公众参与：利益表达与利益整合的视角——基于北京市酒仙桥“投票拆迁”的分析，本文主要内容关键词为：利益论文,北京市论文,视角论文,公众参与论文,酒仙桥论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C91 文献标识码：A 文章编号：1008-7621(2010)06-0089-06
利益是人类社会发展的重要动力，[1]利益是人们结成政治关系的出发点、政治行为的动因、政治组织及其制度的基础、政治意识的源泉，利益运动是政治发展的根本动力。[2]利益表达指个人或组织提出某项政治要求的过程，利益综合或利益整合是指把各种要求转变成重大政策选择的功能。[3]179；209公民通过政治参与表达自己的利益和要求。在转型社会里，利益分化推动政治参与的扩大，利益整合则推进民主制度的建构和完善。[4]数量不断增多、利益诉求多样的公众参与行为，其指向大多为承担重要的社会利益协调和整合职能的各级政府。这样，转型期的我国政府承受着巨大的参与压力，面临着治理能力和合法性的严峻挑战。[5]
“拆迁”牵涉到高度复杂且可能严重冲突的多方利益，在我国比较常见且同政府密切相关，具有一定的政治性，如果处理不当，会引发很多问题。号称北京市自新中国成立以来最大的拆迁项目，酒仙桥地区危改项目因为第一次在拆迁协议过程中引入了民主“投票”而备受关注。我们选取该事件作为个案或案例进行研究。需说明的是，“个案研究属于学术研究中质的研究方法的范畴，说到底，它最为根本的目的并不在于为科学—实证化研究积累量的和类型学的样本，……而是要为理解社会的多样性和复杂性提供案例。……是要以个案来展示影响一定社会内部之运动变化的因素、张力、机制与逻辑，通过偶然性的揭示来展示被科学—实证化研究所轻易遮蔽和排除掉的随机性对事件—过程的影响”[6]。
一、事件回顾：酒仙桥拆迁中的利益纷争
回顾酒仙桥拆迁过程，可以发现，在如此复杂的利益格局中，公众以包括投票在内的各种参与形式表达利益诉求，政府和有关方面也通过各种形式试图协调和整合各方利益。
(一)重大危改项目
朝阳区酒仙桥街道人口密度大、国有企业集中，房屋大多建于20世纪五六十年代，墙体、市政设施老化严重。2003年酒仙桥地区的大部分街坊被列入危旧房改造范围。2005年10月区危改办发布了《北京市朝阳区酒仙桥地区危旧房改造拆迁补偿安置实施细则》，确认北京电控阳光房地产开发有限公司(以下简称电控阳光公司)为酒仙桥危改实施单位，按照房改带危改的形式进行。2006年3月通过招投标确认的16家拆迁公司开展入户调查工作，危旧房改造项目正式启动。
拆迁房屋分属18个单位，大部分是没有产权的单位公房，包括4211户无产权合居筒子楼住户，555户无产权的平房住户，707户有产权的成套单元房住户。到2006年9月，只有51％的住户签订了《回迁安置房预定书》，拆迁工作无法展开。酒仙桥街道工委副书记巴长瑞说，最大问题就是利益问题，居民都希望通过危改来改变一家三代的住房问题，部分居民不满意安置方案。但开发商首先要考虑资金平衡等因素，居民需求和开发商资金平衡形成矛盾。
(二)同步搬迁政策
2007年酒仙桥街道和电控阳光公司推出了“和谐危改、同步拆迁”的政策。为有效杜绝“钉子户”，不采取传统的签一户搬一户方式，而是签订协议的居民达到一定比例后，实行同步搬迁。如果同意搬迁者达不到较高比例，将暂缓搬迁。电控阳光公司副总吴卫光表示，这个比例没有最终确定，这样做主要是为了保护大多数居民利益，缩短拆迁时间。街道工委副书记巴长瑞介绍，同步拆迁能保证同等条件拆迁，拆迁户早走晚走都一样，也减轻了开发商的压力和风险。但如果在同步拆迁时，有个别居民坚决不走，那该走法律程序就走法律程序。他说，街道办为了充分了解居民意见，多次组织协调会议，请区建委、开发商、居民代表在办事处协商交流意见，修改危改安置方案。2007年5月31日，危改实施单位公布《酒仙桥危改工作补充意见(草案)》，在周转补助费、外迁货币补偿、回迁安置房面积等方面提高标准。项目实施单位认为这是它们能够提供给拆迁户条件的底线。
与此同时，2007年5月街道办事处进行了民意调查，发放《酒仙桥危改区居民意见调查表》2631份，收回2029份。调查显示，大多数居民不反对危改，只是对目前的拆迁补偿政策不满意。约有89％的人表示希望危改能在2007年内全面开工实施。
在一次区建委、开发商、居民代表的碰头协商会上，有人提出干脆让居民投票来决定。这个提议得到了大家的认可。朝阳区建委、酒仙桥街道办事处和危改实施单位讨论后决定，在2007年6月9日进行一次公开投票——由危改项目涉及的全体居民来决定拆迁的进程。
(三)投票
自6月2日起，酒仙桥街道的居民陆续收到拆迁表决书。投票表决内容为：您是否同意按《酒仙桥危改工作补充意见》开展下一步工作。6月9日早上8点，街道工作人员向媒体记者澄清，投票并不决定拆迁与否，而是对目前制定的《酒仙桥危改工作补充意见》进行投票表决。“如果同意的人占多数，可能拆迁就会马上实施，如果反对的人多可能就要推迟了。”现场共设立了6个投票点。票箱旁坐着公证人员和一组“观察员”。“观察员”小组由四方代表组成，分别是居民代表、产权单位代表、人大代表和街道办事处的代表。街道工作人员介绍，一户一票，共5473张，最终结果不会被量化，因为无论多少的“大多数”都不能代表“少数人”的权利，只是想通过这个方式全面了解居民的真实意愿，随后再召开决策会商定最后方案。
晚9点，现场计票结果是：收回选票3711张，其中同意2451张、不同意1228张、无效32张，已收到票而未参加投票1220张。据了解，组织此次投票的是北京电控阳光公司，街道办事处只是负责协助维持秩序。
(四)投票折射出的利益差异和意见分歧
投票情况折射出三种不同意见：完全支持拆；不支持拆；支持拆，但不大满意回迁条件。无房屋产权的筒子楼居民盼危改，并且盼望危改的人占多数，但各自又有着不同的诉求。私有产权居民不愿拆，他们中相当数量的人拒绝投票，认为自己的房屋不属于危房，有完全产权，不应该参加投票并由承租房屋的居民来决定他们的房子。
(五)投票后的项目方
2007年6月12日，项目拆迁方召开新闻发布会表示，投票结果不会决定拆迁的进程，酒仙桥危改仍然会继续推进。酒仙桥拆迁工程是经过政府批准的危改项目，并不是商业开发，这次表决是为了弄清楚居民对《酒仙桥危改工作补充意见》草案看法，而不是对整个地区危改工作的态度，并承诺拿出下一步的拆迁实施意见。但不久，开发商宣布撤出该项目。
二、投票拆迁：冲突目标下政府的无奈选择
拆迁涉及利益方众多、利益结构复杂，各种利益相互冲突和对立，利益相关方以政府为主要指向的参与和表达，使政府承受着充分吸纳、有效协调和及时整合的巨大压力。现实地看，经济社会的发展和城市化进程的推进必然需要大规模的征地拆迁，但同时为发展而征地拆迁，又很容易引发各种矛盾冲突，危及社会稳定。因此，在中央建设和谐社会这一大的政策背景下，许多地方都提出了“和谐拆迁”的理念。酒仙桥这个项目则是基层政府及其工作人员意图在保持社会稳定的前提下开展上级布置的限时拆迁这一“艰巨”任务而被逼无奈、力图打破僵局、突破困境的“办法”和“出路”。
发展和稳定是政府进行绩效考核的重要指标。在具体的工作中，这两个目标有相互协调一致的地方，也常会产生矛盾和冲突。在拆迁中，有时一些地方官员会为了经济发展而采用非法强制拆迁等影响社会稳定的做法，在他们的思想深处上，认为发展必须先上，维稳可以事后再补。但同上述情况截然不同，北京酒仙桥拆迁中，恰逢奥运筹备期间，政府传统的工作方法和经验(利用各种体制内外的力量和手段对拆迁户进行宣传、教育、协商、甚至威胁、株连[7]、强制拆迁等)在此一事件中难以有效施用，或施用后容易触及“奥运维稳”的高压线，基层政府“病急乱投医”，借由拆迁实施单位组织的居民投票而产生出“民意”，其主要意图可能是：一方面，基层政府客观上可以借以打压提出“过分要求”的住户；另一方面，如果投票形成的民意压力和种种中规中矩的努力不能达到上级限期拆迁的要求，基层政府对上也可以有个交代——我们做了大量的工作，但由于上级政策目标在“奥运维稳”和“限时拆迁”上存在严重冲突，利用民意这一“委婉曲折”的方式，让上级政府认识到任务布置中的矛盾、复杂和困难，收回成命、修改或重新决策。
但是，下级政府的这种“软抗”是比较罕见的，对于上级下达的指标和任务，大多数情况下，下级的自我要求是准军事化的“理解也得执行，不理解也得执行”，工作任务“有条件得上，没条件，创造条件也得上！”如果太难有时则会制造虚假政绩，象征性服从。但上级任务重压之下的各种“创造”，不可避免地埋下了施政中粗暴简单、甚至违规违法的种子，带来许多难以预料的后果，这其中的消极后果主要是基层政府公信力下降、干群关系紧张、上访和群体性事件增多、地方政府普遍负债严重等。[8]
可见，酒仙桥“投票拆迁”，是压力型体制之下上级布置任务中其内含目标的严重冲突，致使基层政府陷入工作僵局之中的“无奈选择”。因此，在投票之后，政府“两害相权取其轻”，选择放弃拆迁而确保社会稳定。情急之下的“投票拆迁”，是现有压力型体制的产物和表现，也是对这种体制的无声反抗。虽然这种反抗的力量及其推动压力型体制变革的效果非常有限。
三、公众参与：公民利益表达与政府合法性
“投票拆迁”折射出的政府、开发单位、居民等相关各方的民主法律意识与过去相比均有很大提高。这种提高以相关各方对自身利益有较为深刻的体察和关注为基础和前提。同时，“投票拆迁”也是政府民主行政的积极探索和居民民主的一场有益实验。
投票作为公众参与的重要形式，在酒仙桥地区不是第一次出现，为什么同此前进行过很多次的各种投票相比，这次“投票拆迁”引起居民史无前例地高度关注呢？应当认识到，民主既是一种手段也是一种目的。作为一种手段，是公民表达、维护和救济利益的方式与渠道。“公民不是利他主义者”，他们常常只关心自己的利益能够在多大的程度上得到满足。[9]民主和公民个体利益相结合，公民利益就能够得到更好的保障。同时，“所有的政府和组织都牵涉到合法性和权威问题”，在所有的现代国家中，“政府的基本‘合法性’是建立在统治者为被统治者的利益服务这个主张之上的”；“在转型国家，政府的合法性也开始从传统向现代法理型转变”。[10]224；[3]207通过民主程序产生的政府具有更为坚实的民意基础，拥有更高的合法性、公信力和权威，其施政中可资调动的资源就更丰富，政府能力也就更强大。如果一味强调民主的目的性、终极性的高度意义与非凡价值，而在大量的民主实践与民众参与活动中，剥离民主作为手段所具有的表达和维护权利主体利益的功能，民主作为手段在实践中的虚化、弱化，实际上就是把民主束之高阁，难免形式化、走过场。中央领导同志曾多次强调：“群众利益无小事”。关注关心群众利益，首先就要让民众表达自己的利益，表达的渠道就是各种民主形式。因此，那种试图建设和发展脱离于公民个体切身利益之上的“高度民主”，近乎“画饼充饥”和“空中楼阁”。对居民和政府来说，这场民主实验最重要的意义在于摆在居民面前的是比其他基层民主选举与投票更直接关乎其切身利益的投票。
从另一方面看，“投票拆迁”又凸显了各方在民主法律知识和观念上还存在一些误区和缺陷。虽然此前召开了很多形式的座谈、问卷等了解民意和协调共同工作。但政府和开发单位想毕其功于一役，用民主投票方式，想一次性解决涉及人员如此众多，利益诉求差别很大的事项，几乎就是徒劳的，很难取得实质性成效。
有论者指出，在我国，公众参与不能仅仅理解为公众因为利益分化和权利觉醒而产生的自下而上的需求，同时，它也是我国执政党和政府自上而下的需求，政府对公众参与的需求，源于执政党对执政合法性的高度自觉和客观需要，目的在于在新的历史时期充实、扩展乃至重构党的执政合法性①来源。[11]而对于政府来说，则是寻求行政合法性。在现代民主国家，政府的合法性的主要来源是公众参与的利益表达做协调和公正合理及时的整合。在我国地方政府的管理实践中，由于一些隐瞒政府信息、堵塞民意渠道、忽略民主程序、违背法律要求的政策和行为的出现，导致政府的合法性资源消耗和流失严重，政府的治理能力也迅速下降。政府公信力降低、民众对政府政策的抵制与不配合是行政合法性减弱的重要表现。应当警醒并真正认识到：政府如果缺乏合法性，没有权威，便丧失了“有效组织生活的基础”。[10]224没有民意和法治基础的政绩很难继续为地方政府的权威与合法性提供支撑。
“投票拆迁”正是这种缺乏合法性与民意基础的决策在实际执行过程中遭遇巨大阻力，情急之下才想到试探和了解民意、寻求民众支持、甚至是以民意对不合作的民众施加压力等种种因素与考虑之下的产物。这表明，政府此前仍缺乏对民意的充分调查和了解，“限时拆迁”决策的长官意志色彩浓厚，民主不够充分。其实，民主的实现方式和民众的参与方式可以有很多种。投票只是其中一种，而且，和别的参与方式一样，投票有其优点，也存在局限，有其特定适用范围。
地方政府在施政过程中，不注重发展民主、重视民意，不太顾及法律规定和法律程序的情况，越来越不适应新形势的要求了。例如，在关注和发展民生的过程中，应该认识到，民生就是民众的生存、生活和发展中的重要问题与利益，这些问题与利益是什么，民众自己是有切身感受的，也是最有发言权的，没有民主，政府如何自信满满地知道民生之所在？没有充分的民主，政府一厢情愿的关注和发展民生就很容易沦为“填鸭式”的发展和表面化的政绩，甚至走向民生的反面，“瞎折腾”、劳民伤财。
在推进民主行政的过程中，在坚持和挖掘传统民主参与、民意调查、信息沟通等形式的同时，可以探索一些新的形式，鼓励创新精神，但是，现有的民主机制是不是得到切实落实并有效运转？政府和执政党以外的各种组织在利益表达和利益整合过程中能否发挥更为积极的作用？在利益表达中，西方国家发展出了“专业化程度更高的利益表达结构(利益表达集团和渠道)”，以准确地传递信息，并且“所有从事利益表达的集团和组织都可能从事利益综合”。[3]205；212在我国，能够承担利益表达和综合的组织以政府、执政党、工青妇、单位等为主，其他组织发育缓慢，这样导致一些个体和群体的利益表达直接指向各级党委政府和工作部门，再加上现有的一些参与渠道不够通畅，一些部门工作效率不高，而且容易出现参与者表达能力差、参与频度高(如重复表达)、参与指向高(如越级上访)、缺乏组织性、效能感低、非理性情绪强、无序参与多等问题；由于缺乏足够的非政府组织的有效利益整合，政府不得不直接面对高度情绪化、利益差别迥异的参与个体，难以及时有效地进行利益整合。不能及时处理和回应公众的诉求，其结果导致公众产生消极行为和消极情绪，如觉得说了也没用，参与的效能感降低，对政府失望或不信任，甚至出现冷漠不参与、高频度高指向参与、情绪宣泄性行为等极端情况。
四、职能转变：政府进行利益整合的前提
转变政府职能是改革开放后历次行政管理体制改革的重要要求。2008年2月党中央《关于深化行政管理体制改革的意见》中指出：“深化行政管理体制改革要以政府职能转变为核心。……把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品。”但是，从酒仙拆迁事件中，可以发现在城市拆迁等事务上，政府职能的范围、履职方式还存在通常人们所说的缺位、越位、错位等问题。
在当前的拆迁中，政府是拆迁的实际决策者。根据我国《城市房屋拆迁管理条例》的规定，城市房屋拆迁涉及拆迁人与被拆迁人之间是民事关系，政府在其中的角色只是对拆迁的进程进行监督管理。但是，城市危房改造项目的定位则应是政府建设部门对于所辖区域内的危房所实施的行政行为，是一种公共产品的供给。酒仙桥危改项目一方面是政府进行的危房改造，另一方面却是由政府批准的企业具体承担的商业“开发”行为。这样，从形式上看，是否对酒仙桥进行危房改造或者说“拆还是不拆”是政府所决定的事项，其决策过程是行政决策的过程，而进入到如何拆迁、如何补偿的问题则又是被拆迁人和拆迁人之间的民事关系问题，是开发商与住户之间的协议过程。由于我国城市土地属于国有，要取得土地使用权则需要经过政府的批准。《城市房屋拆迁管理条例》第6条规定，拆迁房屋的单位取得房屋拆迁许可证后，方可实施拆迁；第7条规定，申请领取房屋拆迁许可证的必需材料之一即包括国有土地使用权批准文件。可见，拆迁实施方在实施具体拆迁行为前，已经获得了政府使用拆迁地区土地的书面许可，拆迁地区的政府机关也已经将被拆迁地区的土地使用权人变更为被拆迁人。这样，即使是最纯粹的商业开发，政府也从来就不是中立的第三方。
同时，政府还是补偿安置协议纠纷的裁决者。《城市房屋拆迁管理条例》第16条规定，拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。根据最高人民法院的有关司法解释，拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，应告知当事人可以按照《城市房屋拆迁管理条例》第16条的规定向有关政府部门申请裁决。[12]在危房改造或旧城区改造之类的政府项目中，政府一方面是拆迁行为的决定者，另一方面又通过委托商进行拆迁安置等具体的工作，还作为居中的第三者对争议进行裁决。所以，我们在酒仙桥拆迁中看到，酒仙桥街道的副书记巴长瑞专门负责倾听居民和居民代表的意见，并“转达”给开发商，他基本上定不了具体的事，只是居间传达和协调。但是，酒仙桥被拆迁住户的投票在尽管表面上仅仅是开发商与住户之间所进行的一种议价行为，与政府无关。实际上政府(在酒仙桥拆迁中是市、区党委政府)往往是城市房屋拆迁的真正决定者。
政府还是利益深陷的当事人。在拆迁中，政府是高额土地出让金的收取者，是住户、开发商和政府三个主要利益方中的一个当事人。但是它又是住户和开发商利益的调停人。但是拆迁到底是应该政府主导下的三方或多方利益的协调，还是政府和住户双方的直接协调，未来政府在其中该如何定位呢？我们从官方听到了不同的声音。2004年《国务院院办公厅关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》中说，“五、严格依法行政，正确履行职责。地方各级人民政府要进一步转变职能，……要从过去直接组织房屋拆迁中解脱出来，……政府行政机关不得干预或强行确定拆迁补偿标准，以及直接参与和干预应由拆迁人承担的拆迁活动。要依法正确履行强制拆迁的权力。”但是，2005年12月3日，在首届土地收购储备机构联谊会年会上，北京市土地整理储备中心主任史贤英在发言中谈到了北京市规范土地一级开发市场的做法。他说，熟地供应是用市场配置土地资源的客观要求，也就是说，招拍挂出让只能是熟地出让。[13]2010年初国务院法制办公开征求意见的《国有土地上房屋征收与补偿条例》(征求意见稿)的第五条提出：“县级以上地方人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”[14]这就明确表明：征收、拆迁主体是政府，而不是开发商。
虽然出现了居民投票，但酒仙桥拆迁危改仍属于传统的模式：政府决策、主导，开发商承担，开发商与居民协商拆迁补偿条件，作为土地出让金收取者的政府居中协调。而如何重新界定适应社会发展、市场经济和法治建设要求的政府职能范围，加快政府职能转变，做到不缺位、不越位、不错位，不是件简单的事。
五、投票：利益整合的捷径
在酒仙桥拆迁中，投票前，针对一些媒体报道的“投票决定拆迁”，酒仙桥街道的干部专门做了解释说，投票并不是决定拆迁与否，投票结果不会被量化，因为无论多少的“大多数”都不能代表“少数人”的权利。但是，我们发现，票决拆迁在我们的生活中也许会越来越多。其实，在拆迁中引入投票，酒仙桥危改项目并不是第一个。2004年修改的《上海市房屋拆迁评估管理暂行规定》，就提出估价机构一般以被拆迁人投票的方式确定。2004年3月，杨浦区中环线北段拆迁基地率先以被拆迁人投票方式确定估价机构。在前期试点的基础上，2009年2月上海市政府出台了《关于进一步推进本市旧区改造工作的若干意见》，推广旧区改造事前征询制度。事前征询制度采取两轮征询办法：第一轮，解决“愿不愿改造”问题。同意改造户数达到一定比例，才进入第二轮；第二轮，解决“如何改造”问题。在一定期限内签约居民超过一定比例，启动改造。在规定时间内未达到签约率，则项目中止。②《国有土地上房屋征收与补偿条例》(征求意见稿)中也有类似提法：如第13条提出：危旧房改造中90％以上被征收人同意进行危旧房改造的，县级以上地方政府方可作出房屋征收决定；未达到90％被征收人同意的，不得作出房屋征收决定。第25条提出：危旧房改造的补偿协议，在签约期限内签约率超过2/3方可生效。[14]
拆迁(征收)由投票来决定，在上海已经出台并实施了相关政策，在全国范围内的广泛实践也似乎指日可待。但上述两份文件中，有一个问题值得关注：政府对拆迁中的利益差异和表达进行整合，被化约为数学上的比例问题，超过一定比例的大多数人的投票同意，无法消灭受宪法和物权法保护的少数人的基本财产权。对于那些不同意拆迁，或同意拆迁不同意现有拆迁补偿方案的极少数人，不能随意启动强制程序，而必须给予另外的程序救济，比如司法救济，让他们继续个别地表达自己的意见。只有这样，征收才能够被限定在公共利益范围内，维持起码的公平。
总之，酒仙桥拆迁中的居民投票是对投票这种公众民主参与方式不恰当地运用，投票有其特定适用的对象和范围，把投票议题简单化为赞成还是反对拆迁方案，难以充分表达和体现拆迁户复杂多样的利益诉求。投票不适用于公共生活中的所有议题，更不是利益整合的捷径。如何引导拆迁中的公众利益表达，在合理公平的规则下进行对话和博弈，做好政府的利益协调和整合工作，仍然有待不断探索、改革和完善。
注释：
①政治学意义上的合法性概念，可以扼要解释为民众对政府的自愿服从。
②该文件中没有写明具体比例，据媒体报道，前一比例为90％，后一比例为2/3，见就近安置得民心——上海实施旧区改造新机制侧记[N].中国建设报，2009-08-10.
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