国有资产的产权安排及其形态效率比较，本文主要内容关键词为：国有资产论文,形态论文,产权论文,效率论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F123.90
文献标识码：A
文章编号：1000-260X(2000)06-0018-07
一、国有资产及其管理的真正含义
国有资产有广义与狭义两种含义。广义的是指各级政府通过购买、捐赠或依据法律、法令、条例等所持有的资产。它具体包括：(1)国家以各种形式对企业投资及其收益等形成的经营性资产；(2)国家向行政事业单位拨款形成的非经营性资产；(3)国家依法拥有的土地、森林、水流、矿藏等资源性资产；(4)接受馈赠、无主财产等依据法律认定形成的财产。狭义的是指国家作为出资者在企业依法拥有的资本及其权益。它包括3部分：(1)企业国有资产；(2)行政事业单位占有、使用的非经营性资产通过各种形式而转作经营的资产；(3)国有资产中投入生产过程的部分。国有资产的界定，不仅关系到各阶层、各方面的利益和权益，而且涉及到如何管理与使用、由谁管理与使用，使之既能发挥最大效能又能保证再生替代，既能实现良性循环又能不断增值，从而不断壮大国有经济，增强社会主义物质基础。
现在看来，国有资产这个概念并不科学，也不符合国际惯例。鉴于其概念包括企业国有资产、行政事业资产和国有自然资源3类，今后应当用市场经济国家比较通行的概念——国有资本、国家（政府）财产、国有资源分别取而代之。这样做的好处不只是理论上更加科学、更加准确，而且在实践中更加可行、更加实用。
从国有资产的定义和具体构成可以看出，国有资产既是公有资产，又不等同于公有资产；既与企业法人财产紧密相关，又不等同于企业法人财产。首先，公有财产既包括全国所有的财产或财产权力及其收益，又包括集体所有的财产或财产权力及其收益，还包括混合所有制经济中的国有成分和集体成分，而国有资产是全民所有制的财产或财产权力及其收益，仅仅是公有财产的一部分。其次，国有资产与企业法人财产是两个产权都属国家所有的自然资源，是出资者出资形成的全部财产及其收益，国家可能是唯一的出资者也可能是出资者之一。管理国有资本与管理（国有）企业是两回事情。在计划体制下，财政部门直接主管国有企业财务。在市场经济体制下，财政部门管理对象是国有资本，管理方式将会发生一系列变化：(1)随着投资主体多元化，国有独资企业越来越少，而对于国家控股或参股的企业，政府以股东的身份参与企业管理，不再以企业财务主管部门的身份去直接管理企业财务活动；(2)由于越来越多的企业实行公司制改造，政府对国有资本的管理就表现为国有股本的管理，产权管理也就表现为所谓股权管理，而不干预企业经营自主权；(3)负责国有资本管理基础工作，如产权界定、产权登记、产权纠纷调处、资产统计等，提出国有资本管理的政策建议。
二、国有资产的性质、职能和产权结构安排
现有的国有资产是全国劳动人民在几十年低收入及低消费水平下辛勤劳动积累起来的财富，因而任何有悖于这一事实的改革都可能引起社会冲突，危害整个经济体制改革。鉴于国有制的特殊性质及其多重职能不可避免地与任何单一性的国有企业改革目标相冲突，唯一可行的是，依据国有制的特性及其多重职能，为国有资产作出多样性的产权制度安排。下面通过分析国有资产的属性和职能及其在国民经济中的分布特点，把国有资产界定在物权、股权、债权3种产权制度上。[1]
在市场经济条件下，国有资产如同其他资产一样，必须在运营中保值、增值，否则，在动态过程中国有制将不复存在。国有资产的这一属性表明，它除了要求产权得到有效保护外，还将把诸如国防、公安这类非盈利性的公共物品的生产排除在外，因为生产这类物品的经费来源于国家税收，而非全民的财产，虽然国有资产无例外地要照章纳税，如所得税。因此，国有资产进入的企业和生产领域虽然不以盈利为唯一或主要的目标，但必须以一定的盈利作为必要条件或目标之一。
无论从国有制在国民经济中所占地位还是从国有制性质来讲，国有资产应具有弥补市场缺陷的职能。因此，在市场经济条件下，私人企业和其他公有制企业不愿或难以进入的产业或领域，国有企业就应该和必须进入。这些领域的特点是：投资数额巨大，风险极高，前期利润率低于社会平均利润率，甚至短期内无利可言，但社会效益极高，后市场看好，如海洋、航天技术的开发和应用便属于这类产业。投资于这类产业是国有资产义不容辞的职责。正因为其他企业不愿或难以进入，国有企业在这类产业中只能是独资经营，国有资产便直接体现在该企业的物权上。
在市场经济条件下，国有企业必须在那些关系国计民生的产业或支柱产业中，尤其是在具有极强的垄断性质的产业中占主导地位。这类产业主要包括邮电、公共交通、航空、铁路、电力、煤气、供水等公用事业和钢铁、化工、造船、汽车制造等垄断性行业。国有资产进入这些行业是国有资产的全民所有制性质所决定的，国有资产进入这些产业，既可以国家独资经营，也可以采取国家控股的形式，即在这类产业中国有企业既可以选择物权也可以选择股权。至于物权与股权的比例，则取决于多种因素，如国家偏好、市场条件、制度环境和技术条件等等。比如，在资本市场和经理市场还极不完善的条件下，就应放慢股份制改造的步伐；相反，则要减少国有国营的比例。在现实中二者必须取得均衡，从代理理论来说，它取决于代理收益与代理成本的比较。
如果说上述国有企业改革还相对容易，那么剩下的数目众多、分布极广的各类竞争性中小国有企业的改革就最难，而且从相关性来说，这类企业改革如果不成功，上述类型的国有企业改革也难以进行下去。其改革的难度在于，无论怎样改，只要其产权仍然表现为国家是企业的出资者或出资者之一，即只要国家还拥有剩余索取权，国家就不能丢开企业不管，否则剩余就可能为零甚至为负数；另外，国家仍然要面对数目众多的企业，因此昂贵的多级代理成本仍将不可避免。既然国有产权的特殊性使得国家作为企业的所有者无法与企业分开，那么不妨退而求其次，只以债权人的身份与企业发生财产关系，而不是一走了之。也就是说，国家在这类竞争性企业中不要奢望维持其所有者的地位，而应在对其进行非国有化的改革时，使国有资产转化为债权；同时，制定特殊的国有资金借贷法，以法定形式规定企业在借得国有资金的同时，必须提供一定比例的就业岗位和人数，使国有资产为全民所有的权利在这类企业中也得到体现，即全体劳动者能实现与之相结合的就业权。当然这一特殊的借贷关系也是平等的市场交易，而非国家的行政干预，因为国家与企业之间是通过贷款数额和利率来调控权责关系的。由此可见，国有产权在这类竞争性企业中虽然退化为债权，但通过这一特殊的借贷—就业关系，国有制的基本性质仍得到维护。这一债权化改革不仅具有价值判断的意义，而且在实证上也具有很好的可行性，因为它可以避免这类数目众多的国有企业在非国有化改革过程中产生失业率急剧上升的后果，从而避免过大的社会震动。
三、国有资产形态与管理方式
无论国有资产存在于何种形态，作为国有资产拥有者的政府都应对其进行有效的管理，这是政府经济职能的重要内容。根据管理学的基本理论，管理对象是决定管理模式的重要因素，管理对象不同，管理模式往往是不一样。同理，根据国有资产的存在形态，国有资产管理也应采取不同的管理模式。既然国有资产有物权、股权、债权等不同形态，国有资产管理也应该相应地采取物权管理、股权管理、债权管理等不同的方式。[2]
（一）物权管理方式
物权管理方式，即国有独资企业管理方式。这是计划经济体制下广泛采用对国有资产进行管理的一种方式。既然国有独资企业与公司制企业同处于市场经济的背景下，国家对这些企业的管理也应改变旧的行政性指令方式，遵循市场经济的一般法则，主要用经济方式来管理。
在市场经济条件下，国有独资企业与国有公司制企业虽然都是国有经济的组成部分，但是，两者的性质是完全不同的。这不仅仅表现为国有资产的形态不同，而且也表现为国有资产经营目标的不同。处于非竞争性产业中的国有独资企业，应当是政府用来调节经济和社会发展的一个政策工具，是政府宏观调控和社会管理的工具之一，它要担负政府的部分职能，或者说它本身就是一个准政府组织。既然国有独资企业担负国家宏观调控和社会管理的职能，就不应当要求这些企业仅仅以盈利为目标，更不应当要求它们追求利润最大化，而是要求它们将社会稳定、经济稳定等社会目标和政府目标纳入其目标函数。这样，也就必然要求政府对其保护和支持，包括财政支持、税收支持、信贷支持等等。这就决定了国家对这种形态国有资产管理更注重实物而不是价值，因而对其要求主要不是增值而是保值。
（二）股权管理方式
在市场经济条件下，国有股将成为国有资产的最主要形态，国有资产管理主要形式是股权管理。股权管理又分为控股管理、参股管理和股权流动管理。国家是公司的最大股东，而且处于控股地位，左右公司的重大决策，这种股权管理便是控股管理。但是，在国有企业的公司制改造中，并不是所有的企业都要由国家掌握公司的控股权，国家不一定要成为公司的最大股东。在有些企业中，国家可能只是参股，成为小股东，甚至国家从该企业中完全退出，不再拥有该企业的股权，使之成为非国有企业。
控股管理是国有资产股权管理的最基本内容。虽然相对于传统政企合一体制下企业行为的多元目标来说，控股管理的目标比较单纯，即不再将社会目标纳入自己的目标函数，其行为目标主要表现为经济目标，但管理的目标仍然不是单一的国有资产的保值和增值。国家掌握公司的控股权，是出于多种考虑，有的是为了保持主导产业和支柱产业的国有制特性，有的是为了控制国民经济的命脉，有的是为了财政来源，有的又是为了保护民族工业和民族品牌，等等。如果公司绩效不佳，不仅国有资产保值增值这一基本目标不可能实现，上述多元化目标也不可能达到，因此国家必定十分关心公司的经营情况。但是，由于实现出资人所有权和法人财产权分离，国家不能直接管理公司的实物资产，只能凭借自己的控股地位，通过控制股东大会和董事会来对公司运营施加影响。因此，从静态上看，国有控股股权管理实际上就是如何操纵股东大会和董事会，激励和约束经理人员的行为，使公司的重大决策和经营行为朝着有利于控股目标的方向进行。由于两权的分离，所有者远离公司的具体运营，代理风险加大，避免内部人控制和作弊行为，防止内部人化公为私、侵吞国有资产就成为国有控股股权管理的另一个十分重要的内容。从动态角度看，国有控股股权管理实际上就是对国有股权流动的管理。
对国有参股股权的管理相对比较简单，管理的目标也较为单纯。既然国有资产仅仅表现为参股权，国家便不必也不能过多地关心公司的具体运营。从静态上来看，国家对该种国有资产的管理应主要体现在：关心公司盈利的分配；关心公司的股利政策；保证国有股权与其他股权一样平等地参与分配，在股权效益分配中体现同股同利、同股同权的原则，确保国有股权利益不流失，确保国有资产保值和增值。从动态上来看，国家可以根据市场盈利率的高低在不同公司之间作股权进入或退出的选择。
（三）债权管理方式
国家对债权这种国有资产形态的管理比较简单，也更加远离企业的法人财产。虽然任何投资都应谋求一定的盈利率，但作为债权投资，其盈利率一般低于股权盈利率，因此债权管理的首要目标应当是国有资产的保值。为此，国家在放债时，要考虑债权收益率的高低，但更要考虑债权的安全性。安全性应当成为债权管理的首要原则。为保证国有债权安全性，即国有债权资产的保值，国家应该重点建立和健全对债务人的资格审查、跟踪监测、债权收益收缴等环节的具体管理制度。
四、国有资产3种形态效率比较
我国国有资产作为全体公民的共有财产，要实现其自身利益，不可能由每个公民去操作，它必须由一系列代理机构，去实现其利益。国有资产的这种公有性质决定了它必须也只能实行委托—代理经营[3]：首先是全体公民将共有的财产通过某种政治程序自下而上地委托给国家代理，然后，国家又作为最高的或中央委托人将全民财产按另一种程序及其规则委托给不同的代理人去行使其权利。为简便起见，这里将假定全民与国家的委托人—代理人关系已定，只分析国家作为中央委托人对国有资产选择物—股—债权的代理关系是否更有效率，及其代理边界如何界定。
国有独资企业代理关系的特点是政府经由国有控股公司与企业发生直接的代理关系，即国有控股公司通过委派产权代理（董事长或总经理）直接经营和控制企业。
虽然政府直接经营企业的方式已被证明是缺乏效率的，但当政府直接经营企业的数量大为减少时，其代理成本如直接的监督、激励费用将会大比例降低；由于直接监督的效率因其对象的数量减少而提高，因此可更有效地督促其代理人积极工作，提高代理收益；无论从理论上还是从国内外经验来说，当国有独资企业收缩为有限的数目时，优秀企业家可以在既定的制度条件下最大限度地提高企业效率，即弥补制度缺陷。另外，当把国有资产物化的企业限定在那些公益性、外部性和垄断性很强的产业时，分析其代理收益不仅要考虑企业本身的效率即利润率，而且更要把它们所带来的巨大社会效益，以及如果政府不直接经营而造成损失的效益计算进去。这样看来，这种有选择的代理收益将肯定大于其代理成本，从效率上讲，它是合理和可行的。因此，一概排斥政府直接经营企业而主张全部国有企业股份化的观点是缺乏科学分析的。
公益性、垄断性或关系国计民生的产业中的国有资产往往以国家控股的形式出现。这种国有控股企业的代理关系表现为，政府经由国有控股公司向企业直接委派监事、董事以及通过股东大会的多票权来达到对企业控制的目的。由此可见，控股企业的代理层数多于国有独资企业的代理层。根据代理理论，由于每一层代理关系的代理人与委托人的效用函数不一致和拥有的信息不对称，这种多层代理的代理成本必然较高。[4]此外，国家控股性质决定政府不能对其股权行使转让权（即“用脚投票”）来惩罚企业，因此政府对该类企业的直接监督和控制将不可避免。这种直接监督和控制的成本比较大，表现为因对代理人（主要是指企业管理人）约束较多而导致的企业效率损失。
国有控股企业的代理总成本虽然较高，但由于这种企业数量较以前大为减少，代理成本可以控制在一定限度之内。另外，这类企业将产生的巨大社会效益，如可避免因私人企业进入而带来社会效益损失、可促进产业结构的优化和国民经济的增长等等。
在公益性和垄断性行业中，国家与企业的关系既可选择直接经营控制的形式，也可选择控股的形式，因而存在国有独资和控股的边界问题。仅从代理理论来说，国有独资企业管理因国家直接干预企业的程度较高，企业效率将低于国有控股企业；但是，由于其代理层较少，因而代理成本较控股企业代理为低，因此各有利弊。从理论上讲，国有资产的独资或控股的边界在二者的代理净收益相等的点上，即当二者的代理收益和代理成本达到均衡时，总代理净收益为最大点。
国有资产债权化，即国家只以债权人身份与各类竞争性企业发生的一种特殊借贷—就业关系。因此，其代理关系十分简单明了：国家经由平等的市场交易，以简明的债务合同规定与企业的委托人—代理人关系及其各自的权利、责任和义务。在这种代理关系中，国家不再是企业的所有者，因此，无权也无责任和义务去监督企业的生产和经营，而只需根据事先规定的利率和贷款—就业比，领取“固定收入”及核查就业指标。只有在企业无力支付其“固定收入”时，国家才需要接管和监督企业。可见，只要企业总负债比不超过某一临界值，国家几乎不用去监督和管理企业。因此，这种债权化的代理成本极低。[5]
由于国有资金的利息收入是事先约定，这一部分的代理收益便是一稳定的常数。当然国家为了鼓励企业提供更多的就业岗位，可能规定比市场利率略低的贷款利率，这一代价也可以看作代理成本。但是在计算其代理收益时，要把企业解决就业的社会效益算进去，因此其代理总收益必定大大地高于其代理总成本而有较多的净收益。如果国家对这类数目极多的竞争性企业不是选择债权化而是选择物权化或股权化的代理关系，那么由此必将产生高昂的代理成本和极大的企业效率损失。因此，从这一机会成本的角度来说，这类企业的国有资产债权化的代理关系是效率最高，又最省事的一种国有企业改革的制度选择。
国有资产物权、股权和债权的代理效率各有利弊。物权化的代理成本虽然较高，但代理收益中的社会效益大，具有不可替代性。股权化的代理成本也很高，但企业效率高于物权化的管理效率，其代理收益也有较高的社会效益。债权化的代理成本最低。虽然债息所得固定不变，但“旱涝保收”。因此从防止国有资产流失并使之保值、增值的角度来说，国有资产债权化不失为最理想的选择。但是要让国有资产在所有的企业中都退化为债权，则是放弃国有企业在国民经济的主导地位，将以巨大的社会效益损失为其代价。因此，这不仅从价值判断来说是不可取的，而且从成本收益来分析也是不合算的。同样道理，国有资产其他任何一种单一产权制的代理关系的选择也是不可行的。[1](P24)
五、简短结论
随着国有资产形态日益多元化，政府对国有资产的管理模式也应该多样化，因此必须对国有资产的管理模式和方法进行创新。
现在有人认为，国有资产一旦股权化，便既可达到政企分开，使企业成为只以盈利为目的独立法人，又可使国家只承担有限责任，从而达到有效维护国有资产的目的。这是十分天真的想法。且不论国有产权的特殊性使公司制企业不可能与政府真正分开，仅就从代理关系而论，当国家仍然面对众多企业而实行国有资产多级代理制时，就不可避免地导致代理成本的急剧膨胀，国有资产的继续流失亦不可避免。所以，国有制只有选择这种物—股—债权多样性的产权结构，才既可以弥补单一产权结构的缺陷，又可充分利用不同产权制度安排的长处，从而提高国有制的整体效率，使之在国民经济中真正发挥主导作用，并与市场经济相兼容。
债权管理成本虽然较低，但在短期内不可能成为主要的管理模式，这不仅是因为债权的非产权属性与社会主义制度不相容，也因为将全部或大部分国有资产转为债权可能并不是最有效的国有资产经营模式，但不排除在有利于国有资产保值、增值的前提下扩大债权管理的范围，特别是在债权管理起步的起始阶段，尤其应当予以鼓励。
收稿日期：2000-05-09
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