上海市政府车辆牌照拍卖依据的法理评析，本文主要内容关键词为：法理论文,牌照论文,上海市政府论文,车辆论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
上海是国内目前惟一实行私车牌照限额拍卖的城市。从1994年起，上海车牌拍卖每月举行一场，投放数千个额度。初衷在于通过拍卖车牌限制拥有私车而缓解交通拥堵。此前，这一特殊模式历经坊间数次“取消传闻”，在质疑声中已延续了16年。近年来，上海车牌的平均中标价为3万至5万元，偶尔也有幸运者拍到万元车牌，不过那样的“中奖率”不高。上海市民也因此将车牌戏称为“最贵的铁皮”。
最近，有两位律师针对车牌拍卖提起了诉讼。2010年12月29日下午2时，上海市第二中级人民法院开庭审理上海大邦律师事务所律师斯伟江诉上海市政府一案。这一次，斯伟江追问的是上海私车牌照拍卖的法律依据。此前，斯伟江的同事俞智渊追问车牌拍卖款收支信息的诉讼也已开庭。在庭审之前，斯伟江已申请信息公开，要求上海市政府依法公开车牌拍牌的法律依据。上海市政府以《告知书》回复，认为法律依据是《道路交通安全法》和《拍卖法》。而正是这两部法律，成为庭审的辩论主题。在法庭上，斯伟江认为《告知书》中提示的两个法律文件里，并没有上海车牌拍卖法律依据的信息；相反，这两个文件恰恰提供了上海市车牌拍卖违法的依据。其中，《道路交通安全法》并未提到机动车登记有额度限制和须进行竞价拍卖。斯伟江说，这部法律规定的车牌登记制度和上海市目前正在进行的车牌拍卖制度完全是两回事。根据《拍卖法》的规定，拍卖标的本身应该是拍卖人所有的财产，而车牌这块“铁皮”并不是属于上海市政府的财产，而是一种行政许可；如果真要把它当作上海市政府的国有资产，也应该由专业评估部门对其进行估价后，方能进行拍卖。对此，出庭应诉的上海市政府法制办的代表作了简短回应，称他们对原告的申请做出的答复在程序上是正确的，适用的法律法规是得当的，请求法庭驳回原告的诉讼请求。①
对追问车牌拍卖款收支信息案，本文不作评析。对追问上海车牌拍卖的法律依据案，笔者将其简称为“上海最贵铁皮案”。该案争议的焦点在于上海市政府车牌（准确的提法应是“车辆牌照”②）拍卖有无法律依据？现对该争议焦点所涉法理和法律问题作一评析。
二、上海市政府拍卖的是公共道路占用权
近年来，私车的快速增长使得城市的道路拥挤不堪。2010年岁末，北京市治堵政策出台。在购买限制政策放开5年后，外地人再次成为京城限制购车的对象。于是，治堵政策与户口这个敏感话题挂起钩来，“歧视”再度成为热词。与北京市的治堵政策不同，上海市则通过拍卖私车牌照，限制拥有私车而缓解交通拥堵。两相比较，上海市的做法更具合理性。因为，车辆的行驶需要占用一定的公共道路，而公共道路作为一种稀缺的公共资源（产品），通常只有增加供应或限制占用两个办法。公共道路的供应在现在和未来都跟不上需求的增长，限制占用看来是惟一的办法。如何限制，则体现了不同的思路和观念追求。限制外地人购车体现的是传统的特权观念，车辆牌照拍卖体现的是市场经济的平等观念。中国正在走向市场经济，市场经济的平等观念应该成为全社会的共同追求。
上海市是通过拍卖私车牌照限制私车的拥有来缓解交通拥堵的，而车辆牌照又是由薄薄的铁皮和本本做成。如果拍卖的仅仅是铁皮和本本，那老百姓将它戏称为“最贵的铁皮”，就非常恰当。那么，上海市拍卖的究竟是什么？城市公共道路（以下简称“道路”或“公共道路”）作为一种公共资源，是从整体上来讲的，对于个体的通行者而言，其对道路的占用是动态和无法准确计量的。行人对道路的占用范围和要求较为有限，故一般不加限制，只要遵守交通规则即可。而对于车辆的通行者，其对道路占用的范围和要求则大不相同，当道路通行的车辆达到一定的数量时，道路拥挤则不可避免。为了更好地满足人们生产和生活的需要就必须对道路通行的车辆加以限制，即有限准入。当一项产品只有少数人才能使用时，该产品本身就成了一种短缺或稀缺的资源。但由于车辆的通行者对城市公共道路的占用不同于对可准确计费的公路的占用，就需要依一定的方式将车辆的通行者对城市公共道路的占用拟制出一种财产利益。车辆牌照，就是拟制出来的财产利益。其除具有车辆管理的功能外，还具有承载财产利益和体现财产权利的功能。在市场经济中，以拍卖道路通行权的方式分配对公共道路的占用，并以牌照确定和显示对公共道路的占用权利，是一个值得称道的做法。由于支付了对价，代表一定份额的公共资源的车辆牌照具有了确定的财产价值。同其他公共资源一样，公共道路的所有权为国家享有，其使用权或占用权的配置权在政府手中。因而，上海市政府拍卖车辆牌照其实是在拍卖公共道路的占用权。
三、公共道路占用权作为物权的法理依据
既然车辆牌照作为一种财产利益，公共道路占用权作为一种财产性权利，就必须面对有财产基本法之称的物权法。但物权能否涵摄公共道路占用权，却取决于公共道路占用权是否具备物权的要素。而要使公共道路占用权具备物权的要素，就得对下列三个问题做出符合物权法理和逻辑的解释。
1.权利客体如何特定化。物权的客体为物，而物必须能够特定化，这是物的本质特征，以至有学者将其拔高为物权法的基本原则。③ 公共道路占用权的客体为公共资源，但公共资源同其他资源占用权的客体一样，难以像有体物那样予以特定化——“客体时常无特定性，如水权的客体为水，而水无常形”。④ 这是以传统的法律思维对物及其特定性所做的僵化解释。尽管有学者采用多视角模式、时空结合观、宽严相宜的弹性标准、注重客体内容构成因素变化的方法来观察和界定资源占用权的客体，⑤ 但仍未走出传统物权理论的误区。也有学者企图通过物的概念扩张来达到目的，⑥ 但仍未能准确把握物的含义，进而摆脱传统物权理论的束缚。传统物权理论是以有体物来界定物的，实物性是其惟一的表现方式。然而，这并不是事物的必然，法律上的物，从来不是从物的物理性上认识和解释，实物性只不过是物的常见形态，但不是惟一形态。其实，任何法律权利背后都是利益，权利的客体究其实质就是各种物质利益和非物质利益。⑦ 物权作为财产权的一种，其客体当为财产利益。但作为物权客体的财产利益必须是既存的和确定的，这是物权的自身属性所要求的，否则就无法实现物权人和非物权人之间的利益平衡。所谓既存的财产利益，是指已经存在而不是以后才有的财产利益；所谓确定的财产利益，是指该财产利益能依自身属性加以确定，能依客观因素量化为一定的金钱价值。至此，笔者将物权的客体定义为：物，是一种既存的确定的财产利益。作为物权客体的物有着与之相应的存在方式，实物形态和价值形态是其基本的存在方式。对此，有学者做过精辟的论述：“将物权的客体由实物性移向价值性，并不怎么离经叛道，不过是换一个角度来处理物权的客体。”⑧ 公共道路占用权的客体为公共资源，是车辆的通行人为占用一定的公共道路所支付的对价而形成的财产利益。这同上述物的定义是一致的。
物权客体——物的重新界定，为物的特定性把握带来便利。所谓物的特定性，是指“财产利益能依法律上的观念或标准区别为独立的单元，从而成为‘一物’”。⑨ 特定性不能理解为实物性，尽管实物性常常代表特定性。特定性也不同于特定物，特定物是与种类物相对的分类。从法律意义上，物的特定化取决于两个要素：一是当事人之间的认同；二是法律认可。而且，法律的态度对物的特定化起着至关重要的作用。一般而言，对社会生活有重要意义的物，只能依据社会现实的需要而由法律作出规定，不允许当事人的任性，只有符合法律的规定，才能成为物权的客体；对一般的物，法律的承认和识别方法是不作为，不违反法律的规定即可成为物权的客体。具体到公共道路占用权的客体，只要法律上有得当的识别方法，即可使之成为具有特定性的物。公共道路占用权的客体是车辆的通行人为占用一定公共道路所支付的对价而形成的财产利益，是以物权凭证——车辆牌照的形式特定化的。车辆牌照须交纳的费用，是通行人的一种投资，与开发利用其他国有资源所添置的设备一样，都是利用人的财产，不同的只是其表现形态和所发挥的作用。当然，由于这一客体的特殊性，其特定化体现了极强的国家意志性。
2.如何理解权利设定的行政许可。资源占用权的设定大多须经行政许可。据此，有学者将其定性为“准物权”，且认为“准物权”的设定，“除极个别的情形外，恰恰必须经行政许可的‘催生’、‘准生’和确认，准物权的母权和行政许可的共同作用才产生出准物权”。⑩ 所谓准物权产生于母权所有权，这纯粹是传统物权理论中的“所有权权能分离理论”的演绎。事实上，“任何权利的本质和地位都是相同的，权利之间不存在谁服从谁的问题，所谓他物权是所有权权能的派生或移转，当属臆想。”(11) 公共道路占用权的产生确实需要行政许可，但这并不能构成否定公共道路占用权具备物权要素的理由。物权的设立有两种情况：一种是物权设立仅须物权人的意思和行为，不必有非物权人的同意、协助与配合，只要符合物权设立的基本行为准则，即导致物权的产生；另一种是物权设立须有物权人和特定的非物权人的意思和行为，为物的利用目的而产生的法定或约定利用权，都是物权人和特定非物权人共同参与的结果。公共道路占用权实际上是约定设立的利用物权，是国家与另一方当事人意思表示一致的结果。在这一物权的设立过程中，国家（国家授权地方政府作为其代理人）能够而且必须参与。这是因为作为公共道路所有人的国家本身就对一定的公共道路拥有利益，其与公共道路占用人在同一物上互为特定的非物权人。由于公共道路是一种特殊的物权客体，由谁来占用不是任意的，应该是道路所有人所要选择和决定的。但选择和决定的方式可以多样。以公开竞拍，来选择和决定道路的占用人则体现了道路所有人全新的思路和追求。经过法定的拍卖程序，特定的自然人或法人就具有了占用公共道路的资格，成为公共道路占用权的主体。这同一般约定设立的物权没有本质的区别，符合物权法理。
3.如何理解权利内容的公法性质。有学者认为，资源占用权内容由公法性质的特别法确定者甚多，这明显区别于围绕私益构建起来的近代物权类型。(12) 资源占用权的内容确实大多由公法规定，但并不能就此认为“使此等权利具有了公法性质”。权利的内容主要是指权利的支配范围，而权利的支配范围往往是通过权利的各种权能表现出来的。物权法对物权权能一般不做正面规定，而是采用“不违法便合法”的原则予以确定。物权法对物权权能的规定，原则上只能看做列举常见的权能，除非法律或合同有明确限定物权只能表现为什么权能的，不可认为物权不能表现为其他未规定的权能。所有权没有一个事先确定的权能形态范围，通常是所有人自由选择的结果，除非所有权上有义务负担。物的利用权以允许的方式表现为特定的权能，在其设定时就有了基本的范围，这个范围是由法律规定或当事人的约定而产生。这是因为，物的利用权设定于他人物之上，是所有人、利用人共同意志或法律意志的产物，利用权表现为怎样的权能，不是利用人单方意志所能决定的，必然要由所有人、利用人协商确定或法律规定，这就决定了利用权有一个事先确定的权能形态范围。另一方面，物之利用权的权能形态伴随着相应的义务和责任。所有权只要求不特定义务人履行不作为义务，亦即所有权权能形态在一般情况下是纯权利的，但利用权始终面对着所有人这样一个特定的非利用人，物之利用权是利用人对所有人作出的一种义务承诺而设定的，也是以利用人履行自己的义务而持续下去的，无论表现为何种权能形态，都不免有相应的义务和责任。公共道路占用权的内容，直接表现为车辆的通行人对占用公共道路所支付的对价而形成的财产利益的直接支配，通行人可以在公共道路上享有车辆行驶的便利及其他利益。同时，通行人负有按交通法规行驶车辆的法定义务和按承诺交付费用的约定义务。所有这些都同一般的物之利用权没有本质的差异，所不同的只是其权能大多由法律直接规定，其义务负担大多也是法律的强制规定。
由此，公共道路占用权完全具备物权的要素。其主体是依据相关法规购置车辆的特定自然人或法人（车辆的驾驶人员须依道路交通法规获得驾驶资格）；其客体是车辆的通行人为占用公共道路所支付的对价而形成的财产利益，且以车辆牌照的形式特定化；其内容直接表现为车辆的通行人对占用公共道路所支付的对价而形成的财产利益的直接支配，具体内容大多体现极强的国家意志性。当然，公共道路占用权肯定有不同于一般物权的特点，在主体的选择，客体的特定化以及内容的确定上，都体现了极强的国家意志。但是，这些差异是因物权客体的不同而产生，并不意味着权利上有什么本质的差别。因此，公共道路占用权不仅是物权，而且是地地道道的物之利用权（《物权法》的用语是“用益物权”）。
四、公共道路占用权的《物权法》解释和处理
以物权来涵摄公共道路占用权，赋予车辆的通行人合理占用公共道路的法律上的权利、义务和责任。这样做至少有利于理清公共道路所有人与车辆的通行人之间的法律关系。国家是公共道路的所有人，这一点没有争议。但公共道路是由无数个车辆的通行人占用的，这些通行人对公共道路拥有怎样的权利，法律上尚无规定。不仅是公共道路，推而广之，对更大范围的国有财产的占有和使用拥有怎样的权利，认识上从来没有统一。物权立法中，占有经营性国有财产的法人对国有资产享有何种权利，有主张所有权的，有主张经营权的，《物权法》最后笼统地规定为企业法人财产权，至今学者仍在争论国有企业法人财产权是何种性质的权利。非经营性的国有财产可分为公务物与公用物。对公务物的占有和使用，理论上一直被视为一个行政管理事务，实践上也一直以党纪政纪加以处理。公用物又可分为自然资源与公共资源。对部分自然资源的占有和使用，已有《物权法》第十章的原则性规定。对公共资源的占有和使用，理论上已有学者作了概括性的论述，(13) 但法律上至今没有规定。法律上的欠缺必然导致实践上的混乱。公共资源的管理和保护至今处于说不清道不明的尴尬境地——政府出让公共资源占用权被说成是“与民争利”，不仅普通百姓有这样的认识，专家学者也如是说，(14) 本质上是因为其财产关系没有理清。公共道路的占用在性质上属于非所有人利用国家的财产，按照物权法的分类应归属于用益物权。国家作为公共道路的所有人委托相关政府机构行使和实现所有权的职能，占用公共道路的通行人作为用益物权人拥有合理使用的权利，并对国家承担相应的义务。通过用益物权建立起的国家和车辆的通行人之间的财产关系，简单明了，并为建立公共道路的有效管理制度奠定了坚实的基础。
公共道路占用权作为一种用益物权，不存在任何法理上的障碍。但问题在于，中国的物权法并没有规定这么一种用益物权。而且《物权法》第5条规定：物权的种类和内容，由法律规定。于是乎，公共道路占用权是不能作为一种用益物权的。对这一问题应当怎样认识，笔者认为：首先，对公共道路的占用能否成为一种用益物权，在于这种权利本身有没有用益物权的属性和功能，而不在于物权法有无规定。是生活决定法律而不是法律决定生活，因为物权法没有规定就拒绝实际生活中已经广泛存在的用益物权，实属本末倒置。公共道路占用权无论从法理还是实际功能上都具备了用益物权的性质和要素，法律应该将其确认为用益物权。严格的物权法定主义是物权法一个十分醒目的瑕疵，尽管立法者对此负有不可推卸的责任，但《物权法》起草者的责任更为重大。有学者对物权法理和社会生活的认识极不到位，强力丑化《物权法（草案）》已有的宽松的物权法定原则，(15) 以至于立法竟在最后时刻将其改为国外学者普遍认为不合适、连中国台湾学者也不屑的严格的物权法定主义。(16) 其次，《物权法》第117条为用益物权的发展预留了足够的空间。该条规定：用益物权人对他人所有的不动产和动产，依法享有占有、使用和收益的权利。这是用益物权的一般规定。传统物权理论和制度为用益物权设定了一个边界——用益物权只能设定于不动产，物权法列明的也是四种与土地相关的用益物权，对几种自然资源用益物权也只作了一般性规定。但物权法有一个重大突破——用益物权也可设在动产上，这就意味着可以有动产用益物权，说明《物权法》在物权种类上没有排斥可能出现的物权类型，奉行的是宽松的物权法定主义。既然如此，那么公共道路占用权完全符合物权法的规定，可以成为用益物权。因此，对《物权法》第5条的解读应当结合《物权法》的内容，而不是僵化地只看文字的规定。最后，即便按严格的物权法定主义，只需相关机构尽快出台法律法规将公共道路等公共资源的占用权列明为用益物权即可。作为同为公用物的自然资源，对其占用，《物权法》已有原则性规定。《物权法》公布后已经制定了《经营性国有资产法》，这是对《物权法》第117条的具体化。为了使公共道路等公共资源占用权作为用益物权符合《物权法》第5条“由法律规定”的文字表述，相关机构应尽快出台法律法规，以避免法律依据上的瑕疵。当然，所谓瑕疵是在严格物权法定主义这一传统物权思维层面上的，如果结合现代社会生活和物权法的发展潮流，那就另当别论了。总之，上海市政府拍卖车辆牌照，并非如斯伟江律师所说没有法律依据，但也不是如上海市政府法制办的代表所说是《道路交通安全法》和《拍卖法》，而是将“财产归属和财产利用”作为调整对象的《物权法》。只是对《物权法》不能用传统的物权思维来解读。
注释：
① 周华、王莉莎：《上海治堵16年：车牌成最贵铁皮》，《法律与生活》2011年第2期。
② 车辆牌照是车牌和车辆行驶证的统称。普通百姓往往认为仅仅是车牌，尽管不恰当但尚能理解，专业人士也这样认为就成问题了。其实，车辆的行驶证在车辆管理、权利表征等方面更有意义。
③ 孙宪忠：《中国物权法总论》，法律出版社2003年版，第191页。
④ 崔建远：《准物权研究》，法律出版社2003年版，第38页。
⑤ 同上注，第33～38页。
⑥ 高利红：《物权法的环境保护功能：理念与模式》，《法学》2003年第9期。
⑦ 魏振瀛：《民法》，北京大学出版社、高等教育出版社2000年版，第117页。
⑧ 孟勤国：《物权二元结构论——中国物权制度的理论重构》，人民法院出版社2002年版，第42页。
⑨ 同上注，第46～47页。
⑩ 同前注④，崔建远书，第86～87页。
(11) 同前注⑧，孟勤国书，第20页。
(12) 徐涤宇：《环境观念的变迁与物权制度的重构》，《法学》2003年第9期。
(13) 同前注⑧，孟勤国书，第221～222页。
(14) 2009年初，广州市政府以《会议纪要》的形式规定，今后广州全市的户外广告点位设置使用权全部由城管部门组织拍卖，市政府收取拍卖所得40％的价款。从2月开始，拍卖一直在断断续续进行，但由此引发的争议也一直未曾中断。广州市人大立法顾问、中山大学教授周林彬认为，这种做法不利于户外广告业发展，也限制并侵犯了广告位业主的财产权，是“与民争利”。中央电视台“焦点访谈”栏目：《户外广告之争》，2009年10月12日。
(15) 梁慧星：《中国物权法草案六审稿评析》，http://www.aisixiang.com/data/12412.html，2011年3月4日访问。
(16) 苏永钦：《法定物权的社会成本——两岸立法政策的比较与建议》，《中国社会科学》2005年第6期。