改革开放以来我国区域发展战略回顾及展望——基于效率与公平的分析视角，本文主要内容关键词为：发展战略论文,视角论文,改革开放以来论文,公平论文,效率论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F127 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-4479（2009）02-0117-06
新中国成立后，区域发展战略就成为国家经济发展整体战略中的重要组成部分，并先后经历了改革开放之前的区域均衡发展战略，以及改革开放之后的区域非均衡发展战略、区域非均衡协调发展战略以及统筹区域协调发展战略。回顾我国区域发展战略的演进历程，不难发现，其演进轨迹一直伴随着对区域发展目标中的效率与公平关系的不断调整，即在效率与公平的协调中逐步实现区域发展的协调。
一、效率优先：区域非均衡发展战略
我国改革开放之前的区域均衡发展战略所采取的生产力空间配置西移措施，虽然在一定程度上控制和缩小了区域间的发展差距，但却是以降低区域资源配置效率为代价的。1978年改革开放之后，我国开始进行经济体制改革和实行对外开放政策，把效率作为经济发展的首要目标，而对区域发展战略也作了相应的调整，强调和突出了“优先发展东部地区”，于是区域均衡发展战略也就转向了分阶段、有重点、“效率优先”的区域非均衡发展战略。在此战略方针的指导下，国家生产力布局和投资重心大规模东移，以探索经济特区为突破口而启动了东部沿海地区的对外开放，对沿海地区实行了特殊优惠政策，大规模地进行了经济特区、开放城市和开发区的建设，东部沿海地区在国家基本建设投资中比重不断提高，全社会固定资产投资布局在向东部地区迅速推进。如1978-1990年，东、中、西部地区的固定资产投资比重分别就从48.4％、32.2％、19.4％，改变为57.5％、26.7％、15.8％，东部地区投资的不断上升中，中西部地区投资比重则在持续下降（如图1）。和改革开放之前相比，国家在各地区的基建投资中，东部沿海与中西广大内地之比由改革开放前“五五”时期的0.84∶1，攀升到了“六五”时期的1.03∶1，到了“七五”时期则进一步高达1.29∶1，这都体现了国家投资布局重点的东移和区域生产力布局以提高经济效益为中心、向优势地区倾斜的战略安排[1]。
图1 1978-1990年东、中、西部地区固定资产投资变动
数据来源：根据《新中国55年统计资料汇编（1949-2004）》相关数据整理。
在整个20世纪80年代，以寻求更高区域资源配置效率和经济发展速度为目标的区域非均衡发展战略在我国国民经济发展战略中占据了支配性的地位，优先发展东部沿海地区，通过沿海地区的发展带动内地发展的思路开始成为区域非均衡发展战略的主导思想。1979年党中央、国务院决定在深圳、珠海、汕头和厦门试办经济特区，1980年8月，则正式批准了在上述地区设立了经济特区，在这些经济特区的对外经济活动中，实行特殊的经济政策和特殊的管理体制。1983年10月，国务院决定在海南实行某些经济特区的政策，并在1988年4月批准设立了海南经济特区。1984年4月，为了加快对外开放的步伐，国务院又决定进一步开放大连等14个沿海港口城市；1985年2月，长江三角洲、珠江三角洲和闽三角地区又被开辟为沿海经济开放区；1984-1988年期间，国家先后批准了12个沿海开放港口城市兴办经济技术开发区；1990年4月，国家决定开发和开放浦东新区，实行经济技术开发区及经济特区的某些优惠政策。
“六五”计划提出，要在“广东、福建继续实行特殊政策和灵活措施外，要给上海、天津等沿海城市以更多的自主权，使他们能够利用自己的优势，在引进和消化技术、利用外资、改造老企业和开拓国际市场等方面，发挥更大的主动性和积极性。”“七五”期间，全国区域经济发展自东向西划分成为三大地带并按照东部、中部和西部进行区域划分并提出开发顺序，充分体现了效率优先、区域非均衡发展的战略思想。1988年9月，邓小平提出“两个大局”理论，其中第一个大局即“沿海地区要加快对外开放，使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来，从而带动内地更好地发展，这是一个事关大局的问题”。“七五”乃至到20世纪90年代初，我国区域经济发展的战略重点都是优先发展东部地区，试图以东部地区的发展来带动中部和西部的发展，使得生产力及区域经济的布局逐步由东向西作梯度推移。由于东部沿海地区在对外开放上的先行及享有相应的政策优惠和国家的投资倾斜、改革倾斜，以珠江三角洲和长江三角洲为中心的东部沿海省份获得了大大高于全国平均速度的增长率[2]。以追求效率为中心的区域非均衡发展战略在东部沿海地区创造了令世人瞩目的经济成就，但同时也致使我国东西部差距迅速扩大，从而在经济、政治和心理上都给经济发展滞后的广大中西部地区造成了很大不平衡，于是对区域发展战略进行调整也就相应提上了日程。
二、兼顾公平：区域非均衡协调发展战略
20世纪90年代初，由于区域发展差距的逐渐扩大，其负面影响也越来越显著，国家也相应开始调整区域发展战略，由区域非均衡发展战略转向区域非均衡协调发展战略。1991年的《“八五”计划纲要》首次提出了区域协调发展的思想，并指出，“生产力的合理布局和地区经济的协调发展，是我国经济建设和社会发展中极为主要的问题”；“正确处理全国经济发展与地区经济发展之间以及地区经济之间的关系，不仅关系到各种优势的发挥和经济的合理发展，而且也关系到国家的统一和全国各民族的团结”；“今后十年，要按照统筹规划，合理分工、优势互补、协调发展、利益兼顾、共同富裕的原则，逐步实现生产力的合理布局”。1992年之后，“兼顾公平”成为区域发展战略的目标取向，特别是在1993年11月通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》就明确提出了“效率优先，兼顾公平”的原则。为此，国家逐步加快了中西部地区对外开放的步伐，并相继开放了一批沿边城市、长江沿岸城市和内陆省会城市等，实行沿海开放城市政策，进而形成了沿海、沿边、沿江和内陆省会省市相结合的多层次、多渠道、全方位的对外开放格局。如，1992年3月，国务院批准对外开放13个边境城市；1992年6月，又进一步开放了乌鲁木齐、南宁、昆明、哈尔滨、长春、呼和浩特6个边境省会城市和一个沿海省会城市石家庄，接着又开放了太原、合肥、南昌、郑州、长沙、成都等11个内陆省会城市：同年，开放了重庆、岳阳、武汉、九江、芜湖等5个长江沿岸城市。
虽然《“八五”计划纲要》明确提出了要增进区域协调发展，但由于相关的体制改革及政策措施的滞后，我国区域发展差距在“八五”期间并没能够得到有效遏制，反而进一步扩大。于是，1996年的《“九五计划”和2010年远景目标纲要》中，强调要“坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区发展差距。从‘九五’开始，要更加重视支持内地的发展，实施有利于缓解差距扩大趋势的政策，并逐步加大工作力度，积极朝着缩小差距的方向努力”；“引导地区经济协调发展，形成若干各具特色的经济区域，促进全国经济布局合理化，是逐步缩小地区发展差距，最终实现共同富裕，保持社会稳定的重要条件，也是体现社会主义本质的重要方面”；“要按照统筹规划、因地制宜、发挥优势、分工合作、协调发展的原则，正确处理全国经济发展与地区经济发展的关系，正确处理建立区域经济与发挥各省区市积极性的关系，正确处理地区与地区之间的关系”。国家从“九五”开始逐渐增加了对中西部地区重大基础设施和重大项目的投资。从全社会固定资产投资分布来看，中西部地区固定资产比重虽然在1991-1995年期间仍在不断下降，而1996-2000年则呈现出逐年上升的态势（如图2）。这表明中西部地区正在成为国家经济发展的重点，此举将给中西部发展注入生机，而为缩小东西差距带来希望。但同时也应看到，东部地区经过十多年的积累，已经形成了较强的自我发展能力，其仍将继续保持着较快的经济增长速度；中西部地区则由于基础设施和融资环境较差，市场发育不成熟，人口素质低，其经济增长潜力还需要经过一段时间开发之后才能充分发挥。因此，在一定时间内，东西部地区的发展差距将仍会继续拉大。[3]
三、注重公平：统筹区域协调发展战略
尽管国家努力兼顾中西部地区的经济发展，但从总体上看，在“效率优先、兼顾公平”为导向的区域非均衡协调发展战略下，国家投资布局和政策支持的重点仍主要集中在东部沿海地区。自20世纪90年代末以来，特别是新的世纪初，我国区域发展差距仍呈日益扩大的趋势，这引起了中央的高度重视，于是在不牺牲区域发展效率的前提下，更加注重公平的统筹区域协调发展战略便应运而生，投资和政策的重点开始大规模地向中西部地区转移。为此，党的十六大就提出了，要“积极推进西部大开发，促进区域经济协调发展”，“加强东、中、西部经济交流和合作，实现优势互补和共同发展”；党的十六届三中全会确立了“统筹区域发展”战略；党的十六届五中全会则又进一步提出了我国区域发展总体战略，即“坚持实施推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展的区域发展总体战略，健全区域协调互动机制，形成合理的区域发展格局”；党的十七大对我国区域发展战略目标再次进行了部署，强调必须“统筹区域发展”，“缩小区域发展差距”，“推动区域协调发展”，“城乡、区域协调互动发展机制和主体功能区布局基本形成”等等。伴随着“西部大开发”、“振兴东北等老工业基地”及“中部崛起”等一系列战略举措的先后提出，这意味着我国统筹区域协调发展战略进入了全面实施阶段。
图2 1991-2000年东、中、西部地区固定资产投资变动
数据来源：根据《新中国55年统计资料汇编（1949-2004）》相关数据整理。
1999年9月，中共十五届四中全会正式作出“实施西部大开发战略”的决定；2000年3月，九届全国人大三次会议则提出西部大开发战略的战略意义和政策措施，指出必须不失时机地“加大对西部地区的扶持力度”，增加更多的投入，加快西部地区的基础设施建设；2001年3月，九届人大四次会议通过的“十五”计划又把“实施西部大开发战略”确立为我国国民经济和社会发展的重要战略之一，西部大开发战略全面启动。从2000年开始，国家不断加大对西部地区的政策和资金支持力度，使得西部地区的经济保持平稳较快增长势头，农村生产生活条件不断改善，基础设施建设、生态环境保护与建设显著加强。这主要体现在：一是加大了向西部的资金投入力度，一批关系全局的重大建设项目相继开工，有力地支持了西部地区经济建设和社会事业发展，其中在2003-2007年的5年里，国家在西部地区就新开工建设了56项重点工程，投资总规模6600多亿元，中央财政各项转移支付和专项补助累计安排西部地区约12000亿元，中央预算内建设资金和长期建设国债资金累计安排西部地区近3000亿元；二是加强生态建设和环境保护工作，全面启动退耕还林、退牧还草等重点生态建设工程，如2003-2007年，西部地区退耕地造林8117.1万亩，配套荒山荒地造林16350万亩、封山育林2000万亩；三是加快西部地区教育、科技、卫生、文化事业发展，如从2006年开始实施的农村义务教育经费保障机制就惠及了5200多万中西部地区农村中小学生。[4]在西部大开发战略举措的强力推动下，西部地区经济呈现出了良好的增长势头，GDP总量占全国的比重从2000年的17.13％上升到了2007年的17.37％，虽然前几年曾一度呈下降趋势，但从2005年开始则呈上升态势，最终上升了0.24个百分点，西部大开发战略取得了显著的实施效果（见图3）。
在西部大开发取得阶段性成就以后，中共十六大又提出了要“支持东北地区等老工业基地加快调整和改造”等问题。2003年3月十届全国人大一次会议把支持东北地区等老工业基地加快调整和改造作为一个战略部署，2004年3月十届全国人大二次会议则把“振兴东北等老工业基地”正式确立为区域发展战略的举措。从2004年开始，在实施“振兴东北老工业基地”战略的过程中，一方面侧重实施结构调整、体制创新和新型工业化道路的探索；另一方面，国家也加大了对东北部地区的投资力度。例如，2004年3月，国家批准启动首批共60个振兴东北老工业基地高科技产业发展专项，总投资达56亿元。[5]2004-2006年，东北三省地区生产总值分别为1.51、1.71和1.97万亿元，同比增长12.3％、12.0％和13.5％，高出全国当年增速2.2、1.8和2.8个百分点；东北三省实施振兴战略以来，三年GDP年平均增速为12.6％，比实施振兴战略前的2001-2003年三年的平均增速提高了2.6个百分点。[6]
图3 2000-2007年西部地区GDP总量及占全国比重变动
数据来源：根据《中国统计年鉴（2001-2008）》整理。
针对中部地区的山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南6省发展相对缓慢的状况，党中央、国务院又适时推出了促进中部地区崛起的战略，这是继鼓励“东部地区率先发展”、“实施西部大开发”、“振兴东北等老工业基地”战略之后，我国统筹区域协调发展战略全面推进的又一重大决策。2006年3月，“中部崛起”正式上升为国家战略，并写入了十届人大四次会议审议通过的《“十一五”规划纲要》；在该年3月，中央还召开会议专门研究促进中部地区崛起工作；同年4月，中共中央、国务院《关于促进中部地区崛起的若干意见》正式出台，明确提出了促进中部地区崛起的总体要求、原则和主要任务。2007年4月，国务院批准设立国家促进中部地区崛起工作办公室，负责研究中部地区发展战略、规划和政策措施，协调和落实促进中部崛起的有关工作。据中部6省的有关数据初步统计，2007年中部六省的经济增长稳中加快态势明显，全年实现了生产总值51864亿元，按可比价格计算，则比2006年增长了14.2％，提高了1.1个百分点，创近5年来最高水平。这表明了“中部崛起”战略的实施，对于我国统筹区域协调发展战略的整体推进效果明显。
此外，近年来，国家在全面落实“西部大开发”、“东北等老工业基地振兴”及“中部崛起”等各项战略举措，积极推进统筹区域协调发展战略过程中，也还进一步通过深化体制机制改革，以促进中西部地区重点区域的率先发展。如，2004年11月，国家科技部批准合肥市为“国家科技创新型试点市”；2007年6月，国务院批准重庆市和成都市设立“全国统筹城乡综合配套改革试验区”，先行试验统筹城乡发展的重大改革措施；2007年12月，国务院又批准了武汉城市圈和湖南长株潭城市群为“全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区”，来落实国家推动区域协调发展方针和中部崛起战略，以推动东、中、西部地区的协调发展。
四、我国区域发展战略展望
改革开放以来我国区域发展战略经历了从“区域非均衡发展——区域非均衡协调发展——统筹区域协调发展”的战略演进的轨迹，各个区域发展战略的选择都是我国建设有中国特色社会主义伟大实践的重要组成部分，都是根据我国改革开放每个时期经济社会发展的具体情况所作出的相应调整和完善。其中每个区域发展战略之间并非对立矛盾的，之间都存在着内在的继承关系，这种演进历程与轨迹显然是非常有利于保持和推动我国区域经济的持续稳定健康发展。可以看出，30年来我国区域发展战略各阶段的调整与完善，是以区域发展目标中的效率与公平关系的不断调整和协调为纽带的，即寻求正确处理和把握我国区域发展中的东部沿海地区与中西部地区、发达地区与落后地区之间的关系，从而在效率与公平的协调中逐步实现区域发展的协调。我国区域发展经验与教训也表明，若一味强调公平或均衡，而忽视效率，也只能是低水平、贫穷基础上的公平或均衡；反之，若片面强调效率，而忽视公平与协调发展，则就会导致区域发展差距的不断拉大，进而破坏国民经济持续稳定健康发展。鉴于效益与公平之间所存在的对立统一关系，那么继续正确处理和协调好区域发展中的效率与公平二者的关系，仍将是未来我国区域发展战略的核心内容。
尽管目前影响区域协调发展的体制机制障碍依然存在，区域发展差距的扩大趋势也还没有得到根本性的扭转，区域发展中所面临深层次矛盾和问题也还有待进一步解决，但随着我国统筹区域协调发展战略逐渐进入全面实施阶段，“西部大开发”、“东北等老工业基地振兴”及“中部崛起”等相关政策效应将会得到更显著地发挥。我国已进入全面建设小康社会的关键时期，因此，在科学发展观的指导下，我国区域发展必将呈现出日益协调的态势，即城乡区域协调发展、主体功能区定位清晰、东中西良性互动以及公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域发展新格局在渐行渐近：（1）市场、企业和政府等多元化主体的共同参与的统筹区域协调互动发展机制得到建立健全，市场机制、合作机制、互助机制以及扶持机制日益完善，进而形成区域协调互动的发展格局；（2）以特大城市和大城市为增长极，逐步形成若干辐射作用大、带动能力强的城市群和经济带，区域一体化进程将明显加快，区域分工合作更趋于紧密；（3）国土开发格局将得到优化，国土规划的导向作用增强，区域政策更完善，经济布局更合理，并按照主体功能区的要求，形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局；（4）区域间的公共服务将趋于均等化，东、中、西部地区人民享受基本公共服务水平的差距将逐步缩小，公共服务的公平性与可及性将得到进一步提高，中西部地区的自我发展能力与发展后劲将得到增强，区域发展差距则将随之得到有效扭转和缩小。
收稿日期：2008-12-05
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