高教体制改革中如何理顺政府与高校的法律关系，本文主要内容关键词为：体制改革论文,高教论文,高校论文,关系论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
开始于20世纪80年代的中国高等教育体制改革，可以说是建国以来中国高等教育领域中最深刻的一场变革，对中国高等教育的发展具有全局性的影响。在这一变革中，政府与高等学校的关系正在发生一种缓慢的然而却是根本性的变化。其中某些变化已反映在中国近几年制定的法律当中，还有一些变化虽然还不太确定，但也已触及到了权力和利益的重新分配的问题，需要进一步理顺政府与高校之间的法律关系。
一、高教体制改革中政府与学校行政关系向法律关系的转变
政府与学校的关系从法律的角度看就是一个权力如何分配以及这种权力如何行使的问题。从上个世纪50年代到80年代初，中国的高等教育管理体制基本上是一个集中统一的管理体制。这一体制从一开始就有一个如何处理集中管理与合理分权的问题，它始终贯穿于政府与学校这对关系之中。应当说，在这一问题上，长期以来我们比较强调集中管理，政府对高等学校一直采取以行政命令为主的高度集中的管理方式。政府包揽了从举办到办学、管理的一系列权力，高等学校的办学权力实际上是很有限的。一些本该由学校决策的事务被集中到政府，因而带来很大的弊端。学校的举办经营、经费投入、专业设置、招生计划、教师管理、毕业生分配等，高等学校的一切行为几乎都直接或间接地涉及到政府的行政管理。在这种情况下，高等教育领域的社会关系就其基本特征而言，主要是政府与学校之间的一种行政关系。
改革开放以来，中国高等教育事业的发展出现了前所未有的新局面，一种高等教育管理和办学的新局面正在出现，从而带来高等教育领域内社会关系的变化和改组。这种变化表现在政府与高等学校关系的调整上，其基本问题是如何形成一个既利于政府进行统筹管理，又利于调动各种社会力量参与办学的积极性，学校又有较大的办学自主权这样一种管理关系。这意味着政府必须转变职能，在加强宏观调控的前提下向高等学校放权，使高等学校逐步成为具有自主办学权的实体。这势必会使政府和高等学校的主体地位及权责都发生很大的变化，并且使原先相当大的一部分具有行政性质的法律关系发生性质上的变化。
从当前看，传统的高等教育领域内的社会关系，正逐渐分化为两类关系：一类是以权力服从为基本原则，以对高等学校的行政管理为主要内容的纵向型法律关系，即行政法律关系；另一类是以平等有偿为基本原则，以财产所有和流转为主要内容的横向型法律关系，即民事法律关系。
高等学校领域中的纵向型法律关系实质是国家如何领导、组织和管理教育活动。这一关系的主体及其权利和义务都是由法律预先确定的，当事人没有自由选择的余地。政府在与高等学校发生关系时，以国家的名义出现并行使法律规定的职权。在学校不履行规定的义务时，政府机关可以强制其履行，而政府不履行职责，学校只能请示履行或通过向有关国家机关提出申述或诉讼等方式解决。因此，政府与高等学校的关系具有不对等性。政府作为法律关系的一方，占据着主导地位，政府机关与高等学校有关的一切行政行为，都不可避免地会对学校产生直接的权威性的促进、帮助或限制、制约作用。
高等学校中的横向型法律关系中，当事人之间的地位是平等、自愿的，并且一般是等价、有偿的。这类关系涉及面颇广，例如财产、土地、学校环境、人才培养合同、智力成果转让、接受捐资、投资、贷款乃至学校创收中所涉及的权益，都会产生民事所有和流转上的必然联系。这类关系伴随近年来高等教育体制改革的发展而日益突出。例如由于扩大了高等学校的办学自主权，高等学校在执行国家的政策、法令、计划的前提下，有权与外单位合作，联合办学，建立教学、科研、生产联合体；有权与国外办学机构合作办学；有权向学生收取学费；有权聘任和管理教师；在办学体制上，除了国家办学外，鼓励社会组织、个人和其他社会力量办学；积极倡导行业部门、地方政府及企业、科研机构与高等学校之间的联合办学；在经费筹措上，除了国家财政拨款外，可以接受捐款、投资、可以向金融机构贷款等。在新的体制下出现的种种关系中，各主体之间一般并不具有行政上的隶属关系，因而构成一类特殊的具有民事性质的社会关系。
因此，从高等学校来看，在其活动时，依据条件和性质的不同，可以具有两种主体资格：当其参与行政法律关系，履行行政上的义务同时具有行政相对人应具有的权利时，它就是行政法律关系的主体；当其参与民事法律关系，取得民事权利和承担民事义务时，它就是民事法律关系的主体。
上述这种变化正导致传统的政府与学校这两个主体之间的关系，在改革的过程中，逐渐分化、改组，逐渐演变为举办者、办学者和管理者三个主体之间的关系。举办者是指投资举办学校的主体。作为学校的决策者，它的主要的职能是提供必要的办学经费和条件、决定学校发展方向及人才培养规格、任命或聘任校长、对办学活动实施监督等。1995年，《教育法》已经突破了原先的由政府独家办学的旧格局，按照法律规定，举办者可以是各级政府，也可以是企业、事业组织、具有法人资格的社会团体或公民个人。它们可以单独举办，也可以联合举办。办学者是指组织和管理学校日常办学活动的主体，在高等学校中，也就是学校的校长及其办事机构。办学者行使法律规定的办学权力，在专业设置、招生、就业指导、教学工作、科学研究、社会服务、筹措和使用经费、人事管理、职称评聘、工资分配、对外交流等方面拥有决定权。管理者是指行使国家教育行政权的主体，在我国也就是各级政府及其职能部门管理者，负责统筹规划和宏观管理全国的或所辖地区的高等教育工作，用法律、经济、计划、评估、监督、信息服务以及必要的行政手段对高等教育实施组织和领导。
二、应真正确立有效的高等教育法律调控机制
举办者、办学者和管理者的分离过程是一个权力重构的过程，在这一过程中，传统的集三种职能于一身的高度集权体制必然难以为继。这就要求政府对高等学校的行政管理必须简政放权、转变职能，必须在政府与学校之间建立合理的权利配置，完善的法律调控机制。在我国长期的计划经济体制下，对社会的控制与调整主要靠一个超经济的政治体制，这一体制运行的主要动力是人治。它使社会的各个领域都被置于政府的影响之下。政府的过分强化导致了社会自主力量的萎缩。在这样一种体制下，法制建设长期以来并没有得到应有的重视。教育领域的状况也基本如此。自从改革开放以来，随着国家民主法制建设的恢复与加强，教育立法工作逐步受到重视。1980年全国人大常委会制定了《学位条例》，这是自1949年以来由最高立法机关制定的第一部有关教育的法律。此后又陆续制定了《学位条例》、《教师法》、《教育法》、《职业教育法》、《高等教育法》等法律。此外，国务院也制定了一批涉及高等教育的行政法规，如《高等教育管理职责暂行规定》、《普通高等学校设置暂行条例》、《教师职务条例》、《学校卫生工作条例》、《学校体育工作条例》、《教学成果奖励条例》、《高等教育自学考试条例》等。地方人民代表大会也制定了不少有关高等教育的地方性法规。这些法律、法规的制定和施行，结束了我国教育工作无法可依的局面。特别是1998年全国人大常委会审议通过的《高等教育法》，作为一部规范我国高等教育的法律，它的施行标志着我国的高等教育立法已进入一个新局面。
然而，尽管已经基本形成了高等教育法律体系的基本框架，但是面对改革所带来的社会关系的分化和改组，当前一个突出的问题是，已有的法律调整手段并不足以适应改革中出现的新情况、新问题。现行的高等教育法律调节机制显然还面临着一系列挑战，新的观念和体制与传统的观念和体制的冲突还远远没有完结。政府与学校关系的分化改组、权责的重新分配必然引起来自不同方面的利益冲突。高等教育领域中举办者、办学者和管理者的出现深刻地触及了政府与高等学校的传统关系模式，对现行的高等学校和政府的功能都构成了新的挑战，促使这两个主体发生角色的重新分化。上述变化尽管还处于萌芽状态，各方主体的地位及其权责尚不明晰，但已经对法律提出了新的要求。
最先推动这一变化的一个有力因素是社会力量办学的出现，这类学校在政府的支持下已经有了一定的发展。按照法律规定，这类学校是由具有法人资格的企事业组织、民主党派、社会团体、其他社会组织以及公民个人举办的学校，因此这类学校的举办主体是非政府的各种社会力量。从管理体制来看，这类学校实行的是董事会领导下的校长负责制。从办学经费来源看，主要不是靠政府拨款，而是靠自筹经费、学生缴费及其他社会渠道来解决。这是一类完全不同于政府举办的新型学校，二者同政府之间的关系也因此而有很大的不同。但是，这样一种变化还没有在近几年的立法中得到反映。1995年《教育法》虽然规定了一个多元化的学校举办体制，但在许多具体的规定中，仍然延续了传统的管理方式，没有对不同举办主体的学校做出明确的法律区分，没有根据社会力量办学的不同特点，对其法律地位及权责做出明确的法律规定，这是导致近年来社会力量办学中一系列管理冲突的重要原因。
在政府举办的学校中，政府与学校关系的分化也在引起一系列矛盾。随着市场经济体制的建立，政府职能的转变，政府对其举办的高等学校的管理方式也很难继续维持，高等学校，特别是中央各部委所属的300多所高等学校面临的问题正日益突出。中央政府开始变传统的直接管理为直接管理和间接管理相结合，以宏观调控为主的管理方式，通过合并、下放、共建和联合等形式，把相当一部分举办和管理高等学校的职能将逐步从政府的职能中分离出去。
从以上改革措施看，由中央政府各部、委举办和管理的学校最终只是少数，现有高等学校中的相当一部分与政府的关系已经发生性质上的变化，政府角色正在发生分化，从而导致举办者、办学者、管理者的进一步分离和权、责、利的重新调整。这场改革要解决的不仅仅是政府与学校之间的领导关系问题，更重要的，它是一次权力的重新划分。政府权力在全方位重构中，必将与学校重塑新的关系模式。然而从当前看，各利益主体之间的权责关系还未得到明确的法律规定，还没有建立起一个科学、合理的协调机制，这会给以上改革措施的推进带来很大的困难。充分估计到这一点，才能在改革的实际推进过程中客观地面对并寻求解决各种矛盾和冲突。
数十年的高等教育改革实践表明，不能把政府与学校关系的调整简单地看成是在政府与学校之间的放权或收权，在这种权力重构的过程中，旧的关系必然会分化、改组，新的关系必然会产生，从而出现复杂的情况。为了理顺政府与高等学校之间的关系，我国高等教育体制改革面临的问题不仅是要转变政府职能，扩大高等学校办学自主权，更要在放权的同时真正确立有效的高等教育法律调控机制，重视法律对调整政府与学校关系的作用，从法律上保证权力、责任、利益之间、集中管理与合理分权之间的协调一致。从当前政府与高等学校的关系看，这种不协调既表现在管理模式和权力格局之中，也表现在行政过程内部的多方面关系之中。因此高等教育立法的迫切任务不仅在于设计政府与学校权责系统的最优结构，规定政府与高等学校关系的基本原则，明确划分二者的职能，而且还应研究教育行政过程中的各种具体的管理关系和管理行为，在教育行政的每个环节上完善管理的法律调节形式和方法。具体地说，调整政府与学校的关系，应当合理区分高等学校举办者、办学者和管理者的不同职能与地位，认清它们之间相互关系的性质，明确相互之间的权、责、利。为了做到这一点，应当运用法律的手段，明确规定高等学校和政府各自的职权和职责，实行政府与学校分开。在权利与义务的设定上，应当区别高等学校举办者的举办职能、高等学校的办学职能和政府的管理职能。在加强政府的决策、立法和监督等宏观控制的基础上，充分调动社会各方面力量和资源来举办学校，发展教育，扩大高等学校的办学自主权，使高等学校具有适应经济和社会需要的自我调节能力，成为独立的办学实体，按照教育工作的规律去做好各方面的工作。
三、应正确认识政府与高校权力转换过程中高等教育的价值基础问题
在权力转换的过程中，教育的价值基础问题成为又一个突出的问题。在现代国家中，教育已经成为一项大规模的社会性事业，成为人才培养的一种高度专门化的社会组织形式。在这种情况下，由公益性取代传统教育的私事性就是现代教育区别于以往任何一种教育形态的一个基本的价值前提。教育的公益性表明，学校的教育活动是非营利性活动，其根本目的不是为了谋求经济利益，获得利润，作为一种公益性事业，它的活动及其成果由于涉及到人与社会的存在和发展而应有所规限。
《教育法》对教育的基本性质做出规定：“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校和其他教育机构。”这一规定表明了政府与学校的基本关系。但是，这样一个规定没有能够有效地调节政府与学校的制约关系，反而导致在贯彻中发生诸多认识上和适用上的混乱。实际上，通过市场对高等教育的有限介入来向社会提供公共产品，这是市场经济国家的普遍做法。但是在中国，教育能否介入市场，如何介入市场，政府在市场介入的情况下又如何发挥自己对高等学校的调节功能，问题的复杂性远不是上述简略的规定就能解决的。传统的政府与学校关系是一种封闭的，与市场无涉的领域。但是在当前的社会变迁中，不仅是原先的政府与学校两个主体分化为举办者、办学者和管理者三个主体，而且由于市场的介入使得原先的政府与学校二者关系变成了政府、市场与学校三者之间的关系，这就向人们提出了这样的问题：在建立和完善与市场经济相适应的教育体制的过程中，应如何规范和调节学校的行为？政府和市场在高等教育领域中构成了怎样的关系？应如何发挥各自的作用？
一般认为，市场的一个基本功能是可以有效地为社会成员提供私人物品，因此私人物品也就是商品。由于私人物品具有效用的可分性和消费的排他性，而市场又是最有效地为社会成员提供私人物品的一种机制，因此私人物品一般是通过市场来提供的，与私人物品相对应，公共物品是不具有效用可分性和消费排他性的物品。公共物品的不可分性和非竞争性使得这种物品不可能由营利性组织来有效提供，或者根本不可能由营利性组织来提供。根据公共产品与市场关系的不同，公共物品又可以分为纯公共物品和准公共物品两类。如果一种公共物品的消费者群体，从部分成员一直扩大到全体社会成员的过程中，其边际成本始终为零，那么这种物品就是纯公共物品。如果一种公共物品的消费者群体扩大到一定数量时边际成本开始上升，而且继续扩大到某一数量时边际成本变得非常大甚至是无穷大，那么这种公共物品就是准公共物品。
依据上述分析，在高等学校规模未达到饱和之前，增加一个学生并不会影响其他学生的学习，此时不需要增加投资扩建学校，因此边际成本为零。这时教育更多地表现出公共物品的特性。但如果到学校上学的人数继续增加，学校终将饱和，从而影响到其它学生的学习，这时，或者限制更多的学生接受教育，使教育在某种意义上具有了效用的可分性；或者追加投资扩建学校，使边际成本上升，从而导致教育具有消费的竞争性。这时教育又更多地表现出某些私人物品的特性。因此教育是一种比较典型的准公共物品。但不同的教育领域，其公共性程度又是很不同的。例如义务教育的公共性程度就远远高于其它教育领域，因为它是国家规定人人都必须接受的一种教育。同时，教育是一件涉及到学校、家庭、社会各个方面的事情，因此教育在任何时候都必须通过一种集体行动或集体选择来提供。教育的这种多主体的性质决定了教育具有非垄断性。
从以上分析来看，教育是非营利性事业，学校是非营利性组织，提供的是公共物品，这是几乎世界各国都普遍予以肯定的一个事实。但这种公共物品事实上是可以通过政府和社会力量共同来提供的。同时这种公共物品又是可以转化为私人物品或准私人物品来向社会成员提供的。这时营利性组织就会介入。营利性组织的有限介入既实现了自己的私益，同时又满足了社会成员对教育的多元化需求，因而实现了公益，因此大多数国家对营利性组织举办的教育都采取了较宽容的政策。这就使得教育这种公共物品在一定的条件下经过转化，又是可以进入市场的，是可以通过市场来运作的。经过转化后的教育，尽管是以私人物品或者准私人物品的面貌出现的，但仍然是一种市场化公益行为，而不是纯私益的行为。高等学校提供的教育产品实质性地转化成私人物品或准私人物品，使其可以通过市场来运作，实际上可以通过两种途径来实现：一种是通过政府来实现，即由政府代表这种物品的所有人来向使用者收费；另一种是通过社会力量介入，由他们来经营公共产品，有偿使用，市场化管理。这些社会力量通过介入获得了某些好处，实现了他们的私益，另一方面也使社会的公共利益得到了实现。社会力量办学就是一种典型的公共物品市场化运作，一些人愿意出钱办学，另一些人愿意出钱上学，通过市场的运作方式，其结果是办学者获得了某些私益，上学者实现了上学的愿望，国家也得到了所需的人才，实现了社会的公益。
当然，这里要说明的是，教育这种公共物品是不可能完全转化为私有物品并完全通过市场来提供的，因为完全依靠市场提供不可能完全平衡供求关系。因此，政府对高等学校的监控功能并不因为市场对教育得介入而有所削弱。事实上，在高等教育的发展过程中，市场和政府都会有“失灵”的情况，因此，二者不是互相排斥的关系，而是一种互相补充和交替发挥作用的关系。义务教育以外的其它各级各类教育，如职业教育、高等教育等，并不是社会成员普遍都能享有的，在这里，所谓的教育公平主要体现为一种形式上的社会公平，即机会均等。机会均等保证受教育权利分配上的程序平等，并不保证结果的平等。一个人获得了上学的机会就意味着会相应地排斥另一个人的上学机会，教育在一定程度上会表现出一种排他性。又由于获得上学机会的人会比没有获得上学机会的人有更多的发展机会和更好的职业前途，因此在这种情况下，由他们自己承担一部分培养成本就是合理的、公平的，像义务教育那样免除学费反而是不合理、不公平的。
标签：法律论文; 公共物品论文; 教育体制改革论文; 社会关系论文; 法律主体论文; 社会改革论文; 高等学校论文; 组织职能论文; 大学论文; 教育法论文;