流动人口管理的一种体制创新：从准社会组织到自治组织，本文主要内容关键词为：组织论文,流动人口论文,体制创新论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]C916 [文献标识码]A [文章编号]1003-5281(2006)04-0089-06
流动人口是指在不变更常住户口的前提下进入非常住户口所在地从事各种社会经济活动的人口，当前以农民工为主体。在现行社会管理体制下，居民委员会和村民委员会分别作为城市与农村的基层群众性自治组织，承担着对所辖区居民的管理，事实上成为国家政权在基层的延伸，然而数量日益庞大的流动人口却成为游离此两者之外的边缘群体。由于缺乏合法性的制度认同和主流文化的接纳，以及户籍制度、就业制度、教育制度、社会保障制度等诸多制度性障碍，流动人口的基本利益诉求未能得到应有重视，其合法权益也未能得到很好的保障，因而在其流向经济发达地区过程中，必然产生基于血缘、地缘关系的相互帮助、联系密切的一个个自发组织。
一、流动人口准社会组织的成因及基本特征
芝加哥学派认为，在形态原始简单却又有条不紊的乡村社区中，居民彼此熟悉，出身背景相似，所受教育相同，具有相当大的同质性。城市化使社会原有的结构或组织解体，日益扩大的都市规模，不断增加的人口密度，形成了绝对异质、组织紊乱、不具人格的都市生活。我国城市化进程伴随着大量流动人口的出现，但流动在外的个体基本上处于孤独和无援之中，基本权益难以得到保障，因而他们成群结伙、互帮互济，形成了一个个准社会组织。流动人口准社会组织是指我国城市化进程中形成的以一定的血缘、地缘为基础、以满足个体的需求和情感归属为目的、没有明确组织目标的结构较为松散的群体。
“同乡会”、“老乡会”等准社会组织的形成是大量的人口流动带来的必然产物，其产生原因是多方面的。首先，在中国乡土社会的“差序格局”中，社会关系是逐渐从一个一个人推出去的，是私人联系的增加，社会范围是一根根私人联系所构成的网络[1] (P.30)。在经历最初带有一定盲目性的流动后，流动人口外出打工主要取决于来自亲友、同乡的信息。无论在流动过程中还是在流入地，此类群体的成员在陌生的生活和工作环境中，需要彼此相互照应、帮助和支持，从而结成相对稳定的准社会组织。笔者在对上海浦东385个有效样本调查中，流动人口在遭遇经济困难时，依靠亲属、朋友(熟人)及同乡的分别占78.5％、54.7％、24.6％，详情见下表。
表1 流动人口社会支持网络
遭遇困境
找不到工作(％) 拿不到工资(％) 经济困难(％) 子女上学难(％) 心情苦闷(％)
求助对象
家属或亲戚 67.514.5
78.5
32.545
朋友或熟人 63.116.4
54.7
34.958
同乡41.6 1224.6
23.2
44.8
居委会
13.89.16.84.810.1
工会4.8 10.4
6.08.68.6
社会工作机构0.5 1.61.32.36.2
其他12.923.1
10.1
9.212.9
其次，绝大多数流动人口从偏远落后的农村走向发达的城市，原有的价值观念、道德标准以及风俗习惯等都发生明显的错位，而漂泊不定的生活所产生的窘迫忧虑、文化差异带来的苦恼压抑又使他们平添了精神上的压力，同时由于缺乏与城市居民之间的社会互动，他们又难以产生对城市的认同感和归属感，从而产生巨大的心理落差。这种心理上的无奈与失衡，需要一个有着共同情感基础和心理特征的群体来满足他们的情感需要。调查发现，在情感支持方面依靠亲属、朋友(熟人)及同乡的分别为45％、58％、44.8％。在万斌等人的调查中，分别有19.6％和15.1％的外来务工者将“本地人的歧视”和“生活习惯不适应”作为工作、生活中所遇问题的第一选择[2] (P.249)。因此，他们的活动主要局限于以亲缘关系与地缘关系为纽带的初级群体网络，而情感的满足和依归也主要来自这类群体。
再次，流动人口缺乏相应的社会保障已成为一个突出的社会问题。政府在流动人口问题上没有很好地承担起自身的管理和服务职责，对于流动人口这样一个典型的由经济和社会双重因素造就的弱势群体，政府不仅缺乏相应的服务理念，而且在管理职能上也存在明显的缺位现象，包括对用工单位监管执法力度不够，对劳动力市场管理、规范不到位。而且我国的社会保障制度设计从一开始就表现出对城市居民的明显倾斜，致使流动人口基本处于各项社会保障制度的“盲区”。尽管《劳动法》规定“用人单位和劳动者必须依法参加社会保险，交纳社会保险费”，但很多用人单位以流动人口流动性大、建立个人账户不便、参加各项保险导致企业负担过重等为理由，不予办理保险[3] (P.3)。由于个人力量弱小且不能从正式组织得到应有保护，流动人口只能寻求体制外的途径，而建立在血缘、地缘基础上的准社会组织就成了其可靠的社会支持，这是此类组织形成的根本原因。
此外，在城市生活中，流动人口缺乏各类非政府组织的社会支持。1990年代出现的农民工工会未能形成气候，相当一部分外资企业或民营企业中的工会组织，要么由业主自己或亲属操纵，要么形同虚设[4] (P.18)。调查中发现，当遭遇“拿不到工资”、“子女上学难”时，想求助于工会的分别仅占 10.4％、8.6％。社会工作以帮助弱势群体、增进全体社会成员福利为宗旨，理应给予农民工群体应有的社会关怀，尤其在帮助那些遭遇困难、挫折的流动人口方面发挥应有的社会作用，但近年来，社会工作专业化和职业化只是在上海等少数城市得到落实①。调查中也发现，多数流动人口对社会工作这种社会支持并不认可，见下表。
表2 流动人口对社会工作机构的认识程度
认识程度 很了解 一般了解 听说过 没听说过
所占比例 6.2％12.9％
44.8％
36.1％
不仅如此，现有的城市社会帮困、社会救助体系主要指向城市居民，基本将流动人口群体排除在体制之外。
流动人口准社会组织作为一种非正式组织，是我国市场经济条件下伴随劳动力自由流动而产生的。无论从形成过程还是组织结构等方面，流动人口准社会组织都表现出与正式组织不同的特征。一是形成的自发性。流动人口在外出过程中，个体的力量难以应付千变万化的生活与工作环境，而相同的生活背景、风俗习惯以及共同的需要很容易使他们结成相互帮助、相互支持的自发性组织；二是缺乏明确的组织目标。此类组织可以成为单个成员的情感归宿，能够满足其部分的共同需要，但作为整体的准社会组织没有确定的目标；三是没有正规的组织结构，且成员没有明确的角色规范。准组织中有自己的意见领袖，但没有强制性的约束力，主要靠成员自觉遵守准组织中的潜规则；四是成员的联系以情感为纽带。共同的生活环境以及相似的爱好、兴趣，使得成员间有着共同的话题，生活和工作中的不满、愤恨等情绪可以在准组织内部得以宣泄。
二、建立流动人口自治组织的必要性分析
准社会组织是相对于正式组织而言的，是人们或由于共同的价值追求，或由于相关的利害关系，或由于共鸣的情感心绪，在相互联系中自发形成的群体，但其未经规定程序的审批、认可，并且这种个人和社会的关系是自发的、不稳定的。
流动人口准社会组织是伴随城市化过程而自发产生的，作为一种非正式组织，不可避免地存在着一定的缺陷，可能会给整个社会系统带来消极影响。首先，流动人口准社会组织没有合法的地位，不被政府认可和支持，也不被其他组织所承认。其成员的文化素质较低，法制观念比较淡薄，因而准社会组织本身的素质不高，如果不能及时加以正确引导，其潜在的社会负功能很可能对社会具有一定的破坏性；其次，准社会组织本身没有明确的目标，发展具有一定的盲目性，尚未被纳入统一的社会管理轨道，如果此类亚文化群体长期被排斥在社会主流文化之外，那么其对整个社会的威胁性甚至危害性就会大大增加；再次，准社会组织的功能有限，主要依靠情感进行沟通、协调，范围局限在准社会组织内部，不能作为合法化的组织资源去维护成员的利益，而且缺乏可利用的社会资源，难以真正有效地帮助成员摆脱困境。对于处在社会结构低层的人而言，目标与手段的失调是产生高越轨率的原因[5] (P.183)。总之，流动人口准社会组织作为一种自发性的非正式组织，是被排斥在现有体制之外的，而且难以真正代表流动人口的利益，满足他们的利益诉求。因此，对于总数已达1.2亿且不断增加的流动人口来说，必然需要新形式的社会组织来维护其合法权益，而流动人口自治组织的出现正是顺应了这一需要。
自治组织作为一种正式组织，是为实现一定目标、按照一定形式而建构的人们相互协作的社会单元，具备了以下要素：明确的奋斗目标；共守的协作规则；稳定的内部结构；明晰的外部边界；合理的规律行为；完善的信息系统。相比于准社会组织，自治组织不仅目标明确、结构稳定，而且因为规范的组织行为、合法的产生途径，所以拥有较好的社会政治空间，更易为政府以及其他社会正式组织所接受。流动人口自治组织是指流动人口在政府职能部门的指导下建立的，成员加入以自愿为原则，能够充分发挥自我管理、自我服务、自我约束功能，并能更好地保障其自身合法权益的新型组织形式。在社会转型时期，政府对流动人口的管理和服务难以到位，而流动人口自发形成的准社会组织又不被社会管理体系所接纳，因此，流动人口自治组织的出现就具有很强的现实意义，主要表现在以下方面。
第一，有效配合政府职能部门的管理，增强社会稳定。目前的流动人口管理由于行政管理体制的条块分割而造成政府职能部门各管一块，缺乏协调与配合，甚至一些行政职能部门囿于部门利益而导致各部门之间管理脱节、混乱。而流动人口自治组织的建立，一方面顺应了社会公共管理模式——小政府大社会——的要求，是对市场经济条件下流动人口管理方式的有益探索，可以充分发挥其自我管理、自我服务、自我约束的作用，弥补政府职能部门管理的不足，并可以节约管理成本；另一方面，流动人口自治组织能及时了解流动人口的基本情况如居住地、家庭状况、就业情况、婚育状况等，这种实时、全面、动态的流动人口信息，无疑是政府行政职能部门制定政策、实施管理的重要依据。不仅如此，流动人口自治组织还能够及时发现并化解各种矛盾和纠纷，加之其自我约束的功能可以有效地配合公安机关加强治安管理，防范违法和犯罪行为，从而保证流动人口流入地的社会稳定。
第二，能更好地表达流动人口的利益诉求，维护其合法权益。流动人口缺乏相应的制度性保障，其合法权益经常受到侵害已成为一个突出的社会问题。造成这一状况的原因是多方面的，但其中一个重要原因就是流动人口缺乏可利用的组织资源，使他们在市场经济的博弈中处于不利地位。很明显，流动人口自治组织可以将流动人口组织起来，发挥组织的优势，一方面沟通政府职能部门，积极反映流动人口的意愿和需求，充当政府与流动人口的纽带和桥梁，如可以促使政府更加关注流动人口，并调整某些不利于流动人口的公共政策；另一方面作为流动人口基本权益的代表，可以改变单个流动人口在与用人单位对话中的弱势地位，从而实现一种相对平等的协商和利益较量，在各种劳资纠纷中保障流动人口的合法利益。不仅如此，流动人口自治组织还可以挖掘利用社会资源，如尽可能多地吸纳企业作为单位会员加入流动人口协会，这样就容易建立起一个就业网络，既为流动人口提供了就业服务，又满足了企业用工需要。
第三，有利于培育流动人口的政治素质，推进我国基层民主化进程。1.2亿流动人口已经成为我国城市化进程中成长起来的一个不可忽视的重要阶层，但流动人口整体素质包括政治素质较为低下也是一个不争事实。建立流动人口自治组织，推进并加强其自治管理，可以逐步提升流动人口的政治认知、政治情感和政治态度，锻炼和培养其民主意识和民主能力。流动人口中多数来自不发达地区，他们在自治管理过程中不断提高的政治素质和民主参与意识、能力，无疑可以影响并促进流动人口流出地的政治文明建设，从而加快我国基层民主的整体化进程。
三、流动人口自治组织案例分析及存在问题
1998年，浙江省为加快城乡建设，提出了创建“平安社区”的工作思路，在城镇及条件成熟的农村地区建立群众性组织。瑞安市塘下镇陈宅旺村地处私营经济发达的温州地区，户籍人数958人，流动人口数量达1560多人。2002年4月，在政府部门的推动下，该村“外来人口协会”正式成立。协会被定性为非赢利性、非政治性的群众自治组织，吸纳一名外地人为副会长，另一名外地人为理事，同时制定了明确的服务内容，包括：(1)开展暂住人口有关法律、法规的宣传，发掘、表彰、宣传优秀的外来务工人员；(2)帮助沟通外来人员与当地政府部门的联系，积极为外来务工者提供政策、法规、信息、技术等咨询；(3)反映外来务工者意愿，维护他们的合法权益；(4)在法律许可的范围内，积极为会员解决劳资纠纷；(5)上门为会员办理暂住证，并定期送证上门；(6)关心会员疾苦，对患病、伤残、病故或遭灾的会员，协会将组织人员前往探望、慰问。然而协会成立之初，大多数流动人口都持观望态度，但是在协会客观、公正地调解了两起企业与外来工的纠纷后，协会迅速得到了该村流动人口的认可，自愿入会的流动人口达到96.7％。不仅如此，协会还发展企业作为单位会员，全村29家企业中有25家加入协会，这样不仅方便了企业与流动人口之间的联系，而且大大增强了协会的沟通和协调作用。实践表明，流动人口自治组织成立后，充分发挥自我管理、自我服务、自我约束的作用，除配合政府职能部门的日常管理工作外，主要为区内流动人口提供各种服务，维护其合法权益，这样既分担了政府职能部门的部分管理功能，又能够及时化解许多矛盾纠纷，在维护地方治安等方面效果十分明显。
除浙江以外，其他地方也出现了类似的流动人口自治组织，如2004年5月，在无锡市广瑞路街道成立了流动人口自治组织“新市民亲情理事会”； 2004年7月，广州市天河区成立了“猎德街流动人口协会”。然而，流动人口自治组织作为市场经济条件下的一种新型组织形式，目前尚处于起步阶段，不可避免地存在着诸多不完善的地方，而且一些问题也并非短期内所能解决，主要表现包括以下方面：
第一，流动人口文化素质偏低，法治意识淡薄。具备一定的文化素质是实现自治管理、加强民主参与的重要前提，但是当前流动人口整体的文化素质尚不高，在2000年统计的流动人口中，初中以下受教育程度人口的比重占61.1％，其中小学以下受教育程度人口的比重又为22.9％，高中以上文化水平的人口仅占38.8％，具有大专以上水平的人口仅为14.1％。与较低的文化素质相关联的是法律知识的缺乏，相当一部分流动人口不仅缺乏必要的法律常识，而且法治意识淡薄。不仅如此，强调“礼治”、“与世无争”等政治意识和政治思想的中国传统政治文化根深蒂固，深刻影响着民众的政治行为和政治观念。很显然，以农民为主体的流动人口深受传统政治文化的熏陶，因此要提升其政治参与和自治管理的能力，必然需要一个较长的过程。
第二，自治组织受整体社会环境的影响和制约，且参与自治管理的机制尚不健全。我国的制度变迁是政府主导型的制度变迁，政府不仅在政治力量的对比中处于绝对的优势地位，而且还拥有很强的资源配置能力，能够通过行政、经济和法律手段约束非政府主体的行为[6] (P.56)。流动人口自治组织作为一种新出现的社会基层民主形式，当然会受制于社会的整体环境，尤其是受到现行政治体制的限制，也就是说，当前国家在政治参与和自治管理方面制度安排的缺失，在相当程度上影响和阻碍了流动人口通过制度化渠道有效地进入国家政治生活。同时，流动人口在流入地参与社会公共事务管理存在着一定的困难，不利于锻炼和培养其民主自治管理的意识与能力。
第三，流动人口来源分散，不仅流动性大而且异质性强，这构成了流动人口自治组织建设和发展的现实性障碍。2000年人口普查资料显示，在全国流动人口中，跨省流动4242万人，占35％，其中从四川、安徽、湖南、江西、河南、湖北6省流出的人口占全国跨省流动人口的59.3％，流入人口主要流入广东、浙江、上海、江苏、北京、福建六省市，占全国跨省流动人口的68.5％。流动人口来源不同，不仅与流入地社区居民相差很大，而且其内部也存在较强的异质性，在生活习惯、价值观念、宗教信仰与社会习俗等方面往往也很不同[7] (P.312)。滕尼斯认为，与具有强烈内聚力、亲密无间的共同体相比，法理社会中人们的异质性明显增强且缺乏共同的价值和规范。流动人口脱离了熟悉的共同体生活，来到他们陌生的社会，人际关系随之发生了根本性变化，不仅自我约束和相互约束严重弱化，而且组织性和一体化也不断减弱，因此，将流动人口这一群体进行有效整合就变得十分困难了。
四、加快建立和发展流动人口自治组织的政策建议
政府在加强流动人口管理中需要流动人口的自治管理与之相配合，只有如此，才能更好地保障流动人口的合法权益，并更好地保持社会稳定。为此，当前应加快建立和发展流动人口自治组织，并在以下方面作出努力。
第一，政府应从政策法规层面积极加以引导和推动，创造良好的整体社会环境。对于流动人口自治组织这样一个新型社会组织，在其起步阶段，政府的引导和推动是十分必要的，为此，政府一方面应根据流动人口的现状特征和发展趋势，在充分考虑到流动人口各项权益的基础上，制定适当的公共政策。制定社会政策的根本目的是要解决实际问题，因此，客观的实际情况是社会政策制定的根本依据[8] (P.184)。另一方面，由于流动人口自治组织缺乏必要的运作资金，故政府除在政策上扶持外，还应适当投入资金，以加快其发展。同时，我国现有流动人口的法规条例主要是针对计划生育方面的，目前尚未有一部全国性或地方性的关于流动人口的综合性法规或条例，流动人口的政治参与和自治管理因而缺乏必要的法律依据。为此，应大力加强针对流动人口的政治参与和自治管理的法制化、制度化建设，尽快出台针对流动人口的综合性法规，并且对流动人口管理和服务的具体内容、方式、途径都要有明确的规定，做到有法可依、有章可循。
第二，建立并完善流动人口自治管理网络体系，充分发挥党团组织的作用。村居流动人口协会 (在一些流动人口多的地区，可考虑在乡镇设立流动人口协会，而在村居设立流动人口分协会，并接受协会的领导)在流动人口自治组织架构中处于核心地位，其下设维权、服务、互助、计生、治安等五个工作小组，同时接受乡镇政府职能部门的指导。在流动人口协会中应邀请司法、工商、卫生、教育、公安等部门的人士参加，并积极吸纳用人单位作为单位会员。条件成熟后应定期召开会员代表大会，流动人口代表大会是协会的最高权力机构，对重大事务进行民主决策。由会员选举产生理事会，对流动人口代表大会负责并汇报工作，享有聘用权、监督权、一般事务决策权等，主要职责为组织落实流动人口代表大会确定的各项工作任务，传输民意，协助政府职能部门完成规定的各项任务。在村居流动人口协会中应成立流动人口党支部和团支部，直属乡镇党委和团委。流动人口党支部作为政治领导核心，主要是保证党的理论、路线、方针、政策的落实，做好群众思想工作，密切党和群众的联系，对协会的作用主要是指导和监督，而不能对具体事务统统包揽。这一自治组织网络化架构不仅在流动人口内部形成层级管理体系，并与政府职能部门配合，共同对流动人口进行管理，而且明确并加强了流动人口党团员的组织建设与管理。
第三，加强宣传与教育，并努力培育民主的政治文化。民主的政治文化在社会中具有重要的整合功能，有助于塑造公民的民主信念，使他们相信民主和政治平等不仅是他们的基本权利，也是可以实现的权利。当前流动人口整体素质偏低，制约了流动人口作为成熟的民主主体的生成，因此应着力提高社会教育水平，只有社会教育水平提高了，才会使流动人口文化素质得到提高，从而促进他们认识和分析能力的提高，为参与政治生活、实现政治权利奠定必要的文化素养[9] (P.432)。不仅如此，政府和各级社会组织应该共同合作，通过大众媒介、宣传栏、标语及会议等途径和方式，广泛宣传基本的政策、法令、制度，宣传民主自治、民主决策、民主选举、民主监督等方面的基本内容，培育民主的政治文化，使民主的思想深入人心，从而使他们熟悉政治生活，加快自治组织的建设。
第四，培育和发展非政府组织，提高包括流动人口在内的社区居民的组织化程度。非政府组织的培育和发展，既可以吸引包括流动人口在内的社区居民广泛参与社区公共事务，而且由于非政府组织在内部管理和对外工作中自治自主，故又有助于提高流动人口的自治管理水平，从而有助于自治组织的建设和发展。如在一些地方，流动人口中的志愿者组织不仅在提供公益性服务、提高社会精神文明素质等方面发挥了重要作用，而且在一定程度上提高了流动人口的组织化水平，这无疑对加快建设和发展流动人口自治组织是十分有益的。
注释：
①上海自2003年6月1日起施行《上海市社会工作者职业资格认证暂行办法》，当年开考的职业资格分社会工作师助理和社会工作师两种。同时于2003年9月和2004年6月两次在全市招考司法社工，累计招收1400余名社会工作者，分配到各区开展工作。
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