党内权力结构和运行机制的调适，本文主要内容关键词为：党内论文,运行机制论文,权力论文,结构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十七大报告提出要坚定不移发展社会主义民主政治，强调“要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”①这是一个新的重要论断，第一次明确论及建立健全党和国家的权力结构和运行机制问题。党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），重申要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，推进权力运行程序化和公开透明”。②同样一个论断，出现在两个相互关联又有所不同的领域，即社会主义民主建设和执政党建设，说明建立健全权力结构和运行机制的问题，既涉及国家政治建设领域，也涉及执政党自身建设领域。这不仅是全面推进社会主义民主建设的重大举措，也是全面加强和改进执政党建设和解决党所面临诸多问题的重要办法，是党在自身建设方面的重要理论创新和制度创新，应当引起我们的高度重视和深入研究。
一
三权分立是西方政治体制的基本特征，它不符合我国国情和社会主义政治制度。然而，权力的相互制约则是社会发展和人类政治文明建设的成果，它相对于集权、专制来说，无疑是历史的进步。封建社会由于集权专制而走向灭亡，代之而起的资本主义社会则因为实行了权力相互制约的体制而得以延续至今。社会主义是更高的社会发展阶段，应该借鉴和吸收人类政治文明建设的一切优秀成果，当然也应该借鉴和吸收权力相互制约的成果。这一原则不仅适用于社会主义政治建设，而且也适用于执政党建设。.
中国共产党党内权力结构和运行机制有自己的突出特点和明显优势。一是，决策权、执行权、监督权的内在统一性。党内的权力来源和权力授受关系十分清晰。全体党员是党内权力的来源，由其代表组成的全国代表大会是党内的最高领导机关。党的全国代表大会讨论决定党的路线和方针政策，选举产生党的领导机关，行使最高决策权。中央委员会由代表大会选举产生，对代表大会负责，向代表大会汇报工作，并接受其监督。中央政治局和它的常委会由中央委员会选举产生，并向其汇报工作，接受其监督。这种权力授受关系保证了党内权力来源的唯一性、权力结构的完整性及其运行机制的统一性。二是，决策权、执行权和监督权的总体协调性。这三种权力分属不同的机构，但仅仅是分工，而不是分立。在权力的运行中，尽管存在这样或那样的问题，但这三种权力运行的目标是一致的，即都是为了做好党的工作，促进党的事业的发展。在权力运行中，执行权的出发点和归宿都是为了确保决策的实现。而监督权，则是为了保证执行决策的准确性、有效性。当然，新的决策往往都是在总结执行与监督经验教训的基础上做出的。也就是说，执行权和监督权对决策权亦有制约作用。
在此基础上，党内权力结构和运行机制形成了两大明显优势。一是，便于集中统一领导。可以有效地防止和反对分裂主义、分散主义、小团体主义。能够保障党集中精力干大事、干实事，保证党组织的健康发展，党领导的各项事业蓬勃兴旺。尽管党自身发展及其领导的事业遭遇不少艰难曲折，经过不少大风大浪，但全党仍能团结一致，坚持集中统一的领导，保持坚强组织体系和生命力，其中一个重要因素就是党内权力结构和运行机制的内在统一性和总体协调性。二是，党的工作效率比较高。党的决策权的行使过程，就是集中全党智慧，充分发扬党内民主、贯彻落实民主集中制的过程。这个过程相对较长，相关的工作周密而细致，上下反复、左右征求意见，可以说不厌其详，以保证决策的科学性、正确性和现实针对性。然而，决策又是相对集中的，即集中集体的智慧，集中必要的人力和物力进行决策，因而，决策往往又是高效的。重大问题绝不久议不决。一旦决议形成，全党就会坚决贯彻执行，工作雷厉风行。党的严密组织和严明纪律，为决策的贯彻落实提供了组织和制度保障。监督的根本出发点，在于保证党的路线、方针政策的贯彻落实和决议的完成，保证各级领导勤政廉政，全心全意为人民服务。这里只有全党的“公利”，而没有本部门的私利。
当然，党的权力结构和运行机制也存在一些问题。一是，权力有待于进一步分解，分工可进一步明确。这里需要弄清楚，现行的权力结构和运行机制存在什么问题，哪些机构和部门拥有决策权、执行权和监督权。这种现实中的权力划分是否合理、是否适应党的活动规律及其执政要求。需要科学划分和进一步明确决策权、执行权和监督权的归属及其边界。需要探索并建立健全决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调的、科学而富有成效的运行机制。二是，监督机制有待于进一步加强。从行使监督权力的主体来看，人们只重视纪委这一专门的监督机构，而相对忽略了代表大会、全委会对常委会的监督，忽略了决策权对于执行权的监督。由于体制和机制的限制，纪委又难以平行地发挥监督制约功能。从而使监督体系存在一些漏洞和薄弱环节。同时，来自党员和基层组织对上级机关自下而上的监督，以及来自广大人民群众、民主党派自外而内、内外结合的监督，也因缺少必要的渠道和平台，缺乏必要的具体制度保障，没有得到充分的发挥。对干部尤其“一把手”缺乏强有力的、行之有效的权力监督，是腐败滋生、蔓延而反腐倡廉难以发挥更大作用的一个重要原因。三是，权力结构和运行机制相互制约又相互协调的具体制度需要进一步完善。党内权力结构和运行机制，总体上是协调的，与党的建设发展和执政领导工作总体上是适应的，相关的制度和规定，也是行之有效的。但这些制度和规定，还没有形成一个完整的体系，存在不少漏洞和相互脱节的现象。这对党的自身建设和党的执政领导工作都产生了不利影响。因而监督机制有待于进一步健全和完善。
二
在新形势下加强和改进党的建设，建立健全既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，无疑需要高度重视和加强党的决策权。
第一，要进一步理顺党内权力的授受关系和行使决策权的主体。
全体党员是党的主体，他们通过民主选举产生各级代表大会，来代表自己对全党实行领导和管理。因此，全体党员是党内权力包括决策权之源，而代表大会集中全体党员的意志，代表全体党员行使党的最高权力，是全党的最高领导机关，也是行使党的最高决策权的主体。
中央委员会由党的全国代表大会选举产生向其报告工作，接受其监督。地方各级委员会由同级党代表大会选举产生向其报告工作，接受其监督。可见，中央委员会和地方各级委员会的权力包括决策权，都是党的代表大会所赋予的。党的代表大会授权给中央委员会和地方各级委员会行使决策权。
在马克思、恩格斯的指导下，《共产主义者同盟章程》明确规定：“中央委员会是全盟的执行机关”、“中央委员会由代表大会指定为中央委员会所在地的区部选举和补选”、“代表大会是全盟的立法机关”、“代表大会听取中央委员会关于它的全部活动和同盟情况的报告”。③《国际个人协会共同章程》也规定：“代表大会选举总委员会”、“全协会代表大会在年会上听取总委员会关于一年来活动的公开报告”④，列宁时期，俄共坚持马克思主义建党学说。中国共产党也是按照这一原则建党和进行党的建设的。但不同历史时期，对这一原则的具体表述也有所差别。中共八大修改通过的党章规定：“党的最高领导机关是全国代表大会。”“党的中央委员会在全国代表大会闭幕期间，领导党的全部工作”。⑤中共十七大修改通过的党章规定：“党的最高领导机关，是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会”。⑥这里无可争议的是，全国代表大会作为最高领导机关，无疑应该拥有党的最高决策权。同样，各级代表大会拥有同级党组织的决策权。然而，中央委员会属于最高领导机关，还是最高执行机关，学术界仍有不同的看法。但笔者认为，无论做哪种选项，都不会影响中央委员会依照党章所享有的最高决策权。也就是说，在代表大会闭幕期间，中央委员会领导全党的工作，行使最高决策权。
党的全国代表大会和中央委员会都是党的最高决策机关。但是，二者的决策对象和内容应有所不同。全国代表大会的决策主要包括三个方面：其一，审议通过上一届中央委员会的工作报告；其二，制定全党未来5年乃至更长时期的路线、方针、政策；其三，选举产生新一届中央委员会和中央纪律检察委员会的成员。中央委员会的决策主要包括三个方面：其一，选举产生新一届中央政治局、中央政治局常务委员会和中央委员会总书记；其二，贯彻落实党代表大会的路线、方针、政策及各项决议，并根据形势的发展，提出阶段性的任务及其方针政策，完成党代表大会提出的各项任务，带领全党为实现党的奋斗目标而努力；其三，全面领导党的日常工作，提出重大决策，决定重要人事任用，处理重大事件。同样，地方各级代表大会和地方各级委员会也依据这一模式行使决策权。此外，按照民主集中制的原则和党章的规定，地方党组织应当贯彻落实全国代表大会和中央委员会的路线、方针政策，结合本地区、本部门的实际情况，在职权范围内行使决策权，执行上级组织的决议，完成其交给的各项任务。上述这些党章均有明确的规定，但在实际工作中，如何进一步发挥代表大会和全委会作用，则是需要高度重视和及时解决的重要问题。
第二，进一步完善党的代表大会制度，充分发挥其决策功能。
每5年召开一次的全国代表大会，民主讨论和决定党的路线和重大方针政策；选举产生新一届中央委员会及其他中央领导、监督机构，其决策功能得到了充分的体现。但是，代表大会5年召开一次，在此期间，凡涉及党的重大事项和重要人事任用，它就难以发挥应有的决策功能。在此期间，它的决策权，有些是可以由中央委员会来“代理”和行使的，有些是不能或不宜简单地由中央委员会“代理”和行使的。这就难免出现中央委员会越出职权范围行使决策权、代表大会应有的决策权被忽略的问题。
加强和改进党的建设，一方面，应当进一步明确代表大会和中央委员会决策权的范围和决策程序，避免二者决策权的相互影响和错位；另一方面，从具体制度的安排上，保障代表大会行使决策权。作为一项重要的改革措施，党的十七届四中全会决定，“继续选择一些县（市、区）试行党代表大会常任制。”⑦党的八大也曾经提出党代表大会常任制的问题，但由于种种原因，未能坚持下来。现在从中央到各级组织，全面实施代表大会的常任制，仍有一定的难度，主要不是思想理论上的障碍，而是需要具体的制度安排和操作程序的设计。如何做到既进一步发扬党内民主，又符合精简机构、提高效率、控制决策成本的原则，这需要一定的时间，要有一个过程。中央选择并不断扩大一些县（市、区）试行党代表大会常任制的试点，就是一个良好的开端，具有重要的现实意义和深远影响。县（市、区）代表大会常任制的建立并逐步推广，不可避免地要遇到机构设置、人员编制的具体问题，其职权范围与党的全委会决策权的划分，以及与同级人大、政协的关系都需要进行探索。这就需要把党代表大会常任制的试点和这些工作统筹兼顾，将其作为政治建设的一个系统工程协调推进。
党代表大会的决策功能，是通过党代表按照民主集中制的原则来行使的。党代表，一方面作为代表大会的一个成员直接参与决策；另一方面，在大会闭会期间有组织地通过各种形式间接参与决策，或为大会的决策进行必要的调研和准备。这无疑是代表大会全面行使决策权的一个重要领域。为此，十七届四中全会强调：要“落实和完善党代表大会代表任期制”，⑧要求建立健全各项必要的具体制度和实施办法，保证党代表能够很好地行使职权、充分发挥决策作用。《决定》还明确规定了代表参与决策的内容和具体形式。从内容来看，代表有权力和机会参与同级党委重大事项的决策、重要人事的任用和重大事件的处理。作为必要的条件，代表首先应享有知情权，没有知情权就谈不上参与权。从参与决策的形式来看，代表参与重大决策的民主讨论、参加重要干部推荐和民主评议、列席党委有关会议、联系党员群众。相关部门应做好代表联络工作，使代表能够充分反映党员的意见和建议。
第三，进一步完善全委会制度，充分发挥全委会的决策功能。
在代表大会闭幕期间，中央委员会就是全党的最高决策机关，党的地方各级委员会全体会议（以下简称：全委会）也是同级党组织的决策机关。但长期以来，中央委员会和各级全委会作为决策机关的地位，及其如何更好地发挥决策功能，缺乏更加具体、更加明确、更加程序化和更具操作性的制度保障。其决策地位有时受到重视、有时却被忽视和削弱。其情况如何主要取决于党的各级主要领导的重视程度，而不是制度的刚性制约。从权力结构及其运行机制来看，党委常委会和全委会的权力边界比较模糊，常委会代替全委会行使决策权、不经过全委会进行重大决策和重要人事任用的问题比较突出。因此，十七届四中全会的《决定》要求，要“发挥全委会对重大问题的决策作用”。⑨实现这一目标，要做好以下几个方面的工作。
首先，需要明确划分全委会和常委会的职权范围。党章规定，常委会由全委会选举产生并向全委会报告工作，接受监督。在委员会全体会议闭会期间，由常委会行使委员会的职权，领导党组织的工作。中央政治局和它的常务委员会在中央委员会全体会议闭会期间，行使中央委员会的职权。可见，二者的权力授受关系非常明确。但在实际工作中，不少地区和部门之所以存在常委会代替全委会行使决策权的现象，全委会的决策功能难以全面有效地发挥，主要是由于缺乏具体的制度规范和具体的程序安排。为此，应进一步明确规定哪些问题必须经过全委会讨论决定，如不经全委会讨论，常委会无权决策；哪些问题属于常委会的决策范围。这样既保障了全委会的决策权，也便于常委会进行工作。
其次，要“健全和规范党委常委会向全委会定期报告工作并接受监督制度”。十六届三中全会以来，中央政治局向中央委员会全体会议定期报告工作已形成良好的制度，为全党树立了典范。此后，这一制度在全党各级组织中逐步推广。现在的问题是，如何做到既要始终如一地贯彻落实这一制度，坚持照章办事，按程序工作，又要求真务实，避免走形式，避重就轻。不要把向全委会报告变为好听好看的官样文章，而有意或无意回避重大问题的决策、重要人事的任免和重大事件的处理等问题。常委会应就重大问题向全委会进行通报，使全委会享受充分的知情权，能够掌握常委会的决策意图和所做的主要工作，并就此进行讨论决定。常委会也应在重大决策之前，听取、征求全委会的意见，全委会经讨论做出初步的决定，交由常委会贯彻落实，使之成为便于操作、切实可行的方针政策和实际举措。
此外，要正确处理全委会定期召开和根据需要召开、事先研究决策和事后听取报告的相互关系。根据十七大党章规定：党的中央委员会全体会议每年至少举行一次，党的地方各级委员会全体会议每年至少召开两次。党章的要求十分明确，无论中央委员会还是各级地方委员会都应该严格遵照党章召开会议。其具体召开的时间可以采取定期召开和根据需要召开两种形式。定期召开属于常态的工作程序，例如地方委员会可以上半年召开一次，下半年召开一次，就前半年的工作进行总结，对下半年的工作进行筹划。根据需要召开全委会，一般来说都是围绕某些重大问题，进行专题研究和决策。例如，贯彻落实中央的最新精神，涉及本地区发展与稳定、党的建设的重大问题。定期召开比较规范，比较程序化，容易贯彻落实。常委会事后向全委会报告工作固然重要，但更重要的是，凡重大问题要事先由全委会进行民主讨论、民主决定，其中有些重要决定还要按照中央的有关规定实行票决制。在此基础上，常委会进行决策、领导党的实际工作。这样才能真正使全委会成为名副其实的决策机关。这里，一个长期被颠倒了的关系应当颠倒过来：召开全委会，不是为了领会常委会的精神，贯彻落实常委会的决定，而是要由全委会进行决策；常委会要认真领会、认真贯彻落实全委会的精神，以及相关的决议。
三
加强和改进党的建设，建立健全既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，还需要进一步明确和规范决策权与执行权，正确处理决策权与执行权的相互关系。
第一，建立健全结构性执行权与机制性决策权相互结合的权力运行机制。
从党内权力的划分与构建的角度看，代表大会作为全党的最高领导机关拥有无可争辩的最高决策权；中央委员会在代表大会闭会期间是全党的最高领导机关，行使最高决策权。中央政治局及其常委会，应该是党内的最高执行机关，其主要的职责是贯彻落实代表大会和中央委员会的路线和方针政策，执行中央委员会的各项决议；在代表大会和中央委员会闭会期间，依据这些路线、方针政策和决议，领导全党的日常工作。这样，中央政治局及其常委会实际上具有双重的身份，发挥双重作用。就前者而言，它是党内的最高执行机关，就后者而言，中央政治局及其常委会又必须根据工作的需要对重大决策、重要人事任用和重要事件处理做出决定，并依据党章将相关的决定提交中央委员会乃至代表大会讨论。也就是说，中央政治局及其常委会在行使执行权的过程中，又拥有并行使必要的决策权。如果说，代表大会和中央委员会的决策权是结构性决策权，那么中央政治局及其常委会的决策权，则是机制性决策权，即执行机关在权力运行中行使的决策权。中央政治局及其常委会的权力，正是这种结构性执行权和机制性决策权的有机结合。
地方各级党组织的代表大会是同级党组织的权力机关，行使决策权。其主要功能是贯彻落实党的全国代表大会的路线和方针政策；执行中央及上级党组织的决议；依据中央的精神和上级决议，研究制定本地区工作的具体规划和方针政策。在代表大会闭会期间，各级全委会是同级党组织的权力机关，行使决策权，对本地区党组织的工作包括重大决策、重要人事任用和重要事件处理做出决定。地方各级党组织没有设置类似政治局这样的机构，其执行机关是党的地方各级委员会的常务委员会（简称常委会）。常委会一方面要贯彻落实同级代表大会的规划和方针政策，执行全委会的决议；另一方面在实际工作中也必须就本地区的重大决策、重要人事任用和重要事件处理做出决定，行使必要的决策权。不言而喻，结构性执行权和机制性决策权的相互结合，也是各级常委会权力运行的基本特征。
要对常委会的决策权进行规范，进一步明确各级常委会作为结构性执行机构的地位和功能，防止其机制性决策权的扩大和滥用。代表大会和全委会要对常委会行使决策权进行严格而有效的制约与监督，常委会作为执行机关也必须主动的接受这种制约和监督，慎用和善用机制性决策权。将这种决策权严格限定在党章规定的范围内，凡属需要提交代表大会或全委会讨论通过的重大事项，常委会绝不能绕过代表大会和全委会擅自决定。在极特殊的情况下，常委会不得不果断做出决定，事后应及时提交代表大会或全委会认可。在代表大会尚未普遍实行常任制的情况下，充分发挥全委会的作用就至关重要。
要进一步完善党内民主决策机制。各级常委会要合理有效地行使决策权，就要做到民主决策，即“按照集体领导、民主决策、个别酝酿、会议决定的原则决定重大事项。”⑩重要的问题要在调查研究的基础上，充分进行民主讨论，形成相对集中和正确的意见。凡决定重大问题和任用重要干部都要采取无记名投票方式进行表决。常委会还要做到科学决策，即全面贯彻落实科学发展观和政绩观，促进本地区工作的全面协调发展；依法决策，即严格按照党章的规定行使决策权。
第二，建立健全集体决策权和个人执行权相互结合的权力运行机制。
机制性决策权是由常委会集体来行使的，而并非由常委个人行使。这是与党的集体领导、分工负责的基本原则相一致的。凡属重大问题必须由常委会集体讨论、集体决策，然后按照分工负责的原则贯彻落实，相关的常委行使执行权，负责执行常委会的决议。
坚持集体决策权，要做到有议有决，有决必行，防止议而不决，决而不行。反对假借集体领导的名义，推卸责任，延误工作。集体决策要及时，要不断提高效率，要真正发挥决策功能。同时，要建立明确的个人分工负责制，要明确每个常委的职责、职权和任务，使之有职有权，要充分保证他们能够独立、负责任地行使自己的执行权，要防止不必要的干扰和干预。常委会作为一个决策集体又要监督和制约每个常委的工作，防止其执行权的扩大和滥用。
当然，在工作中，常委个人尤其是“一把手”，实际上也拥有一定的决策权，即根据形势发展变化和工作需要，随机做出这样或那样的决策。但这种决策权，必须是在贯彻落实集体决策的框架内、为了实现集体决策的目标而采取的，而不能违背甚至于推翻集体决策另搞一套。对集体决策权而言，这种决策应该是建设性的、补充性的、完善性的，而不能是颠覆性的。个人决策仅限于具体问题及其具体举措，不能涉及工作的全局和大政方针。如果在工作中，发现集体决策的偏差乃至错误，相关的常委应负责任地将其提交常委会集体讨论，重新决策，也不能擅作主张、进行变更。因此，相对集体决策权而言，这种个人决策是有限的，必须受到严格的制约与监督。个人在行使执行权的过程中，拥有一定的决策权，才能积极主动地、灵活机动地、富有成效地完成个人分工负责的工作。否则，就会影响个人工作的积极性、主动性和创造性。
因此，贯彻落实十七届四中全会的《决定》，就要进一步规范和监督制约“一把手”的权力。《决定》明确规定，决定重大问题和任用重要干部必须实行票决制，实际上就是对集体决策权的规范和对“一把手”决策权的一种制约。2009年11月，深圳市委市政府颁布实施了《关于加强党政正职监督的暂行规定》，要求党政正职不具体管人事、财务、审批、执法等事项，由班子其他成员协助正职分管，以打破权力的垄断和集中。这实际上进一步明确规定了“一把手”的权限以及领导班子内部权力结构和运行机制。“一把手”作为领导班子的成员和班长，同其他成员一起行使集体决策权。领导班子成员根据个人分工负责制，行使个人的执行权，一把手不直接管人事、财务、审批、执法等事项，不行使具体的执行权。这就使决策权和执行权相对分开，无疑有利于限制一把手的权力，克服一把手权力过分集中的现象，是一个有益的尝试。
第三，建立健全职能性执行权与工作性决策权相互结合的权力运行机制。
各级党组织的职能工作部门，例如办公厅（室）、组织部、宣传部、统战部等，是各级党委领导下的实际工作部门，担负着党委全委会和常委会各项决议的贯彻落实工作。它们所行使的是职能性执行权。这种执行权，从属于全委会和常委会的结构性执行权。这些部门拥有与其职能相适应的机构、人员编制、及其他资源；拥有贯彻落实全委会和常委会决议的组织体系、平台、方法和手段。其状态如何，直接关系到全委会和常委会的决议能否得到全面而有效的贯彻落实。因此，它们作为职能性的执行机构，还应当具有和行使必要的工作性决策权。也就是说，它们在贯彻落实全委会和常委会决议的过程中，根据实际工作的需要，行使必要的决策权，以更好地贯彻执行全委会和常委会的决议。当然，其重要的决策都要报请全委会或者常委会批准。因此，其决策权仅限于本部门具体工作，有限而受到严格制约。但这种工作性决策权又十分重要，只有把职能性的执行权与工作性的决策权有机结合起来，才能激发这些部门的积极性、主动性和创造性，有利于全委会和常委会决议全面而有效地贯彻落实。
四
监督权相对薄弱，监督体制不够系统、健全，是党内权力结构和运行机制中的一个重要问题。因此，要建立健全决策权、执行权与监督权相互协调又相互制约的权力结构和运行机制，就必须进一步加强监督权，完善监督体系。
第一，进一步调整监督机制。
共产党历来重视党内监督。当夺取政权，成为执政党后，就更加重视党的自我监督。为此，列宁就借鉴西欧一些社会党的做法，推动俄共建立了与中央委员会平行的监察委员会。它由代表大会选举产生，对代表大会负责，直接向代表大会报告工作，接受其监督。值得注意的是，按当时的制度规定，它是与中央委员会平行的，即不是在中央委员会的领导下工作，而是独立地开展监督工作，其监督的重点首先是中央委员会是否贯彻执行代表大会的决议，是否按照代表大会的路线、方针政策领导全党的工作，其次才是其他方面的监督工作。代表大会开会期间，监察委员会独立地向大会报告工作。如果监察委员会和中央委员会的工作发生分歧，就由代表大会讨论决定，双方都要服从代表大会的决议。监察委员会和中央委员会的组成人员，互不兼职。同时，列宁时期代表大会又较好地贯彻了年会制。因此，监察委员会以及党内的监督工作发挥了很好的作用。一是，实现了党内权力的相互制约，有效地防止了权力过分集中，为充分发扬党内民主提供了制度保障；二是，使党内的执行权受到了监督，从而保证它能按照代表大会的路线方针政策工作；三是，对党的高级领导人乃至党的领袖进行民主监督，从而较为有效地防止了决策失误和权力腐败。当然，这种监督制度、监督体系，以及党内的权力结构和运行机制刚刚建立起来，在制度安排上难免有不够完善之处，在实际工作中也难免产生这样或那样一些问题。但毫无疑问，由列宁推动建立的这一基本制度是应该肯定的。应该通过总结经验教训，克服缺点和不足，使其不断发展完善。然而，在斯大林时期，这些制度不但没有得到进一步完善，反而弱化监察委员会的监督功能，将中央监察委员会改为在中央委员会领导下工作。这一变化，不仅使监察委员会在党内权力结构中的地位下降，而且使其监督的重点也发生了变化，尤其是使中央委员会脱离了监察委员会的监督，其弊端是很明显的。其主客观的原因何在？仍需要依据真实的史料包括新解密公布的档案材料进行深入的研究。但有两个因素在其中发挥了重要作用：一是当时的党内斗争错综复杂，斯大林在党内的领导地位尚未完全确立和巩固，监察委员会的这种地位和作用容易被“反对派”所利用，乃至造成党内对立和分裂的局面；二是就斯大林的个人领导风格来说，他显然不喜欢监察委员会和中央委员会平行的权力结构和运行机制。
中国共产党虽然建立于列宁时期，但其后来进行党的建设时，不少地方还是借鉴了苏联党的做法，其中包括党内的监察制度。尽管如此，这种监察制度仍然受到置疑。“文化大革命”中，它甚至被认为是特务机构，遭到批判和解散。“文革”以后，监察委员会才得以恢复，改名为纪律检查委员会。改革开放30年，党内监督制度、监督体制建设不断完善，各级纪委的工作取得了不小的成就，保障了党的建设和执政工作健康发展。但也不能不承认，从党内权力结构和运行机制的角度看，这一监督制度和监督体系不够完善，在实践中，确实也存在着一些问题。
一是，监督权与决策权、执行权难以分开。按现行的党章规定，中央委员会在代表大会闭会期间，是权力机关，也是决策机关。而纪律检查委员会虽然由代表大会选举产生，但要接受中央委员会的领导。而党的实际领导工作是由中央政治局和它的常委会来负责的（地方各级是常委会），而纪委书记和全面主持党内监督工作的领导，则是政治局和常委会的组成人员。这种体制，有利于中央政治局及其常委会对全党的工作实行集中统一领导，有利于政治局特别是常委会，在集体领导、个人分工负责的体制下，统筹全盘工作。但这种体制，包括机构设置、人员组成，不利于纪委独立行使监督权。
二是，平行监督权难以实施。党内的监督体制基本上是自上而下实施监督的。一般来说，上级纪委对下级党的机构、党的领导干部所实施的监督是比较顺利的，也是行之有效的。许多腐败大案要案基本上都是由上级纪委乃至中央纪委督办甚至直接办理的。然而，各级纪委却很难对同级党的领导机关和领导干部实施监督。从党的组织结构来说，纪委书记过去都不是常委。人们认为，这是影响纪委行使平行监督权的一个不利因素。现在中央重视纪委的工作，纪委书记进入常委，其政治地位相应提高。但新的问题又提出来了，常委会是党内权力的执行机关，同时拥有机制性的决策权，而纪委书记和主管纪委工作的党委副书记作为常委会的组成人员，既掌管同级党组织的监督权，又拥有执行权和机制性的决策权。这实际上就形成了监督权与执行权、机制性决策权合为一体以及监督主体和监督对象合为一体的现象。监督权不能对执行权和机制性决策权形成有效的制约机制。那么，他们就很难独立地行使平行监督权。
三是，对“一把手”难以进行监督。在现行的党内权力结构和运行机制中，“一把手”的权力过度集中，而现行的监督制度和监督体系又难以对“一把手”实施有效的监督。自下而上的监督包括党员、基层党组织的监督，由于缺少必要的渠道、平台和起码的知情权，实际上，几乎无法进行。而同级纪委的平行监督，如上所述也是难以实行。从现在的情况来看，唯一能对“一把手”进行监督的只有上级党委及其相关纪检组织等部门。鉴于“一把手”的腐败大案频发，党内建立并不断发展“巡视制度”，其基本思路还是加强自上而下的监督，其重点是自上而下加强对“一把手”的监督。“巡视制度”开展取得了良好的成效，对各级领导班子尤其是“一把手”的腐败问题形成了有力的制约和威慑，但它并不能代替自下而上和平行的监督制约，也不意味着监督制度和监督体系就不需要进一步完善。
四是，对纪委尤其是纪委书记的监督成了新的薄弱环节。近年来，一些纪委书记的腐败案件呈上升趋势，引起了党内外的关注。其发生的原因和表现形式，除了同其他腐败案件具有共同之处，还具有一些明显的特点，即他们都是滥用监督权，把监督权当成一种新的特权，谋取不正当利益。对其本身却缺乏必要的监督乃至成为监督的盲点，乃至舆论提出谁来监督纪委书记的问题。
上述问题，绝不是单独采取一两项措施就能解决的，需要从制度上、体制上进行整体的综合的规划和调整，从权力结构和运行机制上寻找解决问题的办法。作为一种尝试，有必要进一步强化平行监督权。可试行并逐步建立和完善同级执行权与监督权相互协调又相互制约的机制。要整体提升纪委（这里主要指纪委常委）在权力结构中的地位，而不是仅仅提高纪委书记个人的政治地位。要保证各级纪委相对独立地开展监督检查工作，不受同级常委会特别是其主要领导人的干预。要对常委会中纪委书记的权力进行规范，明确其主要职责是行使监督权而不是决策权。为此，他应享受充分的知情权、民主讨论权、发言权、建议权，但不参与具体事项的表决。也就是说，不行使决策权。这样，他既能够了解常委会的工作意图、方针政策，表示纪委对此的看法，同时又不是直接的决策者和执行者，从而有利于纪委对常委会的工作进行有效的平行监督。当然，纪委和常委从组织机构上完全分开，纪委书记不进入常委，不了解整个常委的工作思路和领导意图，就难以实行有效的监督，难以对常委会及其成员进行有效的平行监督。同时，常委会也有权监督纪委特别是纪委书记的工作，形成相互监督制约的机制。
要建立和不断完善纵向和横向相结合的领导管理体制。地方党组织的纪委成员尤其是主要领导人，应采取上下结合的方式产生。即先由下级党组织和上级纪委协商提出候选人，经代表大会采取无记名差额的方式选举产生。必要的话，也可以由上级纪委单独提出候选人，经地方党代会民主讨论、选举产生。纪委既要接受同级党委全委会的领导，又在业务上接受上级纪委和中央纪委的垂直领导，既要对全委会负责，又要对上级纪委和中央纪委负责，鉴于纪委工作的特殊性，凡涉及同级全委会成员特别是常委会成员的案件，纪委可以直接向上级乃至中纪委汇报，并在其直接垂直领导下工作。纪委领导及相关人员的工作调动，要征询上级纪委的意见，防止同级领导人的打击报复，“公报私仇”。
第二，进一步加强党代会和全委会的监督功能。
从权力结构和权力的授受关系来看，全国代表大会既是全党的最高领导机关，也是最高监督机关。各级党代会既是同级党组织的领导机关，也是其监督机关。党代会这种监督地位和监督功能是结构性的，也是最权威的。凡属经由其民主选举产生的机构及其人员，包括中央委员会（全委会），中央纪律检查委员会（地方各级纪律检查委员会）都要向其汇报工作接受其监督检查。但代表大会如何行使监督权，包括其监督的对象、内容，监督的形式、方式方法，都需要进一步的研究。要有具体的制度加以保障，使其具有可操作性。根据十七届四中全会的《决定》，一些县级代表大会将试行常任制。随着县代表大会常任制的试行和推广，其监督功能将会进一步加强。但县以上代表大会尚不实行常任制，如何行使监督权是一个难题。作为其中一种形式，可以通过党代表在一定的范围和程度上行使这种监督权。十七届四中全会《决定》强调，要落实和完善党代表大会代表任期制。为此，我们不仅要为党代表参与党内各项事务提供必要的制度保障，同时也要为代表行使监督权包括监督检查全委会、常委会的工作，以及各部门领导人的廉政勤政情况，提供必要的制度保障。这种制度不应仅限于原则性的规定，应该细化为具体的、可实际操作的程序和安排，要有刚性的具体规定做保障。例如，对代表列席党委有关会议、联系党员群众、检查各部门的工作，要做出实质性的有序安排。
全委会在代表大会闭会期间，是党的领导机关，也是其监督机关。它对常委会的工作有权进行全方位的监督，常委会也有义务定期或不定期地向全委会汇报工作，接受监督检查。全委会还应对常委会的每个成员包括“一把手”、纪委书记和分管纪委工作的副书记进行监督。现在的问题是，全委会的地位和作用没有得到充分发挥，其监督功能也就被大大削弱和忽略。党章对于全委会的地位和作用以及相关的文件都有明确规定，无论从理论上和制度安排上，其监督地位和功能都是名正言顺、顺理成章的。其障碍主要是其行使监督权的具体制度、具体程序、具体平台和具体的方式方法不够健全、不够完善，乃至完全缺位。就好像一个人站在楼顶上，人们告诉他可以到楼下来活动，但又没有为他提供下楼的楼梯，那么让他下来活动，始终是纸上谈兵、无法落实。建立健全具体制度就是修楼梯，让全委会真正脚踏实地行使监督权。
对“一把手”和纪委书记的监督似乎成了人们议论的焦点。为此，中央也采取了一些措施。但笔者认为，关键还是要加强党代会特别是全委会对“一把手”和纪委书记的监督功能。当然，这里还要解决几个关键问题。其一，全委会的工作由谁负责，召开全委会的权力属于谁。如果全委会的工作包括召开全委会的权力，全部属于常委会特别是“一把手”，那么全委会的监督功能就难以发挥。因此，我们应该从制度设计上，解决这个问题，使全委会能够相对独立的进行运转。要理顺全委会和常委会的权力授受关系和工作关系。从权力授受关系和权力结构的角度看，全委会包括“一把手”，纪委书记和主管纪委工作的副书记，都是由全委会选出的。然而，全委会是个“大集体”。不可能直接管理党的各项日常工作，其自身运转也需要由其选出的常委会来主持。这样就形成了二者在权力结构上和权力运行机制即工作关系上的双重关系。在实际工作中，全委会也在常委会“主持”下召开和运转。如果说，这种实际工作关系是必要的话，那么绝不能因此而改变党内权力的授受关系，绝不能把全委会变为常委会领导下的机构。权力授受关系、权力结构与权力运行机制、工作关系如何协调，是涉及加强和改进党的建设的一个大问题，应当认真对待研究。
此外，全委会还有权对常委会的重大决策进行检查、复查，以及对重要腐败案件直接进行督办的权力。为此，全委会有权要求相关人员向全委会进行汇报，接受咨询和问责，也有权责成其委员组成相关的调研和督办小组。如果全委会的地位和功能，得到应有的加强，那么对“一把手”、对纪委书记和主管纪委工作的副书记，乃至对整个常委会以及纪委的监督，就会有制度上、体制上的保证。
第三，进一步建立健全党内监督体系。
过去有一种误解，一提党内监督就认为是纪委的事情。不言而喻，纪委是党内专门的监督检查机关，担负着党内监督的重大职责。但实践证明，仅靠纪委的工作还不能全面完成党内监督的任务。因此，要进一步建立健全党内监督体系。正如十七届四中全会《决定》所指出的，“坚持党内监督与党外监督、专门机关监督与群众监督相结合，发挥舆论监督作用，增强监督合力。”(11)
由于中国共产党是我国的执政党，党的建设以及党的基本状况如何，不仅是党员和党组织的事，也是广大人民群众的事。因为，这直接关系到国家的兴衰，社会的发展，人民的福祉。因此，要把专门的监督机关同群众监督结合起来，为群众参与党内监督创造有利条件。党的权力的运行应该做到公开透明，时刻接受广大人民群众的监督。享有必要的知情权是群众进行监督的前提条件。为此，党的各级领导机关应该通过媒体特别是网络及时发布相关的信息，主动接受群众监督。群众监督要有畅通的渠道，包括畅通的网络保障，使群众的监督、举报能够及时传达到专门的监督机构及相关的部门。同时，也要保证对于群众的监督、举报及时进行回应，对群众有交代，严防各种打击报复。
党外的监督除了一般的群众监督外，尤其要进一步发挥民主党派的监督作用。共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，也是我国政治制度的一大优势，但在实际工作中，民主党派及其他党外人事参政议政做得比较好，而民主监督还有待于进一步加强。
舆论监督尤其是网络监督，将在党内监督中发挥越来越大的作用，应该引起我们的高度重视。首先要有具体的制度和规定来保证这种监督的正常进行，而不能人为地设置障碍。其次要积极引导这种监督朝着健康有序的方向发展。
就党的自我监督来说，监督体系应该做到上下、左右相互结合。即把广大党员和下级组织的监督和上级组织乃至中央相关部门的监督结合起来，使领导干部不仅要关注上级的监督检查和评价，而且要重视来自下边的反映、口碑和满意度。要重视平行监督，常委会尤其是“一把手”既要接受同级代表大会、全委会的监督，又要接受同级纪委的监督，要把结构性的权力监督和专门的功能性监督有机结合起来。总之，要进一步建立健全党内监督体系，形成一个上下左右、党内党外相互结合的监督网络，保证监督权、决策权与执行权相互制约又相互协调，保障各级领导班子的科学决策、民主决策、依法决策，以及各级领导干部的勤政廉政，从根本上遏制腐败现象。
注释：
①胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》，北京：人民出版社，2007年，第33页。
②⑦⑧⑨⑩(11)《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2009年，第36、18、17、18、18、37页。
③《马克思恩格斯全集》（第7卷），北京：人民出版社，1959年第1版，第627-628页。
④《马克思恩格斯选集》（第2卷），北京：人民出版社，1995年，第610页。
⑤《中国共产党第八次代表大会文件》，北京：人民出版社，1956年第1版，第104、108页。
⑥《中国共产党章程》，北京：人民出版社，2007年，第30页。