农业和粮食系统负责任投资原则的影响研究，本文主要内容关键词为：负责任论文,粮食论文,原则论文,农业论文,系统论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农业投资是改善农户生计、减少农村贫困、保障粮食安全的重要手段。长期以来，中低收入国家农业投资的主要来源为国内私有投资者，海外农业投资仅占很小比例(FAO，2012)。随着2006年以来国际粮食价格不断上涨，全球以土地权属转移为主要方式的海外农业投资规模快速增加(Hallam，2009；Deininger，2011)，在给东道国带来就业增长(Liu，2013)、基础设施建设(Heumesser，2012)、市场准入改进(HLPE，2011)等积极效果的同时，也因掠夺资源(Rulli，2013)、破坏环境(Deininger，2011)、剥夺小农利益(Heumesser，2012)、损害东道国粮食安全(Heumesser，2012；Borras，2012)等方面而广受质疑，包括乐施会在内的一些非政府组织甚至批评这些交易为新殖民主义。在此背景下，为了规范全球海外农业投资与粮食安全治理，一些国际机构制定了相关规则，世界粮食安全委员会(以下简称为“粮安委”)于2014年10月正式批准通过的《农业和粮食系统负责任投资原则》(以下简称为《投资原则》)即是最重要的国际规则之一。 我国早在20世纪50年代即以对外援助的方式开展了农业对外合作。改革开放尤其是20世纪90年代以来，我国在切实帮助受援国发展社会经济的同时，积极支持农业企业开拓、发展国外市场(陈伟，2012)，农业对外投资规模大幅度增加。2012年我国农业对外直接投资规模达14.61亿美元，是2004年的5.06倍，年均递增22.47%。中国通过分享发展经验，尤其是劳动密集型农耕方式与生产技术，有力地提高了东道国的粮食产出水平(Li，2012)，但同时也受到掠夺资源以保障本国粮食安全(Buckley，2012)等不实指控，认为中国“参与自19世纪以来即未出现过的未受制止的土地攫取行动”(Smith，2009)，中国海外农业投资面临发展机会与新殖民主义的两极评价。2014年中央“一号文件”明确提出“加快实施农业走出去战略”、“支持到境外特别是与周边国家开展互利共赢的农业生产和进出口合作”，适应并充分利用国际农业投资规则，抨击或化解国外有意无意地指控，将是农业顺利走出去的重要前提。 已有学者关注了土地权属与粮食安全相关准则制定动向(何昌垂，2013；卢新海，2014；王士海，2015)、土地权属治理自愿准则及其影响(宗会来，2013；Seufert，2013)、负责任农业投资相关准则的意义及其作用(Hallam，2009；Manahan，2012)等相关领域，研究强调了准则的自愿性质，同时也指出了《投资原则》将对国际农业投资进行全面、深入而具体的规范，提及会对中国农业走出去产生深远影响(宗会来，2013)，但具体有何影响仍需深入研究。本文将结合谈判经历与文献资料，在介绍《投资原则》的基础上，分析《投资原则》对我国农业走出去的可能影响及其应对措施，以期为我国农业企业等相关主体走出去提供参考。 二、《投资原则》性质与主要内容 (一)主要内容 《投资原则》起因于全球以土地权属转移为主要方式的海外农业投资规模大幅度增加及其给粮食安全和营养等方面带来的复杂影响，其核心目标是为政府、民间社会、私营投资者等利益相关方提供一个全球认可的指导框架，引导参与农业和粮食系统的所有利益相关方的行动，推动有利于粮食安全和营养的负责任农业和粮食系统投资，并在确保国家粮食安全的前提下支持逐步实现充足粮食权。《投资原则》认为负责任的农业投资应该遵循10条主要原则，即促进粮食安全和营养；促进可持续包容性经济发展，根除贫困；促进性别平等和女性赋权；促进青年人参与和赋权；尊重土地、渔业和森林权属以及水资源的获得；保护和可持续管理自然资源，增强抵御能力，减少灾害风险；尊重文化遗产和传统知识，支持多样性与创新；推动建立安全健康的农业和粮食系统；纳入包容、透明的治理架构、流程和申诉机制；评估和应对影响，推动问责。在推动、支持和运用《投资原则》方面，《投资原则》强调所有利益相关方的共同职责，但同时也注意到各方需求、职责、能力和相关的国家背景存在差异，并据此分别明确了国家、政府间和区域组织、小农户及其组织、商业企业、民间社会组织等多个主体的具体角色和职责。 (二)原则性质 《投资原则》是《自愿准则》的进一步深化和拓展，是改善土地权属治理与确保粮食安全的两个重要方面，其中，《自愿准则》侧重于国内治理，决定公民、社区能否以及如何获得权利及相关义务，以使用和掌握土地、渔业及森林资源。治理不当会带来很多权属问题，而权属问题的解决又受到治理质量的影响；后者侧重于国际规范，涉及土地租赁、购买在内的各项国际农业投资行为，投资失当可能引发诸多负面影响(何昌垂，2013)。《投资原则》是自愿的，不具有法律约束力，各方应结合国内法和国际法规定的当前义务进行解读和运用，由此使《投资原则》的运用具有一定的灵活性，但值得注意的是，原则制定过程中实现了充分的包容性和参与性，原则内容对各主体如何运用和实施准则提供了较详细的说明，且主要国际组织、民间社会均认同该项原则，由此也保证了原则本身高度的合法性与较强的政治影响力，相关规定将为国家法律、国际投资协议、企业社会责任、合同签署等方面提供国际公认的指导框架，是全球农业投资治理的重要参考工具。 三、《投资原则》对我国农业走出去的可能影响 (一)改善长期投资环境 FAO报告显示，为了满足93个发展中国家2050年的农产品需求，每年平均需要增加投资2090亿美元，这些国家尤其是在农村贫困与饥饿问题最突出的区域，农民人均资本投入处于止步不前或不断减少状态，国内资本投入能力严重不足(FAO，2012)。中国农业发展水平总体介于发达国家现代农业与发展中国家传统农业之间，中国的农业生产组织方式、农业生产技术、农田水利开发等方面更加符合发展中国家国情，农业走出去前景广阔。目前，中国海外农业投资遭遇误解甚至恶意炒作，如中国“意图使整个非洲大陆成为一个新的殖民地”(Malone，2008)、中国大型海外农业项目涉及900万公顷土地(Smaller，2012)、中国在其他国家买地以养活自己(Buckley，2012)，即使按照国外专家的研究结果，中国在世界各地实际种植的土地仅有140万公顷(其中非洲46.38万公顷)(Buckley，2012)、采取了有利于提升当地农业生产效率的技术合作方式(Alden，2013)、中国绝大多数的海外大宗粮食作物项目均面向当地市场或出口到区域市场(Buckley，2012)、中国进口的农产品仅有4%来源于非洲(Aliyu，2012)、中非农业合作互惠互利且发展潜力巨大(Alden，2013)。中国海外农业投资面临不良舆论环境，导致部分项目在立项或执行阶段即部分或完全取消(Purugganan，2013)，最终影响中国农业走出去步伐与效果。《投资原则》承认海外农业投资确实存在一些问题，但解决这些问题的方式不是限制农业投资本身，而是采取有效措施来解决投资带来的负面影响。从长期来看，《投资原则》将有利于推动东道国改善土地权属治理，扭转当前国际社会部分群体对于投资的妖魔化宣传，为我国农业走出去营造更良好的舆论、制度和法律环境。 (二)影响海外投资方式 2006年以来的全球海外农业投资以土地租赁为主且周期较长，土地转让周期短的在10年以下，长的高达99年，部分甚至为永久转让(HLPE，2011)。类似地，我国农业走出去大部分采取了置地投资方式，实行政府间的、半合作半市场化的开发方式(周志轶，2011)。例如，根据土地矩阵网络①整理的中国大规模土地投资交易数据，在已确定交易方式的56宗案例中，仅有6个为订单农业，其余均为租赁或购买。根据王浩等(2013)对中国20多家已经开展或有意愿开展海外农业投资业务的企业进行深度访谈的结果，中国采取独资方式进入东道国的案例比较多，采取与东道国企业合资的方式进入东道国的案例比较少，且以生产环节居多。仇焕广等(2013)基于47家走出去企业的调查结果也印证了我国海外农业投资侧重种植环节。在《投资原则》谈判过程中，关注小农权益使谈判过程既复杂又漫长，最终版本的《投资原则》则体现了许多发展中国家和民间社会组织的关切，特别强调小农在负责任农业投资中的重要地位，要求“承认小农户在多元化、可持续的粮食系统中的重要作用”、“注重加强和保障小农户的投资能力”、“加强可持续生计，特别是小农户、边缘群体和脆弱人群的生计”，商业企业“应根据《自愿准则》尊重合法的权属权利，可采用各类包容性的商业模式”，由此可知，大规模土地租赁、购买将变得更加困难，不涉及土地权属转移的农业投资方式将是未来趋势。 (三)提高投资准入门槛 在国际社会尤其是媒体对海外农业投资的高度关注下，不少东道国已经在土地使用、投资比例、税费征缴、准入领域、劳务卡发放、签证期限等方面提高了农业投资门槛，例如，巴西于2010年8月通过法案，将外资购买土地的数量限定在5000公顷。由于国际舆论的恶意炒作，我国部分农业企业遭遇更尴尬的处境，面临东道国增加审批流程、抬高农地价格、加大准入门槛等问题(我国农业企业在非洲和南美洲租种土地的成本即呈现不断上升趋势)。《投资原则》高度重视国家在负责任农业投资中的作用(关于国家角色与职责的篇幅约占所有利益相关者角色与职责篇幅的1/2)，认为国家在实现粮食安全和营养方面负有首要责任，“国家应提出明确期望，要求在其领土和(或)辖区内定居的投资者在开展业务的全过程中尊重人权”、“国家应尽可能确保国内外农业和粮食系统负责任投资相关行动符合其在贸易和投资相关国内和国际法律以及国际协定框架下的当前义务，同时充分考虑适用区域和国际文书下的自愿承诺”、“各国应把《投资原则》作为应对本国领土上粮食安全和营养问题总体行动的部分内容加以落实。鼓励各国制定长期稳定的国家粮食安全和营养战略，包括酌情建立社会保护战略和制度，如社会保障安全网，以期保护包括农业和粮食工人在内的最脆弱人群”、“鼓励各国推动有利的政策、法律、监管和制度环境，包括视需要采取适当的保障措施，并考虑小农户的实际需求和利益，促进公平公正对待所有投资者的负责任投资”、“如国家拥有、控制或为商业企业提供实质性支持，则国家应努力确保其行为符合《负责任投资原则》”。目前，国际市场需求不足已经导致贸易保护主义抬头，例如，2010年有30%的投资政策新措施旨在对外国投资加强监管和限制(许源丰，2011)。《投资原则》明确提出各国“应提出明确期望”、“加以落实”、“推动有利的政策、法律、监管和制度环境”，这为各国以国家粮食安全和营养为名提高投资准入门槛提供了直接依据，预期农业走出去的准入门槛将进一步增加。 (四)增加海外投资成本 我国海外农业项目给东道国分享了中国的生产技术与管理经验，通过粮食增产、农民增收、基础设施改善等多种途径促进了东道国的社会经济发展，但也有研究表明，中国农业走出去专注于提高生产效率，忽略了环境成本以及土地利用和食物生产中的权力和分配问题，后者正是发展中国家全球食物安全面临的主要挑战之一(Buckley，2012)。《投资原则》特别强调投资者的责任和义务，要求负责任的农业投资能够带来促进粮食安全和营养、促进可持续包容性经济发展、根除贫困、促进性别平等和女性赋权、减少灾害风险等积极后果，要求商业企业“扩大对粮食安全和营养的有利影响，避免不利影响”。负责任的农业投资决策强调农业投资贡献，需要考虑的对象远远超过农业生产决策本身，这势必会增加海外农业投资成本，加大农业企业走出去难度。 (五)加大海外投资不确定性 非洲、俄罗斯、中亚、拉美及东南亚地区是我国农业企业走出去的主要目标区域(仇焕广等，2013)。对于中国农业企业而言，这些区域具有土地资源丰腴、地理临近、与中国外交关系较好等显著优势，同时这些地区大多属于发展中国家或转型国家，社会法律体系尚不健全，政策执行随意性较大，在劳务雇佣、工资发放、农药、土地购买、租赁等方面均存在灰色地带，以往企业可通过与当地政府建立良好关系等方式来维持企业正常运转。《投资原则》强调项目磋商与参与，要求纳入包容、透明的治理架构、流程和申诉机制，“在做出决策之前与可能受到投资决策直接影响的人群进行沟通并寻求他们的支持，响应他们的诉求，以期实现个人和集体根据《自愿准则》积极、自由、有效、有意义且知情地参与相关的决策进程”、“推动获得透明有效的调解、申诉和争议解决机制，特别是针对最脆弱人群和边缘人群”，“鼓励参与农业和粮食系统的商业企业与其他利益相关方保持沟通，在引入新的安排之前开展尽职调查，进行公平透明的交易，支持追踪供应链的行动”，同时，重视监督与问责，要求“明确预防和应对潜在不利影响的措施，包括中止投资的方案”、“定期评估各种变化，并就结果与利益相关方进行沟通”、“在出现不利影响或违反国家法律或合同义务的情况下，采取适当有效的补救和(或)补偿行动”。《投资原则》纳入包容、透明的项目磋商与问责机制，既拉长了企业投资周期，也使传统的模糊处理方法不再有效，直接增加项目投资的不确定性。此外，《投资原则》制定过程中充满了争议与妥协(例如，区域磋商过程中各方对于原则的性质、目标、范围、内容、组织、作用甚至措辞、结构都存在较大争议，见表1)，且准则赋予了东道国“根据各国法律和制度酌情解读和运用”、“鼓励各国推动有利的政策、法律、监管和制度环境”等方面的权力，这为东道国根据自身需要灵活运用原则提供了空间，预计东道国相关法律法规将复杂化、细致化，进一步加大海外农业投资的不确定性。
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