应着眼于改善落后地区的投资环境，以为竞争性项目的发展创造条件。具体而言，中央政府可以加大对中西部地区的农业、能源、交通、通讯部门的投入，加快这些地区基础产业和基础设施的发展，以增强其投资吸引力。在税收方面，可以根据不同地区发展的差距，尤其是经济落后地区和贫困地区的实际情况，在地方税种的设置和税率的安排上，对这些地区予以特殊照顾，但在具体实施时，应注意严格考察和科学论证，不搞“一刀切”。同时，对经济发达地区的征税及上缴标准也应以所得税累进税率的性质来制定，逐步取消沿海地区上解中央财政比例和企业税赋方面享有的各种优惠。
3.金融政策方面的倾斜
实践证明，由于财政资金的有限性，单纯依靠中央政府的财政手段来调节区域经济关系，其作用是非常有限的。为此，还应当考虑实施金融政策方面的区域倾斜。比如：中央银行在正视东西部地区经济发展差异的基础上，可考虑实施有区别的区域货币政策。为了从资金上支持西部地区的发展，中央银行可以适当降低中西部地区商业银行的存款准备金率和贴现率，以增加该地区的基础货币供给，在西部地区项目发展资金的筹集和融通上，中央政府还可以考虑在该地区组建一些政策性银行，其职能应与一般商业银行有所不同，即追求的目标并非自身效益的最大化，而是社会效益最大化，并通过向落后地区的基础产业和基础设施提供优惠贷款，来改善这些地区的投资环境，促进其发展。当然，这方面的金融政策在实施中尚存在一定的难度，在具体实施之前，需要对这一措施的可行性及预期效果展开充分讨论。在金融体制方面，中央银行可以考虑给予西部地区必要的自主权，以使该地区在金融市场化道路上迈出实质性的步伐，并在此基础上吸收更多的外资，为西部经济的发展培植新的增长点。但值得注意的是，今后中西部地区吸引外资，一定要借鉴国外的经验教训，尽可能扩大长期资本的比例，缩小短期资本的比例，以防止经济成长中因短期资本的投机性外逃而发生大的金融波动。
4.产业政策方面的倾斜
目前我国区域发展中存在产业结构严重趋同状况。主要表现为区域间产业结构的差异缩小，主要工业品生产的区域分布集中度下降，许多产品在其生产过程中规模效益低下等。按照产业分工理论，产业趋同的直接后果是经济效率的损失，地区间的条块分割和保护主义的盛行，资源短缺与生产能力过剩之间的矛盾进一步加剧。同时，区域间产业结构的趋同加大了各经济区域产业结构调整和升级方面的难度。因此，中央政府在调节区域经济关系，协调区域经济发展过程中，除了前面提及的三种类型的政策倾斜外，还应适当注意产业政策的倾斜，并通过对落后地区的产业扶持，改变地区间产业趋同状况。在具体操作时，要注意发挥区域间的比较优势，对中部地区，应大力扶持当地以冶金、重化工、机械制造、建筑、能源为核心的主导产业群，对西部地区的产业扶持应以资源开发为主，并有选择地适度发展加工工业，使西部的产业形成以能源、原材料、轻纺等产业为主的主导产业群。产业政策的倾斜对解决我国地区产业结构趋同的问题无疑是一个可供选择的思路。但是学术界也就此提出了不同的看法，认为产业政策倾斜调整的力度较大，具体操作时难以把握，且政策倾斜对市场竞争是否公平将产生一定的影响等等。这一看法具有积极的参考意义。因此，实施此项政策宜慎重，并设法将其负面影响控制在最小的范围之内。
二、新时期区域倾斜政策的基本内容
国家在对各区域进行具体的政策倾斜时，应从国民经济持续、快速、健康发展的目标出发，结合各地区的区位优势和资源优势，并通过以上政策倾斜，将各地区经济发展中潜在的优势转变为现实经济优势。在政策倾斜的具体实施中，可以重点考虑以下几个方面的内容：
1.重点项目安排
无论从国民经济的宏观层次还是从区域发展的中观层次考察，经济布局中某些项目的滞后是影响经济发展的“瓶颈”。就我国而言，农业基础薄弱，能源、原材料工业、交通运输、邮电通讯的长期滞后，一直是制约中西部地区经济发展的重要因素。因此，中央政府在对中西部地区实施产业政策倾斜时，应从该地区的实际情况出发，首先发展旨在增强中部地区经济发展后劲的能源、原材料加工、交通运输、邮电通讯等“瓶颈”产业。以使中西部地区的投资环境有一个较大程度的改善。其中，煤碳、石油、天然气、电力、有色金属、石油化工等部门又是重点倾斜的对象；连接重点或中心城市、重点开发区之间的铁路、公路、通讯设施则是交通运输、邮电、通讯产业中重点倾斜的对象。
从历史的角度看，中西部地区的基础工业和基础设施比较薄弱，短期内改变这种状况的难度的确较大，因此，除了产业政策方面的倾斜之外，还须辅之以财政政策与金融政策方面的倾斜，对于其中的一些具体项目，中央政府在加大财政投入的前提下，还应从金融方面放宽资金融通的限制，采取放宽贷款的集资办法，允许企业入股，进行基础设施建设。如对公路、铁路、港口、空港、通讯设施等规模大、工期长、耗资高的项目，国家可以鼓励企业投资，并允许在投资回收前，投资者拥有对项目的经营管理权。
2.建立规范和标准的中央财政转移支付制度
财政转移支付是调节个人收入分配的重要手段，也是中央政府平衡地区经济发展的重要方法之一。建国后，我国中央政府在转移支付方面主要是采取定额补助，专项补贴等办法，这些办法虽然在平衡地区经济发展方面起到了某些积极的作用，但以往效果并不明显。原因是具体操作不够规范，尤其是在定额补助方面，中央对地方转移支付的定额主要是依据过去的历史事实而予以确定，并没有考虑到地方的财政能力及其实际需要。尚且转移支付的标准在很大程度上取决于地方政府和中央政府之间的讨价还价行为，与地区间人均收入水平高低及税收创造能力的大小并无直接联系，定额标准也相当模糊，因而建立规范的中央财政转移支付制度实属当务之急。
笔者认为，在中央财政转移支付制度的规范化建设过程中，首先应当遵循行政效率和决策及时的原则，明确划分中央政府与地方政府的职能，尤其是经济职能，并以法律的方式确定下来，在事权界定的基础上，使转移支付制度法律化。其次，要充分发挥中央和地方两级政府的积极性。既要避免中央的高度集权，又要防止中央的过度放权。前者易抑制区域经济发展活力，后者则易导致地方利益的过度膨胀和地方政府行为的短期化倾向。只有将中央政府转移支付的资金用在“刀刃上”，方可达到“四两拨千斤”的效果。第三，中央政府对地方进行财政转移支付的额度要根据各地区的人口、人均收入、地方财政能力、城市化水平等综合因素加以确定，而不应仅以过去的历史事实和地方的“谈判能力”来确定。在中央政府财政转移支付规范化过程中，中央政府的财政转移支付还应与资本市场相配合，以引导资本市场资金的合理流向。这是因为，单纯的财政转移支付毕竟数额有限，并不能解决中西部地区业已存在的实质性问题，如果单靠政府的转移支付支持落后地区的经济发展，无疑是杯水车薪。因此，转移支付制度的规范化不应排斥市场，而应充分利用市场，尤其是资本市场，以合理引导资本市场化，进而加速中西部地区市场的发育进程。
3.基础设施的完善
基础设施是我国国民经济发展的物质基础。改革开放以来，我国东部沿海地区的基础设施发展较快，这是东部地区经济发展快于全国平均水平的重要原因之一。相比之下，我国中西部地区虽然存在一定的区位优势，如沿江、沿边等，但总体上看，这些地区地理位置比较偏僻，远离国际市场和国内中心市场，加之其交通、通讯等基础设施的不完善，区内、区际间联系的通道不畅等，使得其区位优势非但未能得以很好发挥，相反却在一定程度上加剧了其区位劣势，集中表现为资源开发利用条件差，开发所需的配套条件欠理想，进而资源开发的成本高，投资收益低下，难以将潜在的资源优势转化为现实的经济优势。因此，加强中西部地区基础设施建设、改善经济发展的外部环境，进而弥补或缩短因历史和自然形成的发展差距，已成为今后中西部地区经济能否迅速发展的一个关键。加大对该地区的基础设施投资，除了能够改善区域投资环境外，还可以带动其它相关产业的发展，扩大劳动就业，增加居民收入。但是，基础设施建设一般耗资较大，工期长，地方政府和企业往往无力独立承担其中较大规模的项目。为此，可以借鉴美、日等发达国家解决区域发展问题的经验，建议中央政府考虑从财政总收入中专门设立“基础设施建设基金”，负责对基础设施中规模较大的水利工程、铁路建设、电力工程等项目的投资。当然，单纯依靠中央政府的财政支出尚难以满足中西部地区对基础设施建设的投资需求，为此，政府还可以考虑从金融政策方面对基础设施项目融资予以倾斜。比如，可以成立与项目相联系的股份公司，向社会公开发行股票或债券，以拓宽资金融通的范围和渠道等等。
4.采取措施，消灭绝对贫困
我国的扶贫工作自80年代中后期就已开展，但进展仍然比较缓慢，贫困地区的温饱问题尚未得到完全解决。进一步采取措施，做好贫困地区和少数民族地区的扶贫工作，消灭绝对贫困现象，应该成为支持西部经济发展中的一个重点。为了做好扶贫工作，可以考虑从以下两个方面寻找突破口：
一是加大对贫困地区和少数民族地区的投资力度，尤其是要加强当地基础设施建设，改善生产的基本条件，为稳定脱贫和长期发展创造良好的环境。在具体项目的安排上，可以采用直接投资的办法，即在贫困地区和少数民族地区组建分厂、车间和原材料基地，吸纳当地劳动力就业。在加大投资力度的同时，还要注意加强对扶贫资金的管理，提高扶贫资金的使用效益。在以往的扶贫工作中，扶贫资金的使用效益低下是十分突出的。原因是多方面的，但主要问题在于，扶贫资金的申报、发放渠道多而散，各自为政，未能形成合力，扶贫项目的立项盲目性较大，缺乏科学论证，对扶贫资金的挤占及挪用现象比较严重等等。所有这些问题，都应在以后的扶贫资金使用中得到足够的重视和解决。
二是适当采用“异地”扶贫政策。目前，我国处在绝对贫困线以下的人口主要集中在偏僻的山区，高寒阴湿地区以及少数民族聚居区。国家虽然每年对这些地区投入了巨额资金进行区域性建设和扶贫开发，但由于这些地区基础条件的确非常落后，自然灾害又十分频繁，地域封闭，文化教育落后，文盲半文盲比重偏高等，使得这些地区的扶贫工作异常艰难。例如，许多项目一上马就停产，许多企业一开工就亏损，领到救济粮又重新贫困等等。要使这些地区的人们摆脱贫困，需要付出巨大的代价。为此，中央政府可以考虑采用“异地”扶贫的办法，以行政职能组织当地人员向发达地区和生产生活条件较好的地区转移。这种“异地”扶贫的办法有时要比直接在原地改善投资环境要经济得多。但在具体安排时，需要尊重当地人民尤其是少数民族的宗教信仰和生活习惯，对一些对“异地”扶贫持反对和怀疑态度的农户，要加强思想教育和示范引导，切不可强制实行，以维护民族团结。
5.加大人力资本投资力度
造成贫困地区人民生活贫困的因素甚多，有些地区可能是由于生产方式原始、产业结构单一，有些地区可能是由于基础设施落后，自然条件恶劣。但总体而言，教育事业发展的落后和人力资本投资能力的极端薄弱是造成这些地区贫困的基本因素。贫困地区教育落后突出表现为教育经费短缺，教育结构单一，师资水平低下，不具备培养适合贫困地区经济发展专门人才的机制。贫困导致教育经费的不足，教育经费不足又导致教育的落后，教育的落后又进一步导致经济的落后，从而形成贫困的恶性循环。为了改变教育落后的状况，中央政府可以采用以中央财政为主体建立“贫困地区教育发展基金”，实施中央教育援助计划，以便集中资助、扶持贫困地区的教育事业。教育发展基金的投放可以因时因地而异。比如，在一些文盲和半文盲率较高的地区，开始可以为这些地区免费举办扫盲班。脱盲之后，继而普及初等教育，并注意培养当地居民的具体生产技能（比如在初等教育中可以增加职业技术教育的比重），在条件成熟时，选拔一些青年人到高等学校接受专门教育，使他们成为农村发展的科技带头人等。
总之，在我国改革开放新的历史时期，协调区域经济发展的政策类型及其主要内容不是一成不变的，这就需要我们根据区域发展格局的动态变化，因时、因地重点选择和不断调整，目的是促进各区域的共同繁荣和进步。
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