英国国家档案馆信息公开项目对我国档案信息公开与服务的启示，本文主要内容关键词为：信息论文,英国论文,档案馆论文,启示论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 前言
政府信息公开环境下的档案信息公开及开放信息服务，成为近几年档案学研究的热门课题，尽管政府公开信息与其归档的档案信息，在内容、形式、信息量上，存在着很大的差异，二者不能画等号，[1]但主动公开与开放服务正在深刻地变革着传统档案工作的被动、保守的意识形态与管理方式。在我国，《中华人民共和国政府信息公开条例》颁布、实施后，政府信息的开放及归档后的充分利用已是大势所趋。要做好政府信息公开与利用工作，关键在于科学合理地设计档案信息的开放与利用机制。英国国家档案馆信息公开的举措及其信息公开项目(publication scheme)可以为我们提供有益的借鉴。
2 我国档案信息公开发展状况
《中华人民共和国政府信息公开条例》于2008年5月1日的正式实施，为我国公民知情权的保障及高效透明政府的建设奠定了坚实的法律基础。由于档案与政府文件、政府信息的天然联系，档案部门成为接受及贯彻上述条例的最早、最敏感的社会机构。早在2007年5月14日，国家档案局即发出《通知》要求各级国家档案馆认真实施《中华人民共和国政府信息公开条例》。为增强档案行政管理活动的透明度，维护公民、法人和其他组织依法获取政府信息的合法权益，国家档案局及时制定了《国家档案局政府信息公开工作管理办法(试行)》(以下简称《办法》)，自2008年5月1日起施行。《办法》第十二条规定：“国家档案局办公室负责编制并及时更新政府信息公开指南和政府信息公开目录。属主动公开范围的政府信息，由政府信息形成部门提出，履行政府信息发布保密审查程序后，由办公室将该政府信息提供给信息管理中心、档案资料利用部，分别在国家档案局政府网站、中央档案馆中央国家机关政府公开信息查阅中心公布，以方便公民、法人和其他组织获取政府信息”。国家档案局还在2008年5月16日及时发布了《国家档案局政府信息公开指南》，其中明确了国家档案局政府信息公开的范围、公开政府信息的方式、申请获取政府信息的程序及相关收费事项。各地档案局也纷纷制订本地区的相应“指南”，如《内蒙古自治区档案局政府信息公开指南》、《安徽省档案局政府信息公开指南》等。此外，我国各类各级档案馆也开展了一定的档案信息公开活动。
然而，我国档案信息公开还存在较大的缺陷。
从法律规范看，其一，上述《办法》及相关“指南”仅限于国家档案局的档案行政管理活动，并不完全适用于其他各级各类档案管理机构及服务机构；其二，《办法》所称政府信息，是指国家档案局在履行档案行政管理职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息，并不涉及其他行政机构、社会团体乃至于个人信息；其三，信息公开指南仅仅可用于指导公民或团体合法获取国家档案局的政府信息，缺乏适用于整个档案行业的信息公开指南模式。
从档案信息开放制度设计看，档案开放制度在设立原则、开放时间、开放适用范围(主体和客体)上与政府信息公开精神不相协调，档案开放制度更多地从档案馆开展工作的角度而非公民权利保护角度进行内容设计。[2]适应网络时代开放服务与共享的意识、理念及相应的制度规范尚有待变革与重新构建。
从档案信息公开活动看，据统计，2003年国家综合档案馆档案开放率为22.7％，若将所有的档案馆与档案室的开放情况都列入统计范围的话，开放率只有13.4％，[3]与西方国家70％～90％的开放率有着很大的差距，档案开放与开发尚不能满足社会需求。
从档案数字化网络化建设看，虽然各地开始关注数字档案馆建设，档案信息网站建设也形成了一定的规模，但档案网站上的信息资源大多是政府信息、学术信息、新闻动态等，真正让公众感兴趣的“数字化档案”资源相对匮乏，检索功能不强。
上述缺陷表明，我国整体上还缺乏有效率的档案信息开放服务理念、管理规范及制度设计，而在档案信息公开、开放服务尤其是网络化、数字化信息服务方面，英国走在了全世界的前列，值得我们认真分析与思考。
3 英国国家档案馆的开放信息服务及其信息公开项目
隶属于英国司法部的英国国家档案馆(The National Archives)成立于2003年，由原来的英国公众档案办公室与历史手稿委员会合并组建，该档案馆收集的档案数量居世界之最，涵盖了英国1000年的历史。而且自成立之日起，即制订计划到2007年对过去1000年来的文档实现网络化，不仅成为通向英国历史的新通道，而且引领世界档案数字化潮流。
3.1 英国国家档案馆的开放信息服务
英国国家档案馆将自己定位为数字时代的信息先锋，不仅保藏着跨越千年的数以千万件的档案资料，而且通过一系列主题活动、愿景展示、战略规划、优势分析、战略与政策等，来体现其面向全英国乃至全球的政府、公共机构及普通公民的开放信息服务。
早在2003年9月，英国国家档案馆就积极参与“档案意识月”及“档案意识提升运动”主题活动，全国上下每年围绕某一固定主题，举行一系列与档案相关的活动，走近大众，吸引大众的参与，向更多的人揭示和挖掘埋藏在档案中的财富，从而提升英国大众的档案信息利用意识。该主题活动涉及“爱与恨”、“沿途寻根”、“开始”、“森林和邻居”、“解放与自由”等，均与民生息息相关，从而大大改变了大众对档案馆和档案的传统印象。[4]
在2007年7月英国国家档案馆发布的《流动着的信息：国家档案馆愿景》(Living Information:The Vision of The National Archives)中，英国国家档案馆首席执行官Natalie Ceeney女士提出，面对政府行政的电子化与用户获取信息的网络化，英国国家档案馆已经超越单纯的政府档案管理，而在信息管理、规范、增值开发、数字记录保存及英国历史文化展示等领域发挥更大作用。[5]
2009年4月英国国家档案馆发布了题为《保存过去、拥抱未来——2009-2010年战略优势》(Embracing the future,preserving our past:our priorities for 2009-2010)的文件，通过一系列重要事件、活动、计划、服务、项目实施等，展示了2008年以来英国国家档案馆为实现上述“愿景”而在为政府、社会、公民开展信息服务方面的诸多战略优势：如驱动向联机服务的转移；促使政府确信保存何种信息并进行保存；确保政府能够通过网络与数字手段长期获取关键信息；通过创新与高效体现优质档案信息服务；通过人力、技能与技术传递与传播我们的“愿景”等。[6]
2009年3月英国国家档案馆还发布了《国家档案馆2009-2010年战略规划》(The National Archives Strategic Plan 2009-10)，该规划分别从上述各个“战略优势”角度，细致阐述了未来一年内国家档案馆的主要工作任务、计划、方案、项目、活动及相应措施。Natalie Ceeney女士在该规划中明确提出，国家档案馆不仅保存与保护历史文献，而且开放获取重要的现行或历史的公共信息；不仅支持政府机构有效管理现行信息，而且促使其识别并保藏未来有价值的信息；还要顺应新技术的发展更新思维、开发创新有效方案，以便于政府机构及社会公众利用档案信息及相应的服务设施。事实上，在2007-2008年间，国家档案馆的8千万件文献被通过互联网下载；而当英国1911年人口普查资料于2009年1月刚刚解密并在网络上公布时，仅在前48小时内就出现了近5百万次点击检索。国家档案馆的未来规划将包括为公众提供更直接更有效的在线编目与检索服务，为英国立法机制构建统一的、系统的联机资源等。[7]
此外，顺应日益增长的网络档案信息检索需求并为更多用户提供开放信息服务，英国国家档案馆还分别制订了《国家档案馆服务政策》(Our service policy)、《采购与配置战略》(Acquisition and disposition strategy)、《联机战略》(Online strategy)、《2008-2013年数字化计划》(Digitisation programme 2008-13)、《国家收藏战略》(National collections strategy)、《研究战略》(Research strategy)等，[8]形成了一整套促进档案开放信息服务的较为完整的政策规划体系。
3.2 英国国家档案馆的信息公开项目
英国国家档案馆的信息公开项目是信息法制的结果，是英国国家档案馆开放信息服务的重要途径与手段，也是档案信息公开的关键性规范。事实上，受英国2000年《信息自由法》(2005年实施)的影响，每个公共机构都被要求采用和维持一个PS，PS要积极主动地向公众提供日常工作产生的信息。在英国国会上议院有关法案的争论中政府发言人描述PS为“很可能是法案中促进公开的最有力的推动力”。[9]2005年英国信息专员办公室(the Information Commissioner's Office,ICO)审查了信息公开项目的效力，审查的结果是强调有必要开发和增加公共部门信息的积极主动传播。[10]于是，信息专员办公室颁布了信息公开项目发展和维护计划(The Publication Scheme Development and Maintenance Initiative)，其目标是鼓励和帮助公共机构通过以下措施改善和扩展PS：积极主动地传播信息；保持信息一贯可用；提供简单、迅速的获取信息的途径。而且，政府信息专员办公室已经为学校、地方议会、全科医师、牙医、眼镜商、药商等制定了各自的信息公开项目模式，其内容除了包括信息种类外，还有获取可用信息的方式和促成信息发布的费用以及书面请求等。[11]信息公开项目的作用大致可归纳为以下几点[12]：(1)充当机构出版物的指南，用来解释机构已经让公众获取的记录类型；(2)减少工作量的方式，即在申请之前发布不含豁免信息的记录种类，它们能被高效地处理，也为用户提供快速地存取那些信息；(3)引导信息自由法的贯彻实施；(4)帮助公众克服他们将要在其他方面面对的一些存取工具源困难。
按照英国《信息自由法》的要求，英国国家档案馆也编制了自己的信息公开项目，确保用户方便、快捷而又合法地获取大量档案信息并减少书面正式申请。英国国家档案馆信息公开模式主要包括七大类信息[13]：(1)我们是谁和我们做什么，包括：机构功能与职责、组织结构、档案相关立法与指南、位置及联系方式；(2)我们花费什么和我们如何花费它的，包括：关于计划的和事实上的收入和开支的财政信息、采购、合约和财政审计；(3)我们的优势是什么和我们是如何做的，包括：战略和计划、年度报告、绩效指标、审计、检查和评论；(4)我们如何做决定，包括：做决定的过程和决定的记录以及高级会议的报告、论文及总结；(5)我们的政策和程序，包括：我们提供政府服务或公众服务的政策和程序、数据保护与保存政策、雇佣政策、服务标准、档案馆藏公开的方式等；(6)目录和登记表，即档案局发布的各类目录和登记表；(7)我们提供的服务，即有关我们提供馆藏服务的信息及各类用户指南以及相关的教育服务等。这七大类信息下面分别有详细的分组信息及其收费、位置、链接等说明，由此构成了英国国家档案馆的信息公开指南模式，这在世界范围内都是引人注目的。
4 我国档案信息公开及开放服务的发展思路
英国国家档案馆的开放信息服务表明，在数字化、网络化的开放环境下，档案不应再是“故纸堆”，档案馆也不应再拘泥于传统的被动式服务。尤其在政府信息公开的大背景下，我国档案信息公开与社会服务应实现从理念到制度的战略性转变。
4.1 树立主动开放信息服务的意识与法制理念
档案是人类社会的历史发展产物，但档案不仅“记载了历史”，同样“呈现着现在”并“展示着未来”。目前，我国现有的档案开放制度多是从信息安全、信息保密角度来构建的，而从信息开放角度来立法的还是空白。现行档案开放制度多是讲政府档案信息在什么样情况下不能开放；而信息公开制度主要倡导信息应尽可能地公开。[14]因此，构建完善的档案开放制度，必须确立“以开放为原则、以不开放为例外”的指导思想，从“只有法律授权才开放”转变为“法无禁止即开放”。[15]更应当借鉴英国国家档案馆的经验，积极主动地融入社会各界的信息资源开发利用活动，在档案信息保存、管理、增值开发等方面充当社会的信息先锋。尤其要重视档案数字化建设，利用网络的强大优势，搭建资源丰富、引人入胜的开放型的档案信息网站，发掘并释放档案的巨大社会能量。
4.2 强化宣传措施提升大众档案意识
大众是否重视对自己所产生档案的保存，档案工作在大众心目中的地位如何，大众是否善于利用档案帮助其解决生活中的实际问题，整个民族档案遗产保护状态的好坏都与大众档案意识的强弱有关。[16]而大众档案意识的提升需要大量的宣传工作及有力的宣传手段和措施，英国档案界认为，档案是社会公共信息，公民有权利用，档案部门也有义务提供利用。而有效地提供利用则是最好的宣传。他们提出档案宣传要抓住公众的兴趣点，选择公众感兴趣的专题或是根据社会需求的某些方面作为宣传的切入点，[17]并由此形成固定化的主题系列活动。近年来，我国档案工作中与大众档案意识提升相关的一个亮点，是服务于人民群众的民生档案工作。民生档案包括各类与民生有关的专门档案，为了推动建立覆盖人民群众的档案资源体系和服务人民群众的档案利用体系，国家档案局于2007年12月29日印发了《关于加强民生档案工作的意见》(档发[2008]12号)，其中要求“各级档案部门要采取有效措施，如编制各种民生档案的专题目录、汇编党和政府改善民生方面措施、利用新闻媒体和档案网站宣传介绍馆藏民生档案信息等手段，有效地开发民生档案资源服务民生”。但同英国档案界相比，我们的宣传手段与措施还未落到实处，因而有必要开展“民生档案工程”或“民生档案运动”，以固定化的项目或主题活动形式宣传与开发民生档案，切实提升大众档案意识。
4.3 尽早推出档案信息公开指南模式
据调查，加拿大政府直接采用了英国所推荐的“信息公开”模式，[18]可以认为英国档案信息公开具有一定的国际适用性。因此我们完全可以将信息公开的一些做法移植到我国，尽早推出我国“档案信息公开指南”模式(而不仅是《国家档案局政府信息公开指南》)，使我国各类档案机构的信息公开指南更加规范、实用，摆脱过去那种不利于公众获取信息和难以寻求帮助的状态。信息公开指南模式能够规范档案信息公开指南的内容编排体系，使其科学、合理地展示给寻求信息公开的申请人；有助于信息公开工作主管人员检视信息公开指南的内容是否完整、规范，进而来推动档案信息公开工作。信息公开指南模式的内容至少应该包括：信息公开范围、信息收费标准、信息获取方式、信息请求和监督方式等，并且要针对主动公开和申请公开这两种形式区别对待。
4.4 明确信息公开的范围与相关主体
信息公开范围是档案信息公开指南内容的重中之重，在实施过程中，正确把握信息公开范围有助于帮助公众明确哪些信息可以获取，以切实保障公民的档案知情权。这里的公众指的是信息公开的权利主体，即社会、团体、公民，而现实社会中权利主体往往不知道信息公开义务主体拥有哪些信息，哪些信息可以公开、哪些信息不能公开。我国档案信息公开指南中公开范围的制定应视权利主体的不同而加以区分，同时可借鉴英国档案信息公开模式中关于信息种类的规定，将信息公开范围明确化并形成模式，各个具体的档案馆可以参照此模式制定符合自己独特情形的信息公开范围。另外，应明确公共档案馆担当档案开放的主导义务主体和政府信息公开的重要义务主体地位，使其主要负责开放现行效用相对较弱的政府信息及进馆的其他信息，并对现行文件开放利用中心等机构进行业务指导。[19]
4.5 建立并完善档案信息公开的救济及监督制度
国外关于信息公开的救济制度已经较为完善，许多方面都值得我们借鉴。比如英国的《信息公开法》对这个问题的处理就有以下三个途径：其一，可以申请信息专员的救济。信息专员是由1998年《数据保护法》规定的数据保护专员易名而来。信息公开的申请人对公共机关信息公开的申请处理有异议，就可以向信息专员提出申请，请求信息专员对公共机关信息公开申请的处理是否符合《信息公开法》的规定做出决定。其二，可以申请信息裁判所的救济。裁判所成员主要是专家，有利于解决技术性较强的问题。其三，法院救济。法院作为独立的国家裁判机关具有其他任何救济手段不可替代的功能。[20]而我国上述《办法》中没有清晰明确地规定档案信息公开的救济途径与手段，适用面也存在较大的局限，而救济制度是否有效，是公众能否享受档案信息公开的关键。另外，面对现实中可能发生的档案部门自由裁量权过大的现象，应当配合我国《政府信息公开条例》中设定的监督机制，合理地规范档案部门在信息开放中的不合理的作为，有效地控制档案部门自由裁量权。[21]
5 结束语
英国国家档案馆的网络化、数字化开放信息服务成为全球的典范，归根到底有一个重要的决定性因素，即英国《信息自由法》作为坚实的制度与规范基础。为更好地促进包括档案信息在内的信息资源的开发利用与增值服务，[22]我国应在《政府信息公开条例》的基础上，顺应数字网络技术的快速发展及网络用户日益多样化的信息需求，修改现行《档案法》中有关档案开放制度的不合理成分，并制订具有更广泛适用性的、统一的《信息公开法》，[23]以规范各类机构、各类行业的信息公开活动，充分实现信息资源的社会共享。
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