对编制国民经济和社会发展中长期规划的思考，本文主要内容关键词为：国民经济论文,社会发展论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在新的历史时期，中长期规划作为国家促进社会经济发展的重要手段，面临着许多新的挑战。如何顺应形势发展的需要，进行规划理论和实践创新，成为中长期规划工作的一个重要课题。
一、市场经济条件下中长期规划的界定
二战以后，世界上许多国家都编制过中长期发展规划（计划）。作为国家促进经济社会发展重要手段的中长期规划，在社会经济发展的不同阶段、在市场发育程度不同的国家，存在着许多不同的具体形态。我们要根据新时期我国特定的社会经济运行环境和国家长期发展战略的需要，深入研究市场经济条件下中长期规划的基本特征。
（一）中长期规划的内涵和性质
在社会主义市场经济条件下，中长期规划不再是组织整个社会生产的经济运行机制，而是一种国家促进社会经济协调发展的重要手段。它是政府为实现国家（或地区）中长期的发展目标而制定的一定时期内社会经济发展的预期框架和优化的行动方案。它是一个完整的“目标—手段”系统，又是一个社会公众民主参与的政治决策过程。主要有以下几个方面的特征：
首先，中长期规划是政府为落实长远发展战略而进行的积极、系统的干预。一般情况下，中长期规划都与国家在一定时期的发展战略相呼应。作为实现优于自然发展结果的社会预期目标的重要手段，中长期规划是政府在计划期内为落实长远发展战略而对社会经济发展施加影响的整体框架，是国家对“自发”的市场机制进行的一种有意识的积极干预。
其次，中长期规划是一个民主的与政治的决策过程。发展计划是人们为了寻求集体的最大利益，对自身行为进行理性的思考与安排的社会活动。中长期计划涉及千家万户的利益，关系国家的长远发展，许多重大社会经济问题都需要国家进行综合决策，带有明显的政治性。
第三，中长期规划是一个庞大的社会协作体系。为了追求更大的公共利益，人们需要协调各方的利益和行动，从而制定计划作为统一的行动方案。经过广泛的民主交流与协商而产生的计划又在统一价值观念、塑造合理预期、优化行动方案等方面为集体协作创造了良好的前提和基础。
由上可知，新时期中长期规划的制定缘于国家利益、公共利益和长远利益的需要，追求最大的社会福利，具有明显的经济属性；中长期规划是国家的积极干预，是政府主导的行动纲领，具有明显的政治属性；中长期规划的制定与实施有赖于广泛的公众参与与民主决策，是一项社会事业，具有明显的社会属性。经济的、政治的和社会的三元属性是中长期规划的内在特征。分解和定义中长期规划的三元属性，是对新时期中长期规划的功能和发展方向进行准确定位的前提和基础。
（二）中长期规划的任务和功能定位
在新的历史条件下，计划不再是与市场相对立的一种经济运行机制，不再是进行全部生产要素配置和生产关系组织的一种社会经济制度，而是一种与市场相兼容的社会经济组织管理手段。政府通过中长期规划的制定与实施，致力于长期的经济发展、社会进步和可持续发展目标的实现。作为促进社会经济发展的重要手段，中长期规划至少具有以下几个方面的作用：（1）将社会发展目标转换成行动方案（战略、政策和项目）；（2）引导社会（非经济的）发展方向；（3）创造良好的发展环境（宏观调控、公共服务）；（4）协调社会、经济和环境的关系；（5）协调地区发展，平衡社会福利，创造公平的发展机会；（6）处理重大社会经济问题；（7）其他特定功能，比如稀有资源分配、促进技术进步等。
在新的历史时期，我们同时强调中长期规划的社会属性和组织功能。这是因为，中长期规划是各级政府与广大人民群众共同分析社会经济问题的广泛而深入的学习与交流过程；是社会公众集思广益、积极参与国家建设和政府决策的重要形式；是协调各方面利益关系和各市场主体未来预期，协调政府决策和提高政府运作效率的组织管理手段。
二、市场经济条件下中长期规划的内容和规划过程
在计划经济条件下，国家计划的主要内容是直接配置生产要素，组织社会生产。在市场经济条件下，市场在资源配置中发挥基础性作用，生产者与消费者自主决策，政策调节而不是生产要素分配成为政府干预经济的最重要的手段，这些变化都直接地影响着新时期中长期规划的内容与过程。所以，需要根据变化了的社会经济背景，对新时期中长期规划的内容框架，以及如何有效地开展中长期规划工作，进行适应性调整或制度性重构。
（一）中长期规划的体系
纵向的不同规划层次和横向的各种规划类型（形式），共同组成中长期规划体系，它的具体构成随着规划形式的不断创新而发展。“十五”计划纲要的编制创造性地发展了中长期规划体系的基本框架，它包括国家规划和地方规划两个层次。其中，国家规划主要包括国家计划纲要、行业规划和重点专项规划等三种类型；地方规划包括省级、地（市）级，以及县（市）级规划，主要是各级计划纲要，部分省市和地区还编制了内部的区域发展规划、行业发展规划和重点专项规划。重点专项规划的编制是“十五”规划工作的一个重要创新，它对完善规划体系和促进中长期规划实施具有重要意义。目前，中长期规划的层次和结构是与政府管理体制相统一的，它的主要优点是为规划的落实提供了组织保障和社会基础。同时，也存在一些明显的问题，主要是许多地方性规划的针对性不强，缺乏特色与创新。考虑到我国不同地区之间，发展的任务和方向存在较大差别，需要分类指导；加入WTO以后不确定性加大，在计划期间可能会出现一些新的矛盾和问题，建议在目前国家层次的中长期规划包括国家计划纲要、行业规划和重点专项规划的基础上，加上区域发展规划（研究跨省区的区域发展问题，如长江三角洲发展规划）和专题规划（针对某一突出问题研究制定方案，如就业增长计划）。
中长期规划作为一种手段，不是“为了计划而计划”，而是“因为需要而计划”。所以，在规划体系的构造上应当更加灵活和富有弹性，只提出原则性的要求，而不对具体形式进行预先设定。在新时期，除国家计划纲要与省级计划纲要以外，其他层次和形式的中长期规划可以参考以下原则进行编制：（1）需求导向。规划的编制要从解决一定问题、满足一定的现实需要出发，切实增强针对性。（2）现实可行。编制规划要充分考虑规划运行效率和成本，强调科学性和可行性，强调公众参与和民主监督，不可空喊口号，不能闭门造车。（3）灵活性和创造性。各级计划部门可以根据现实需要，在规划的内容（比如，为解决某一问题）、规划的期限（任务需要的年限）、规划的主体（一级组织或几级组织联合等）等方面灵活地设计。（4）协作性。协同作战是计划工作的最大优势之一。强调不同层次计划内部和彼此之间的密切合作，要成为计划工作者开展工作的重要理念。
（二）中长期规划的内容
中长期规划的内容要与其属性、任务和功能定位协调统一，具体的内容主要取决于社会经济发展的现实需要。在市场经济与改革开放的背景下，不确定因素明显增多。因此，新时期规划内容的设计需要更为及时和充分的信息支撑，需要动态地适应形势的变化，更加灵活地将不同层次、极其复杂的目标、任务和措施有机地揉合在一起。
一般而言，国家计划纲要的内容主要包括以下几个方面：（1）现状分析与发展预测；（2）计划期的发展目标和主要任务；（3）发展战略和发展道路的选择；（4）相应措施的制定和方案部署；（5）相应的组织机构与实施机制；（6）不确定性警示与风险防范。“十五”计划纲要的内容涵盖了国民经济和社会发展的各个领域，包括了发展目标、发展战略、长期预测与发展导向、政策方向与项目安排和组织实施。与以往的五年计划纲要相比，明确了计划期内社会经济发展的主要难题、弱化了政府对竞争领域产业发展的干预、突出了社会经济发展动力机制的构建、强化了计划的组织与实施，这些都为进一步研究新时期中长期规划的内容设计奠定了基础。
（三）中长期规划过程
1、规划过程一般。规划过程大体可以概括为规划制定过程和规划实施过程两大部分。根据分析的需要，一般又分为前期研究、规划编制、规划审批、规划实施、规划评估以及规划修订或终止等几个环节，每一环节又包括许多具体的程序和内容，共同构成完整的规划过程。一般而言，从前期研究、规划编制到规划审批通过，属于规划的制定过程。规划实施是一个各种社会活动相互交织的复杂过程，规划评估与规划修订属于规划实施中的“管理与维护”，是规划实施的重要组成部分。
与以往的五年计划相比，“十五”计划纲要在规划前期研究中广泛动员了社会各界力量，编制过程中引入了社会公众参与，成立了专家咨询审议会，在编制完成后即开始着手研究中长期规划评估工作。这些创新是对新时期中长期规划工作的性质、形式和过程的有益探索。
2、规划实施与规划实施管理。在计划经济时期，依托特殊的经济运作机制与制度框架，计划的制定会自动地延伸出计划的实施。在市场经济条件下，计划已经不再是一个“系统性的”经济运行机制，中长期规划制定与规划实施之间的“自然”关系已经不复存在，所以必须重新考虑新时期中长期规划的实施问题。
实施环节的薄弱是各国中长期规划工作中普遍存在的共性问题。特别是在市场经济条件下，规划的落实有赖于市场主体的参与与协作，更增加了实施的难度和不确定性，“能否有效落实”关系到中长期规划的成败。影响规划落实的因素，一是观念上的错误，如“计划无用论”；二是由于中长期规划自身原因造成的难以操作，如多重的甚至是相互排斥的目标体系等；三是缺乏制度上的保障，对规划执行与否缺乏约束。因此，有必要建立健全规划实施机制，加强规划实施过程的管理。
“规划实施管理”是指政府为促进中长期规划有效实施而进行的各种管理活动。其主要内容，一是规划的宣传与信息传递；二是组织与协调相关政策及其他计划手段的制定与落实；三是监测与分析社会经济环境的变化；四是实施情况的信息跟踪与评估；五是必要时进行调整与修订。规划实施管理所要达到的目的是：协调各规划手段之间的关系，促进规划的有效实施；减少不确定性和风险，增强规划的动态科学性；解决中长期规划与日常经济管理相脱节的问题，提高宏观管理的科学性。
3、规划过程与组织机构设置。中长期规划是政府导向的公共事业，规划过程的每一个环节都要与相应的组织机构相对应。合理的机构与职能设置，是有效组织规划过程的重要前提。
计划部门在规划过程的不同环节，有着不同的职能和角色。以国家计划纲要为例，在计划编制过程中，遵照党中央的建议，在国务院的领导下，计划主管部门具体负责计划的编制。计划一经全国人民代表大会讨论通过，由国务院负责组织实施。国家计划主管部门在国务院的领导下，具体负责计划纲要各项工作的全面落实，进行方方面面的协调，并将实施中出现的重大问题提请国务院决策。
除理顺职能分工以外，规划实施管理还需要强化相应的制度建设，比如，国务院各职能部门之间及其与地方政府之间的政策协商机制、规划实施的政府监督与民主监督机制，以及必要的约束与激励机制，都要适时建立与完善。同时，要切实加强相关工作之间的协调与合作，积极探索其他有效的方式，尽快建立与市场经济相适应的中长期规划实施的组织与管理机制。
三、几点建议
中长期规划工作在新时期面临许多新的课题。我们要在实践的基础上，逐步建立与完善与市场经济体制相适应的中长期规划运作机制。
1、系统地研究计划的理论基础。长期以来，人们在很大程度上把计划作为一个经济概念，计划理论的研究也主要侧重于经济理论，相对较少地涉及与中长期规划的社会属性和政治属性密切相关的其他社会科学的理论与方法的应用。中长期规划是一个复杂的系统工程，需要将政治、经济、管理以及社会学等多门现代科学的理论与方法纳入到规划的制定与实施中来。因此，建议深入地开展中长期规划的基础理论研究工作，以期用先进的理论和方法指导中长期规划的实践。
2、明确中长期规划的三元属性。中长期规划具有明显的经济属性、政治属性和社会属性。强调规划的政治属性不是计划经济思想的复归，而是要防止中长期规划陷入过于抽象与软约束的“虚置”状态。深入地研究市场经济条件下中长期规划的基本属性，有利于系统地构建新时期中长期规划的内容、形式和实施机制。
3、科学地处理规划内容的“虚”与“实”。从国外中长期计划的实践来看，主要有两条发展路线：一是“实体”路线，强调通过计划解决现实的问题，主要有“项目（群）计划”、“公共投资计划”等形式。二是强调“过程”路线，强调计划过程的影响，用更高的视野和发展的眼光去引导社会创造，主要形式是“指导性计划”。我们认为，中长期规划是一个复杂的综合体，两条路线并进可能有利于增强规划的科学性和使用性，也更能体现计划的内在要求。
4、加强对风险与不确定性的研究。在新的历史时期，中长期规划面临着更多的风险和不确定性，并且可能会直接地影响规划的正常运行。这一问题将在加入WTO后的过渡期内表现的更为突出。国际贸易、资本流动以及国际环境的变化对国内经济增长和就业等重大社会经济问题的影响加大，同时也会对政策的设计与运作提出新的挑战。我们必须用更有弹性的设计去面对未知的领域，用动态的跟踪去实现“滚动”的调整，用备选的方案去事先防范，提高应对风险的能力。
5、引入政策分析的理论与方法。长期以来，在规划制定过程中很少运用政策分析的理论与方法，进行系统的“政策”分析。“规划分析”不同于单项的政策分析，不是对规划中的具体政策（含重大项目）进行研究论证，而是强调如何在不同手段、不同的政策方向之间进行选择与决策，如何实现庞大的政策体系在规划内部的协调与合作，以及如何对规划中的公共支出、重大建设项目进行科学的安排。它可以为规划内容的设计和手段的选择提供科学的标准。比如，我们可以研究制定相应的标准，回答何种项目才可以或需要列入中长期规划，从而为提前进行重大项目研究提供依据。同时，规划分析也要求中长期规划工作者树立“成本—效益”观念，提高规划本身的运行效率，这对增强中长期规划的科学性和可行性具有重要意义。
6、深入研究规划实施管理问题。市场经济条件下的计划实施需要组织与管理，比如，需要密切关注经济运行走势对实施中长期规划的影响，进行必要的信息跟踪与发布，妥善处理年度计划与中长期规划之间的关系，以及适时开展中长期规划中期评估工作等。这在目前还是一个薄弱环节，急需加强规划实施管理问题的研究。
7、组织开展对长期发展问题的研究工作。发展是社会经济结构升级的过程，许多影响和制约因素都是长期性、综合性和战略性的问题。“十五”计划纲要提出的发展战略——科教兴国、可持续发展、西部大开发以及城镇化等战略就是我国长期的发展战略。有关长期发展的研究框架，可以为五年计划的制定在发展方向上提供指导，有助于确定发展战略的阶段性目标。对基础性问题的深入研究，有助于促进社会结构与经济结构的协调发展，对长期发展问题（比如10年以上）的研究则可以通过长期的发展展望，深入地分析影响发展的长期性和根本性的问题，促进社会经济的持续协调健康发展。
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