金融消费者保护的制度构建与立法探索——兼论金融监管创新，本文主要内容关键词为：金融监管论文,消费者论文,制度论文,金融论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、金融消费者保护立法的必要性
(一)金融市场自身难以为消费者利益提供充分保护
一方面，金融消费者自身分散、弱势，坐享其成的心理导致其维权动力不足。理论上看，侵犯消费者权利必然会诱发消费者反抗，但现实中消费者是分散的，消费行为本身也具有分散和灵活的特点。消费者很难对金融机构采取集体行动，即使金融机构对消费者采取了明显的损害行为，消费者或者期待自己可以幸免，或者等待他人采取行动自己可以坐享其成。当人们都等待的时候，具有公共产品性质的维权行为的供给必然会低于社会的真实需求。另一方面，金融机构追求自身、短期利益的目标，加之委托代理和薪酬机制因素作用共同弱化了金融消费者保护激励。消费者和生产者的利益从根本上来说是相互依赖、唇亡齿寒的，在一个充分竞争市场中，消费者利益得不到保障，必然会根据自身意愿抛弃生产者。然而金融市场本身就不是一个充分竞争的市场，且单个金融机构实现自身利益最大化的理性选择，必然使得其忽视消费者诉求。同时，由于金融消费过程中委托代理关系的广泛存在，以及以量为本的业绩考核和薪酬机制，导致金融机构金融业务的具体经办人员可能再次损害消费者权益。因而，尽管各国金融机构在维护消费权益方面有很多举措，但整体上看，鉴于金融市场的自身结构及其角色定位，金融市场自身难以为消费者提供有力保护。
(二)消费者保护是现代国家职责，立法保护是其他形式保护的基础
各国政府在履行消费者保护职责过程中，探索了不同形式的金融消费者保护手段，其中包括立法保护、行政保护、司法保护、舆论保护等，但其中最为核心的当属立法保护。只有立法保护才能明晰金融消费者保护涉及的诸多要素和前提，包括金融消费者范围、金融消费者权利、金融消费者保护的主管机构、金融消费者权益的救济渠道等。现代法治社会中，金融消费者权益保护获得充足的法律授权，无疑是金融消费者保护工作有效开展的必备条件，也是其他各类保护的重要基础和行为标准。
二、金融消费者保护的立法目标
(一)金融服务可获性
确认和维护金融可获性，反映了金融消费者保护法力求提升金融包容性的政策目标。随着社会经济的发展，金融产品或服务在现代人们生活中的意义和价值日益凸现，能否获得一定的金融产品或服务直接关乎消费者正常的生产生活。以购房贷款为例，由于住房价格往往数倍甚至十几倍于普通人家庭收入，因此普通人置业一般都需要从金融机构贷款。如果没有住房金融法律制度特殊支持，而是将住房金融市场纳入一般资金循环，这就意味着单个自然人要与跨国公司竞争信贷，其劣势地位可想而知。
(二)金融服务公平性
从一般意义上讲，法律的基本价值就是公平。长期以来，金融监管立法往往偏重金融安全与金融效率，相对忽视公平价值。本轮金融危机以后，由于金融消费者保护失败，特别是次级抵押贷款的掠夺性，引发人们开始关注金融立法的公平价值。2011年爆发的占领华尔街运动提出：“最基本的事实就是我们99％的人不能再继续容忍1％人的贪婪与腐败”。实际上反映了普通社会阶层与华尔街精英阶层的断裂，进而使得收入差距效应最终演变为危机的诱因和条件。诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨在其《1％有，1％治，1％享》文中指出：“最近10年，顶层1％人群的收入激增18％，中产阶层的收入却在下降……最近几十年来所有的经济增长，还有其他发展获益，都流向了金字塔顶端的人群”。在这种背景下，通过住房次级抵押贷款创新，使得很多不具有购房能力的美国人获得住房的做法，导致经济衰退时，这些中低收入家庭不但丧失住房，而且也因其杠杆率而丧失其本来的权益投入。这种没有实际收入增长，仅仅依靠无首付、低首付以及诱惑性利率抵押贷款实现的虚假的住房消费繁荣，不但不可持续，而且十分危险，其过高的利率和费用忽略了公平性，让消费者暴露于极大的风险中，结果不仅给消费者自身也给纳税人和社会带来了巨大损失。
可见，当前强调金融消费者保护立法的公平性具有极强的针对性。金融创新的时代背景下，不断复杂的金融产品带来了日益扩大的金融消费选择空间，同时也给金融消费者保护带来了前所未有的挑战。因此，立法必须兼顾金融服务的可获性与公平性，既要最大限度满足各类群体(包括小众群体)的选择权利，更要维护全体金融消费者的基本公平权益，增加金融交易的透明度和法律责任，促进和实现法所追求的公平价值。
三、金融消费者保护的立法规制方式
金融消费者保护的规制方式涉及采用何种策略、手段维护金融消费者权益，总体上看，各类金融消费者保护立法对于消费者保护的规制方式不外乎两类：信息披露与实质监管，前者又称之为公开规制，广泛运用各类金融消费者保护领域，后者一度被视为与市场机制相悖，但近年来因金融创新过度发展，导致信息披露失灵无效，引起理论界与立法上的关注。
(一)信息披露式规制
信息披露是金融消费者保护立法中运用最广泛的一项制度和方法。信息披露法律制度的理论依据为消费者是理性交易主体，充足的信息披露可以帮助消费者做出更好的比较和消费选择，进而可以杜绝金融机构的掠夺性、欺诈性行为等，促进金融市场竞争，以此提升消费者福利。信息披露制度是在维护契约自由原则的前提下，国家对金融市场适度干预以解决消费者与金融机构间信息不对称问题的规制方式。由于信息披露机制既解决了市场中消费者信息不对称问题，又没有过度干预市场自由，因此它在各国金融消费者保护立法实践中得到了广泛运用。
根据信息披露规制方式的要求，立法从金融机构角度确立了其信息披露义务，同时从消费者角度确立了金融消费者所享有的知情权。金融机构违反规定，应对金融消费者说明而未说明、说明不实、错误或未充分揭露风险，致使金融消费者受到损害的，应当承担损害赔偿责任。
(二)实质监管式规制
信息披露制度尽管十分重要，但是仅靠信息披露并不能够充分保护金融消费者的权益。一方面，信息披露最终效果取决于多种因素的综合作用，信息披露的格式、内容、数量、时间、载体乃至文字大小都可能影响信息披露的有效性。此外消费者的阅读能力、知识结构、处理信息时间等都可能导致披露的信息无法有效、及时、全面传递金融产品的主要内容和风险，反而还有可能成为金融机构掩盖实质、重大风险的方式。另一方面，部分金融产品无论披露与否，其产品本身即存在不合理、不公平条款问题，信息披露对此问题必然无所作为，因此只有从源头加之约束和管制。美联储也通过消费者测试表明，即使最充分的信息披露也不能解决所有问题。根据测试，无论进行多么明确的信息披露，某些日益复杂的产品还是无法得到消费者的充分理解或评价。在这样的情况下，直接进行监管包括禁止某些做法，可能是对消费者权益进行有效保护的唯一方式。
直接禁止、限制或规定某些金融交易内容的法律制度是在信息披露法律制度的基础上又进了一步，它实际上补充了信息披露规制对于保护消费者不足的缺陷，体现了国家对金融市场的深度干预。但现实中由于可能存在政府代替市场主体判断风险的问题，而受到主张市场自治的学者质疑。然而在经历本轮金融危机消费者保护失败的负面影响后，很多国家开始前瞻性、积极地干预金融产品设计。哈佛大学法学院教授伊丽莎白·沃伦主张应当建立一个类似食品和药品监理署那样的机构来事先审查金融产品的安全性，强调对金融产品进行积极干预，体现了实质监管的基本理念。随着金融创新的发展，各类金融产品进一步复杂化，消费者面临的诸多问题单凭信息披露机制已难以解决，如何从源头上正本清源，确保金融服务的公平性，将成为未来金融消费者保护规制方式的重要发展趋势。
四、金融消费者保护的法定权益
法律所保护的权益即是消费者所享有的权利，包括实体权利和程序权利。前者是人们对某种实体利益所具有的受法律保护的资格和权能，后者是立法为确保实体权利的实现所赋予的权利，两者相辅相成，共同构成了金融消费者的完整权利体系。
(一)金融消费者的实体权利
在金融消费者实体权利领域，很多研究借助普通消费者权利概念提出了金融消费者所应享有的九项基本权利，即：安全权、知情权、自主选择权、公平交易权、损害赔偿权、受教育权、结社权、受尊重权以及监督权等。金融消费者属于消费者的子概念，因而从立法上明确这些权利固然重要，但是更要总结、提炼那些专属于金融消费者的特殊权利，提出针对性的权利设计。根据金融消费的特殊性，参考借鉴国外及国际组织有关立法或政策文件，我们认为金融消费者保护立法还应当明确以下金融消费者实体权利：
(1)基本金融服务获取权。政府应当将普遍获得免费或低价的基本金融服务作为一项专门政策目标，明确安全、有效、低成本基本金融服务是金融消费者一项基本权利。(2)适格受提醒权。对于基本金融服务之外的其他类型金融服务(如理财产品)，为确保金融消费者适格，金融机构与金融消费者订立提供此类金融商品或服务合同前，应充分了解金融消费者的相关情况，包括消费者的基本资料、收入情况、资金来源、风险偏好及过往投资经验等，据以评估其参与金融交易适当性，并告知消费者结果供其自主决策。(3)后悔权。后悔权实际上是为金融消费者设立“消费冷静期”，使消费者参与金融交易后的一定时期内对自己的消费行为作出更为理性的判断，并有权采取相应的退出行为，而无需说明理由，也不需承担费用。由于证券和金融衍生品的即时属性，应在后悔权适用范围之外。(4)金融隐私权。金融隐私权实质是消费者金融数据保护，法律应当赋予消费者在个人信用信息共享方面的权利，明确消费者至少每年拥有一次免费的信息查询权，明确异议处理程序，确保消费者信息的保密性。
(二)金融消费者的程序权利
无程序则无(实体)权利。程序权利的设置直接关乎金融消费者实体权利的实现与否。从各国实践看，金融消费者保护的程序权利主要涉及专门的纠纷处理机制。金融产品消费所产生的纠纷涉及金融、法学等专业知识，具有高度的专业性及技术性，而金融消费者在专业、信息及财力方面均难与金融机构处于平等地位。一旦发生纠纷，金融机构与金融消费者间具有经济、规模及专业上的不对等性，司法诉讼等途径旷日持久，显然不是金融消费者实体权利实现的最佳途径。因此有必要建立专门的第三方非诉处理金融消费争议机制，确保金融消费者的应然权利转化为实然权利。
目前，英国金融督察机构、新加坡金融业调解中心、中国台湾地区金融争议处理机构，都属诉讼外之专门负责金融消费争议处理机构。从立法目的和相关国家、地区立法实践看，专门的金融消费非诉纠纷处理机制应当具备以下五个方面特征：一是高效。确立书面审理原则，并给予当事人在合理时间内书面陈述辩解机会，以尽快处理金融消费纠纷。二是专业。应成立由法律、金融专家及实务界人士组成的纠纷处理专家委员会进行处理，解决司法官员缺乏金融知识的不足。三是低廉。确保消费者能够免费或优惠使用此类救济机制，避免司法或仲裁程序救济中较高的维权费用和成本。四是单边约束力。专门争议处理机制作出的结果如果有利于消费者，金融机构应当接受。反之消费者可以不接受。且为避免纠纷久拖不决，应规定纠纷裁决结果经司法确认后，具有既判力。五是定额。为迅速有效处理金融消费争议，第三方非诉处理机制在程序设置上一般不同于司法救济的开庭审理而采用书面审理，因此该纠纷解决机制只适用一定额度之下的赔偿处理决定，超过一定金额的应提交司法解决，不宜采用此种简便方式。
五、金融消费者保护立法与金融监管现代化之路
从全球范围看，金融消费者保护的立法与监管改革近年来已经成为金融立法的核心领域之一。2010年7月，美国“二战”以来规模最大的金融立法《华尔街改革与消费者保护法》通过并生效，消费者保护尽管只是其中内容之一，但是立法仍然冠以其名，足见金融消费者保护的重要性；2012年1月，英国政府向国会提交了大规模金融监管改革法案——《金融服务法案》，财政部同时公布《金融监管新方法：维护金融稳定，保护消费者》报告，主张设立独立专业的金融消费者保护机构是上述法案和报告三大核心内容之一。不仅如此，主要国际组织近年来也在金融消费者保护的制度建设领域举措频繁。2011年10月，经合组织(OECD)发布了《金融消费者保护高水平原则》；同年10月，金融稳定理事会(FSB)公布了《以信贷为核心的金融消费者保护》；2011年3月、2012年3月，世界银行(WB)两次公布拟定的《金融消费者保护的良好经验建议(草稿)》，就金融消费者保护有关规则征求各方意见。
从更宏大的视野看，一部金融立法史，亦是一部金融发展史，而金融发展史实际上也是金融创新史。金融创新是推动金融发展、经济繁荣乃至社会进步的动力之一，然而近几十年来金融创新产品的发展虽然满足了不同消费者的个性化需求，但也加剧了消费者理解与挑选金融产品的难度，一些欺诈性、不公平的条款夹杂其中，导致金融机构与消费者的权利与义务存在明显失衡。为应对本轮金融危机中因大规模的金融创新所引发的消费者保护及监管失败问题，很多国家、地区及有关国际组织启动了大规模的金融监管立法或监管改革。如果说过去几十年来金融监管放松是对金融过分管制的纠正，那么金融消费保护的制度构建与立法发展，则是在金融创新带来新问题的背景下，对金融监管放松弊端的重新纠正，再次印证和反映了金融市场与金融监管之间的互动反射关系。随着全球金融竞争的加剧，在可预见的未来，为维护一国或地区金融竞争力，有关传统金融监管的规制仍将可能不断放松，但是为维护金融市场的生态平衡，保护市场参与者的合法利益，促进金融更好地服务于社会经济发展的需要，金融消费者保护有望成为未来金融监管的重要方向和内容，与之相关的立法亦将会获得前所未有的重视，包括公平信贷权利、存款保险、个人破产、消费债务催收等直接或间接关乎金融消费者保护的立法可望逐步启动，由此才能最终建立完善的金融消费者保护立法体系，重塑金融市场变革下金融监管的现代品格。