我国中等职业教育投入机制存在问题的原因与对策分析，本文主要内容关键词为：职业教育论文,存在问题论文,对策论文,机制论文,原因论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G719.21 文献标识码：A 文章编号：1004-9290(2011)0003-0085-05
教育要发展，最根本的物质保证是教育投资，换言之，要谋求教育的发展，则必须有适量的经费予以支持。二者之间的关系正如同美国行政专家罗森庭格(Rosentengel，W.E.)所言：“学校经费如同教育活动的脊椎。”所以，教育的发展，需要有充裕的经费，已是不容争辩的事实。这个精辟的道理在中等职业教育的发展中也得到了印证。在近期颁布的《国家中长期教育发展纲要》中强调发展职业教育是推动经济发展、促进就业、改善民生、解决“三农”问题的重要途径，是缓解劳动力供求结构矛盾的关键环节，必须摆在更加突出的位置。然而作为中等职业教育中“供养器”的投入机制还相当不健全，常常出现种种问题，为此更需要深入的探讨，从根源进行剖析，从而健全现有的投入机制。
一、我国中等职业教育投入现状
改革开放以来，国家一系列教育政策都在不断地促进中等职业教育的发展，先后通过了1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》，1993年印发的《中国教育改革和发展纲要》，1995年国家教委印发的《关于普通中等专业教育(不含中师)改革与发展的意见》。通过这些文件，中央政府以中等职业教育的经费筹措为着眼点(下工夫)，逐步实行多渠道地方式来筹措办学经费。这样一来，在一定程度上促进了中等职业教育呈现规模性发展。虽然中职招生及在校生规模在不断增加，学生规模接近普通高中水平，但是就投入机制方面还存在如下明显问题。
第一，中职教育投入总量很低，占总教育经费投入比例过低。2007年，我国教育经费投入总计12148.0663亿元，中等职业教育经费为851.79826亿，仅占教育经费总投入的7.012％；2008年，教育经费总投入为14500.73742亿元，中等职业教育经费为1049.24351亿元，仅占教育经费投入的7.236％。①两年间，中等职业教育经费投入总量虽然有所增加，但所占教育总经费比重并未有明显提高。
第二，中职教育投入几乎全部来自地方政府，中央经费非常有限，未能真正体现中央重视中职的政策经费保障需要。2007、2008两年我国中等职业教育经费投入方面，中央投入均占0.79％，地方均占到99.21％。我国中等职业教育发展投入绝大部分来源于地方，中央投入极少。
第三，中职经费来源渠道单一，国家财政经费独占鳌头。从整体构成来看，国家财政性教育经费和学杂费收入占中职经费五种来源中占有最大比重，特别是国家财政性教育经费占到总构成的一半以上，其中2006-2008这三年其比例分别为56.37％、60.13％、65.03％，说明国家(主要是省级政府)财政对中职的投入呈逐年加大趋势，但是另外一项主要收入学费却在国家加大对助学金及减免学费等优惠下，占中职总收入的比例从2006年的34.06％下降到了2008年的30.73％。可见，国家财政及学费收入占了总经费来源的90％以上。2006-2008年间社会捐赠所占总经费比例从2006年的0.33％下降到了2008年的0.29％；民办学校中办学者投入占总经费比例从2006年的5.07％下降到了0.90％。可见，中等职业教育投入机制仍然是国家财政和学费收入为最主要渠道，多渠道投资体制的建设几乎没有任何成效，而且是越来越依靠国家财政的投入。
第四，各类学校财政预算内经费投入严重不足，尤其是公用经费部分。各类预算内生均经费占其总生均经费的比例较低，生均经费部分仅为50％左右(其中技工学校仅为47.99％，职业高中及农村职业高中最高也只有56.65％和58.61％，中等职业学校和中等专业学校分别为54.16％和52.29％)；生均人员经费比例较高，为63.20％～76.29％(其中农村职业高中最高为76.29％，职业高中其次为75.84％，中等职业学校为71.62％，中等专业学校为68.63％)；生均公用经费比例很低，仅为30％左右。
第五，经费使用效率有待提高，人员经费与公用经费比例失调；事业经费比重过大挤占了基建经费。生均经费的各类经费结构比例情况分析，总生均经费部分，事业经费占了总生均经费的92.82％～97.21％之间，基建经费仅占2.78％～7.17％之间(仅技工学校为7.17％，其他为3％左右)；人员经费与公用经费的比例大致为6∶4，人员经费有提升的空间，用以改善教师待遇。预算内生均经费部分，也是基建投入比例仅为3％左右，很难保证对基建的投入；人员经费与公用经费的比例保持在75∶25左右(其中职业高中、农村职业高中为近8：2)，人员经费比例较高，过高比例的人员经费挤占了教学办公用的公用经费，因此可以进一步压低人员经费比例而提高公用经费比例，但仅有3％～5％的空间可作为。
第六，“中部塌陷”现象明显。无论是总生均经费还是预算内生均经费，中部的江西、湖北、安徽、河南、湖南及西部的重庆、陕西、贵州、四川和东北的吉林都是生均经费最小的地区，而辽宁、浙江、新疆、海南、青海、宁夏、西藏(中等职业学校、中等专业学校部分)、甘肃(技工学校部分)、天津、北京、上海则是生均经费最大的地区，尤其是津、京、沪几乎在中职各类学校中均占据最大五位，呈现出明显的“中部塌陷”现象。
第七，各地生均经费的离散程度较大(除中等专业学校总生均经费部分比较小外)，尤其是技工学校的总生均经费部分及农村职业高中的总生均经费及预算内生均经费部分的离散程度都很大，均超过1.6甚至达到8的水平，公用经费及基建经费的离散程度更大，基建经费的极值竟相差300～500倍(最小的也近百倍)。
在中等职业教育规模发展的同时，中职教育的投入机制方面呈现出诸多问题。在这种状况影响下“许多学校缺少培养学生职业技能的必备设施和设备，缺少资金去进行必要的职业实习，教师缺少进修提高的资金，办学条件仍然达不到职业教育的基本要求”。
二、我国中等职业教育投入机制问题形成的原因
1.中等职业教育投入机制相关政策落实不到位，政府拨款不足
我国从1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》就特别强调：“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，本世纪末达到4％。计划、财政、税务等部门要制定相应的政策措施，认真加以落实。”但在时距规定的时限十年后的今天这样的一个数据性任务还是没有实现，究其原因，政府在执行政策过程中没有设立监督机制只是一个方面。更值得关注的是公共教育经费的流向。比如发达国家高等教育生均经费一般在人均GDP的30％～60％之间；而中国的这一指标在2000年一度高达200％，虽然此后有所下降，但2007年仍高达84％。这说明中国花了相对较多的钱来办高等教育。
而对于中等职业教育来说，教育部2005年2月28日在《关于加快发展中等职业教育的意见》中特别强调：要根据当地实际，调整教育经费投入结构，提高中等职业教育经费在本地区教育经费投入中的比例，保证中等职业教育财政性经费、生均经费和生均公用经费相应增长。但是实际情况并不乐观，国家重点加强职业技术教育的战略地位与实际教育经费投入缺乏的矛盾十分尖锐。2007年全国教育经费支出构成中，高等教育投入占26.26％，中等专业学校占6.71％，技工学校占0.57％，中学占28.60％，职业中学占3.08％，小学占28.42％，特殊教育学校占0.30％，幼儿园占1.44％，其他占4，06％。可以看出，我国的中等职业技术教育(包括中等专业学校、技工学校、职业中学)只占全部教育经费的10.36％，远远低于国家对高等教育的投入比例，也远远低于对普通中学的投入比例。
2.社会对中等职业教育的重视不够
我国自古以来，就是将考试制度和教育人才制度“绑定”在一起，十年寒窗苦读只为了能有朝一日学而优则仕。正是这种观念沿袭下来，重学术轻技艺的思维观念在一代代人们的头脑中“生根发芽”。现如今，还有相当一部分家庭以读高中考大学作为将来孩子发展的最佳路径。在这种社会风气驱使下，职业学校的发展举步维艰，职业教育也得不到发展。而当今社会，一边是高校毕业生就业压力日益加大，另一边是技能型人才较为紧缺。以深圳为例，据2005年《深圳市技能人才培养和发展问题调研报告》分析，深圳真正存在的不是“民工荒”，而是“技工荒”，深圳技能人才缺口达5万多人，技能型人才的紧缺，已经成为增强自主创新能力、推进产业结构优化升级、转变经济增长方式、提高产业技术水平的瓶颈。如果要将这一瓶颈消除，就要加大对中职教育的投入，投入的主体除了政府以外，企业和社会捐赠也应积极地贡献力量。然而由于对中职教育的重视不够，我国职业教育的捐赠收入远远低于高等教育和义务教育。尤其不容乐观的是，中职的捐赠收入自2001年后逐年递减，与小学、中学与高等教育的差距逐渐增大。
3.中等职业教育投入机制建设过程中公平性被忽视
改革开放以来，我国的经济得到了空前的发展，各地方的财政收入和以往相比也呈日益增加的趋势。如果将各个地方的财政收入进行横向比较，就能看到明显的差异。由于职业教育经费通常由地方政府提供，这就会导致不同地方的中等职业教育财政拨款的高低不同。经济发达地区相对于欠发达地区而言，中等职业教育就会得到较多的财政投入，进而教学设备、师资队伍、校园环境等都会发展更快、更好，而欠发达地区则反之。如果这种不公平的怪圈得不到高度重视，势必将影响我国中等职业教育投入机制进一步完善，最终影响我国专业人才的培养。公平性没有很好得到重视还体现在对中职教育投入有保障作用的资助体系不完备。由于中职教育属于准公共物品，个人对成本进行分担无可厚非，然而在政府投入资金大量不足的情况下，中职学校还可以运作下去的必要条件就是提高学费。但是个体家庭的支付能力是有限的，加之中等职业学校的学生大多是“双低”(低收入、低分数)为特点的人群。在这种情形下，如果没有合理、规范、有效的学生资助体制作为保障，那么社会上会出现由于经济贫苦，而无法接受职业教育的群体。这不仅仅是由于物质条件悬殊而造成的不公平，更是由于投入机制不健全而导致的悲剧。
三、健全中等职业教育投入机制的相关对策
1.明确政府在中职教育投入机制的角色，担负应有的责任
各国职业教育迅速发展的主要原因之一就是政府重视对职业教育资金上的支持。更值得注意的是政府不仅仅要在投入量上担负起应有的责任，更要关注投入结构方面的平衡。通常来说，职业教育比普通教育需要更多的资金。以德国为例，据统计，该国培养一名职业学校的学生每年平均约花费1.5万欧元，而普通学校的学生只是这一费用的1/3。也正是有了这样的投资总量和投资模式，才使得德国劳动者素质、工业技术和经济发展一直走在世界前列。另一方面，政策是否能造福于民，不仅仅要看政策制定的是否科学、合理，还要看政策是否得到了有效地落实。鉴于此，要加快完善职业教育相关法律法规建设，把相关的惩罚措施和监管方法写入法律法规，从而保障职业教育经费的来源，保障免费中职教育的实施。
因此，国家应该进一步加强对中等职业教育的投入。国外许多发达国家也主要是采取加大政府资助的力度来发展职业教育的。如英国政府设立职业教育基金会，根据学校教学质量评估向学校拨款，款项约占学校经费的75％。美国由州政府和地方政府负责其职业教育机构社区学院2/3左右的经费。丹麦政府负责职业技术学院经费的3/4或2/3。为保障中等职业教育的经费投入，必须建立“刚柔并举”的机制。所谓“刚”，指的是必保的经费投入，为此必须设定一些刚性的指标。例如，职业教育经费占整个教育经费的比例、职业院校生均经费数额(应高于普通院校生均经费)、教育附加费中必须用于职业教育的比例、企业职业教育投入的减免税制度等等；所谓“柔”，指的是项目性经费投入，为此必须根据经济发展的需要，对阶段性目标给予重点、及时的投入，例如，跨区域性、跨行业性的实训基地建设的资助；有利于促进就业和创业的院校或专业建设的资助；有利于增强国家高新技术发展所需高技能人才培养的专项补助，以及灵活应对突发事件，例如在经济危机中，以资金扶持有利于拉动需求、增加就业、确保增长的技能人才培养专业等等。
2.树立正确的人才观，拓宽中职教育投资渠道
我国是一个拥有13亿人口的大国，在国际竞争日益激烈的今天，当务之急是发挥人力资源优势，在国际人才竞争中脱颖而出。培养人才离不开教育，而中等职业教育则是为社会培养具有一定专门职业技能的熟练劳动者，并能为受教育者带来一定的收益。我国正处于全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化的历史阶段，正是需要大量懂技术、会技术、创新技术的人才，然而由于传统观念的束缚，人才观一度被扭曲，我国也正在为这样的错误观念付出代价，许多地方都出现了“技工荒”。与之相比，德国青年只有约30％选择上大学，约70％选择不同形式的职业教育。而在我国，一般是没有机会接受普通高中或普通高校教育的学生才选择职业教育。
因此，一方面应从国家政策、法律等方面给中职教育加以强调，积极扶持中职教育的发展，在投入方面给予必要的支持；另一方面通过大众媒体，对舆论进行方向性的引导，使大众对中职教育的认可度提高。只有在政府、企业、社会各界对中职教育提高到一个新的高度时，中职教育的投资渠道才能得到进一步的拓宽。一方面可以发放中等职业教育发展专项国债。我国债券市场逐步成熟，具有较强的融资能力，特别是国债市场需求旺盛，可以发行中等职业教育专项国债，从资本市场筹集中等职业教育发展资金；另一方面，组建中等职业教育发展基金。鼓励有能力的中等职业学校，或行业、部门、地区建立中等职业教育发展基金，接受企事业单位、个人的赞助、捐款募集社会资金发展中等职业教育。
3.建立长效保障机制，保证职业教育发展的公平
“公平”并不等于“平均主义”，也不是否认差异，但关键是让身处不同地区、不同学校的学生都能接受合格的职业教育，不因家庭出生、所处地域、所在学校的不同，而丧失接受合格的职业教育的权利。为了实现这一公平，就需要建立长效的保障机制，这就要一方面完善中职教育学生的资助制度，另一方面要积极加大中央政府和省级政府对贫困地区财政转移力度。高等职业院校贫困生资助已经纳入国家助学贷款政策范围，而中等职业教育助学制度却尚未建立。虽然2006年国家设立了中等职业学校国家资助家庭经济困难学生资金。受惠学生达到80多万人，但距离完整、系统的学生资助体系还相差甚远。在今年政府报告中，温总理指出中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免学费政策开始实施。
因此，各个地方政府要以此为契机，根据地方特点将免学费制度进一步细化，使本地方中职学校的学生能享受到这一政策的惠泽。与此同时，中央政府和省级政府有应针对性地对贫困地方中职院校进行转移支付。有了政策和资金的“双保险”，确保这些地方职业院校的发展，使这些学校能有过硬的设备，确保师资队伍的稳定，为中职教育的长远发展打下坚实的基础。
注释：
①文中所有2006-2008年的数据均来自《中国教育经费统计年鉴2007》、《中国教育经费统计年鉴2008》、《中国教育经费统计年鉴2009》中提供的原始数据计算整理而得。