欧盟机构改革动因和前景分析，本文主要内容关键词为：动因论文,欧盟论文,机构改革论文,前景分析论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
二十世纪的欧洲一体化建设是欧洲历史上一场史无前例的壮举。历经半个世纪，欧洲国家在联合自强的道路上取得了举世瞩目的成就，欧洲一体化无论在深度上还是在广度上都得到了巨大的发展。在广度上，从1958年的欧洲三大共同体（煤钢、原子能以及经济共同体）到今天的欧洲联盟，经过四次扩大，这个世界上最大的一体化组织已由最初的6国增加到了15国。从1998年3月1日起，欧盟同12个中东欧候选国（注：包括波兰、捷克、斯洛文尼亚、爱沙尼亚、匈牙利、斯洛伐克、拉脱维亚、立陶宛、保加利亚、罗马尼亚以及塞浦路斯和马耳他等12国。）展开了入盟谈判，并计划于2002年年底结束与部分国家的谈判，2003年开始吸收达标的候选国（注：欧盟1999年赫尔辛基首脑会议，2000年1月发表的《扩大战略文件》以及2000年12月通过的《尼斯条约》草案都承诺将于2003年起开始吸纳新成员。）。在未来10年，欧盟成员国数目将有望最终达到27个。在深度上，从欧洲共同体的前身——欧洲煤钢共同体到今天的欧洲经济与货币联盟，一体化已经从最初仅仅着眼于某一产业的生产和流通的行业联合体发展到今天具有内部共同大市场和单一货币以及一整套相对较为完善的管理机制的经济与货币联盟。
但是，毋庸讳言，在欧盟发展的内容和方向上还存在着许多不尽人意的地方，并且伴随着一体化的不断深入和扩大，这些问题和矛盾会越来越突出，可以毫不夸张地说，它们将在很大程度上影响和左右欧盟在新世纪的发展。
一、欧洲一体化现状及其改革动因
欧洲联合自强的思想和愿望由来已久，这其中既有欧洲战后实力受损，德、法等大国谋求依托欧洲联合凸现大国地位，摆脱美国控制，争取多极格局中一极的战略考虑；也有各国将自身融入整个欧洲，拓展经济生存和发展空间，力求经济和社会更好发展的原因。
毫无疑问，依托欧洲联合谋求国家利益的最大化，是各国积极推进欧洲一体化的最根本的原动力。也正是这一原因决定了国家观念在一体化过程中一直起着重要作用。因而，在一体化的实践中，各成员国在面临欧盟整体利益和其自身利益权衡的问题时，很难做到先整体后自身。另一方面，欧洲一体化启动之初选择从经济联合做起，在联合不断深入的过程中，仍然大多采取“先易后难”的步骤，以寻找共同点和达成一致，这在很大程度上导致了欧盟一体化的现状：大国、小国各成阵营，相互戒备；对联合欧洲的认同感尚不充分、主权让渡的底线太低；政治融合和一体化程度要远远落后于经济融合。
上述矛盾至少带来了以下问题：
(1)作为世界上最大的一体化组织，欧盟的经济实力已经可以与美国相匹敌。欧盟国家的国民生产总值已经与美国不相上下，其贸易总量已超过美国。依托强大的经济实力和单一货币，依托经货联盟下的经济高度一体化，欧洲的经济地位得到了巨大的提升。以实力定地位、以实力定角色，仍然是当今国际舞台通行的游戏规则。如何谋求与经济实力相匹配的政治地位，将是欧盟在未来所要面临的主要任务之一。但与此同时，欧盟各国政治联合程度尚低，且缺乏代表欧盟整体利益的超国家的政治实体。这种政治主体缺位将在未来相当长的时间里制约欧盟谋求在世界格局中扮演更重要角色目标的实现。
(2)作为欧洲一体化的两个方面，扩大和深化一直是欧盟战略的两大支柱。从冷战结束后世界格局的多极化发展背景上看，深化有利于欧盟在世界上成为一极，而深化的主要方向应集中在政治和军事领域，诸如，建立机构和制度框架，协调成员国的政治立场，建立独立防务和实行统一的对外政策等等。在这两大领域中，政治融合无疑占据着主导地位。
与此同时，在亟待回答的“先扩大”还是“先深化”的问题上，经过多年的争论，欧盟各国已经就深化的优先地位达成共识。不难理解，通过深化在现有规模下完善原有的政治意志协调模式、实现决策和执行机制的合理性，将有利于提高欧盟的行为能力和效率。一方面，这将会有力地促进和推动欧盟的扩大，为扩大后的欧盟构筑具有示范意义的政治框架和规则；另一方面，也避免现有问题在规模扩大后尖锐化和扩大化的被动局面。
(3)从经济和社会角度上看，近年来，欧盟主要在结构和制度两个方面对过去的传统模式进行了改革（注：裘元伦、赵江临：世界经济扫描——欧盟虽逊美国仍具春色，载《北京青年报》，2000年12月28日。）。结构改革主要集中在经济领域，旨在改造和压缩传统产业，大力发展高新技术和新兴产业。例如，德国积极发展环保和能源产业，并且大力推进以信息产业为代表的“新经济”，以期缩小与美国在此方面业已存在的差距。制度改革主要集中在社会框架方面，重点是调整国家与市场、政府与企业、社会与公民、雇员与雇主的关系等等，方向是“少些国家、多些市场”，在这方面，德国模式显然有着很大的示范作用。毫无疑问，这些改革目前尚主要由各成员国自发进行，要么缺乏欧盟层面上的协调、指导和总体规划，要么力度难以保证，因而难以形成欧盟区域范围内经济结构和社会框架制度协调发展。所以，能否加强欧盟机构在这方面的作用，也会直接关系到欧盟经济的未来前景，关系到它在世界经济体系中的竞争能力和地位，进而也关系到未来欧盟谋求世界一极的经济实力保证。
对上述问题进行综合分析，不难看出，首先，谋求与其经济实力相匹配的政治地位，需要欧盟积极推进政治联合、协调立场、形成合力，需要欧盟以一个和谐一致的声音对外；其次，欧盟在走向融合和扩大的过程中，涉及各国内部利益的程度和范围也在加深和扩大，因而相互协调和妥协的难度也在逐步加大，为了担此重任，欧盟需要更加强有力和高效率的机构和制度保证；第三，欧盟推进结构和制度改革，以期确保地区在未来世界经济和政治等全方位竞争中的有利地位，需要在欧盟的层面上加大协调和规划的力度。
很显然，欧盟到底能否应对得了这些挑战，有一点至关重要，即：欧盟机构的行为能力和效率。
从目前的现状看，欧盟机构尚难当此任，沿袭至今已达40多年的、由6个初创国制定的欧盟机制自身已到了非改不可的地步了。总而言之，欧盟机构改革既是欧洲政治一体化的内容和阶段性目标之一，又是进一步推进欧洲全方位一体化深入发展和欧盟区域扩大的重要保证，是欧盟整体改革的切入点和关键所在。
二、欧盟机构现状及其既定改革
谈到欧盟机构，通常指的是欧盟三大权力机构，即欧盟委员会、部长理事会和欧洲议会。
欧盟委员会负责欧盟的实际事务，是欧盟的常设执行机构，它具有明显的超国家性质。其成员由各国提名并经成员国协商同意后任命。欧盟委员会目前由20名委员组成，其中德、法、英、意、西等五个欧盟大国各占据2个名额，其它10国各有一个名额。委员会下设25个总司(Generaldirektion)，分管欧盟各个领域的事务，目前共有工作人员近20000人。虽然，欧盟委员会名义上只是一个执行机构，但是由于(1)委员会组成人员的来源以及职能定位上的特点；(2)委员会广泛的实际职能范围——涉及监督条约执行、立法动议、日常管理和代表欧盟等方面；(3)委员会的常设执行机构性质，使它成为各国利益撞击和切磋的直接场所，成为体现各国作为欧盟一分子行使权力的标志。一方面，正是由于上述原因，委员会某一领域的政策不可避免地会更多带有委员所在国的因素；在整体策略和综合协调上，又往往会陷入多方掣肘、议而不决、推诿扯皮，大大影响委员会的反应速度、行为能力以及效率，这也直接地危及欧盟在公众中的声誉。因而，无论政治家还是公众对其改革都有很高的呼声。另一方面，也是由于前述原因，能否在委员会内拥有一席之地，被成员国视为在欧盟内拥有发言权的表现，尤其对于许多欧盟小国而言尤为如此。这一领域的改革也因而困难重重。
在欧盟目前的机构体系中，部长理事会具有双重性质，它既是欧盟的决策和立法机构，又是成员国政府间机构，主要负责协调成员国各领域的政策活动，制定欧盟的政策和法规。在决策和立法活动中，根据问题性质的不同，部长理事会将在简单多数、一致通过以及有效多数这三种表决方式中进行具体选择。前两种方式均系一国一票。而在有效多数表决方式中，将主要依据成员国的人数来确定票数的多少（注：除了人口这一决定性因素以外，欧盟还通过一套复杂的机制(Korrekturmechanismus)对票数进行相应的调整，对人口少的国家进行相应的倾斜。）。迄今为止，由于各国都不愿放弃在那些与自身利益紧密相关的事务中行使否决权，致使相当一部分政策范畴仍采用一致通过方式进行表决。例如，英国保留在税收、社会保障以及国防等方面的否决权，德国在移民问题上立场坚定，法国则一再强调要保证其在国际贸易和文化方面的否决权。诚然，一致通过方式可以在最大限度兼顾每个成员国的利益，但是它也不可避免地会带来少数国家出于一己考虑妨碍整体利益、阻碍整体发展，使欧盟进程陷入停滞的弊端。因而，长期以来，致力于欧洲一体化的有识之士都在积极呼吁扩大有效多数的表决范围。
欧洲议会是欧盟各国代表组成的监督咨询机构，议员目前由各国公民普选产生，任期5年。各国议员在欧洲议会中不是按国别就座，而是组成欧盟层面上的议会党团。欧洲议会不具有立法权，在这一点上它有别于一般意义的国家议会。但是，它可以充分利用知情权、强制磋商权以及不信任投票权（注：欧盟委员会集体对欧洲议会负责，欧洲议会在必要时有权通过投票（三分之二多数）对其实施弹劾。）参与立法过程并对整体事务进行监督。近年来，欧洲议会已经摆脱了单纯作为咨询机构的境地，在参与立法、监督委员会工作以及控制欧盟财政预算等方面，议会都在发挥和争取越来越大的作用。
可以说，由于三大机构的性质、地位和运作方式不同，在各自的发展上也呈现出不同的特点。欧盟委员会作为充分独立的常设性执行机构，已经具备了通过自身运作谋求发展和完善的能力，尤其是当委员会主席及委员们具有这种意愿时。以本届委员会而言，委员会自身就是欧盟机构改革的积极倡导者、推动者和积极实践者。在一定程度上，欧洲议会也具有这种特点。而就部长理事会而言，虽然在平时，常设代表委员会代部长理事会处理事务并进行会议准备，但是，部长理事会的国别利益特征决定了其自身发展过程中的非自主性和不连贯性。
迄今为止，欧盟机构改革，尤其是三大机构的改革主要体现在两个方面：
日常性改革：即，在日常运作中通过机构自身推动和实施的改革措施，这主要是就欧盟委员会而言。在本届委员会的任期内(2000-2005)，主要在2000年年底前，委员会将本着履行说明义务、强化责任意识、提高机构效益以及增加透明度等四大原则进行机构的自我改革，即：(1)委员会就其工作和所推行的政策措施向欧盟公众做出解释说明，并向理事会和欧洲议会递交有关自身工作以及资金利用情况的报告；(2)委员会的官员必须为自身行为负责，并最大限度地严格批准程序；(3)提高效益指的是委员会将把重点放在成本效率上，提高现有资源的效率，为此，委员会将对其内部程序进行修正；(4)态度坦诚、充分透明是保证决策合理性、措施有效性以及获得公众支持的必然要求，委员会为此将增加透明度作为一项改革原则。作为对上述原则的补充，委员会还出台了一系列的具体措施，包括实施良好管理、处理与议会关系的行为准则以及关于公众有权查阅欧盟文件的新规定。此外，委员会还将在财务管理和控制以及人事政策方面进行深刻变革，建立一种财务分散管理与集中审计有机结合的新系统，凭藉完善岗位培训、职业进修和社会保障等手段建立有效的人事激励机制。
框架性改革：尼斯峰会就欧盟机构改革达成了一致并为未来的扩大做了政策准备。对此《尼斯条约》（草案）作出了具体规定（注：根据任期的不同并考虑扩大的可能，《尼斯条约》对欧盟委员会、部长理事会以及欧洲议会的构成作出了分段的具体规定。）：
(1)到本届委员会届满为止，即2005年起新一届欧盟委员会将：根据能力和委员会的职能范围选择委员，委员会享有完全的独立性；每个成员国在委员会中拥有一名委员；部长理事会可以以一致通过的表决方式变更委员会的数目；
(2)至欧盟成员国数达到27个时，委员会委员数将小于成员国数，委员将根据自动的平等轮流原则进行选择，委员数以及轮流制的具体细节（包括用来自动确定依次轮流的人员组成的所有原则、规定）将由部长理事会以一致通过方式确定；
(3)在欧盟成员国数未达到27个之前，每一个新加入欧盟的国家，在加入之时有权要求得到一个委员席位。
对于部长理事会来说，改革主要涉及到东扩后表决票数的分配、否决票数的重新平衡、扩大有效多数表决制的范围；在欧洲议会方面，尼斯峰会就东扩后各国的席位达成了一致。从中可以对欧盟各国在一体化深入和扩大过程中相互地位和关系的一些变化有所了解。现将理事会和议会改革前后的情况列表如下表：
注：15+X指的是当条约生效时，12个候选国中只有部分加入了欧盟，X指代的是新成员国的数目。表中Y、Z、A分别表示新成员加入所带来的新的票数和席位。
三、存在的问题和可能的答案
虽然欧盟推出了一系列旨在进行机构改革的政策举措，但是迄今为止，改革的力度仍较为有限，对于其未来效果也不能给予过高期望。机构内部存在的深层次矛盾并未根本解决，体系内各机构之间的架构关系的不合理性并未触及。具体来说，虽然在委员会的规模和本国委员数上大国小国都做出了一定的让步，但并未真正摆脱一国一票制，委员会限制在27人以内的笼统表述也暴露了各国对委员会改革的无奈，这种情况决定了机构臃肿的现象并未解决，作为执行机构的委员会仍与过去一样未摆脱双重角色的阴影，难以做到真正独立为欧盟的整体利益而行政，委员轮流制会影响政策措施的连续性，也无法真正有效地发挥独立机构的自我完善功能；部长理事会以有效多数方式表决的范围虽然扩大到了50多个方面，但是仍有一些重要的领域是理事会改革的禁区，但能否在这些领域协调相互的立场、发挥整体作用恰恰是欧盟发展所迫切需要的；从形成的决议看，除了内部席位做了一些调整以外，欧洲议会的作用并未得到强化。从三大机构之间的关系上看，委员会和理事会均具有双重导向，仅靠议会十分微弱的力量难以实现政治意愿的理性制衡。为了解决上述问题，欧盟能否从下述两个方面进行政策努力：
(1)各成员国政府、欧盟机构以及广大民众应进行一场根本性的观念变革。长期以来，欧洲政治融合滞后、权力分配矛盾重重、对欧洲认同感不足一直是制约欧盟发展的主要障碍。有鉴于此，欧盟国家应该以理性思维去重新审视德国外长菲舍尔所倡导的将欧洲建成一个拥有单一宪法、单一政府和单一议会的“欧洲联邦”的构想，为欧洲融合确定一个明确的方向和目标。这种思想观念上的变革对欧洲一体化的未来，具有极为重要和深远的意义。在此方面，可以考虑欧洲法院的作用。
(2)改革现有机构职能和权利的定位，调整相互之间的架构关系。首先，应强化委员会执行部门意识，委员人数的多少应取决于委员会的职能设置和专业要求，委员应在欧盟范围内本着能力称职、而不是一国一人的原则进行选择。藉此淡化委员的国别观念、培植欧盟整体意识，并增强委员会独立运作和自我完善能力。第二，应该看到，虽然欧盟目前并未正式确立“欧洲联邦”的构想，但是，不可否认，代表各国利益的部长理事会，其职能与德国的参议院具有极大相似性。尤其是欧盟整体框架的不断完善，为逐步弱化部长理事会地位提供了可能。第三，赋予欧洲议会更大的权利，实现议会职能复位，使欧洲人民的代表机构真正能够代表人民行使权力。来自各国的议员，在联盟一级组成议会党团，其初衷也是旨在促进议员摒弃国家观念，寻求欧洲认同感和不同政治意愿的理性制衡，以便实现正确决策和广泛的代表性。因而，在实际决策中应该充分利用和发挥议会的这种潜力。
总而言之，欧洲一体化推进到今天的程度，已经成了一种“只许成功，不能失败”的单向进程。任何一个身处其中的成员都没有了选择余地，尤其是经货联盟的成员更是如此。欧盟各成员能否清醒地认识到这一点，拿出诚意和合作精神来，重构欧盟的价值和机构体系，这将是一个关系到欧盟发展前途的大问题。