从地方政府之间博弈的角度看土地市场秩序，本文主要内容关键词为：地方政府论文,角度看论文,市场秩序论文,土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
建立规范有序的土地市场是完善社会主义市场经济体系，充分发挥市场配置土地资源基础性作用的基础和前提。改革开放以来，特别是近几年来，我国土地市场建设和管理取得了积极成效。国有土地有偿使用制度全面实施，经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制度初步建立，市场配置土地资源的基础性作用不断增强，土地管理的法律法规相继出台，政府调控土地市场的能力不断提高。但目前我国土地市场秩序仍很混乱，违法违规用地现象大量存在，已成为我国经济运行中的突出问题，严重威胁到经济社会的可持续发展。笔者认为，土地市场秩序是土地市场参与者之间博弈的结果，由于地方政府是土地市场的管理者、供应者和需求者，因此全国土地市场是否有序首先就取决于地方政府之间在土地市场上的博弈。所以从地方政府之间博弈的角度来分析土地市场秩序问题，可以找到当前土地市场秩序混乱的根源以及规范土地市场秩序的措施。
一、土地市场是否有序首先取决于地方政府之间在土地市场上的博弈
土地市场是指以土地作为交易对象进行交易的场所。在这个场所中，市场参与者从各自的利益出发进行竞争（博弈）。我们可以将土地市场参与者简单地分为土地供给者、土地需求者以及中介者。土地市场之所以需要中介者主要是由于土地具有位置的固定性、异质性、产权关系的复杂性和市场信息的不完全性。另外由于土地市场存在失灵现象，政府必须对土地市场进行管理。这样土地市场上的博弈就是供给者、需求者、中介者、管理者之间以及它们内部之间的博弈。
作为一级政府，地方政府显然是本地土地市场的管理者，负责对本地区土地市场参与者的行为进行监督，以促使它们的行为符合国家有关法律政策。同时地方政府也是较大的土地需求者，政府机关、基础设施建设等都需要用地。但与其他国家不同，我国的土地市场属于政府垄断型市场，在自己辖区范围内，地方政府还是土地市场的唯一供给者。（本文所提及的土地市场都是指一级土地市场）每个地区每年要进入土地市场的土地数量、位置和用途等，都由该地政府根据市场发展和土地利用规划、计划等事先制定。这样，地方政府，既是地区土地市场的管理者、需求者，还是唯一的供给者，其对本地区土地市场具有极强的控制力。因此，一个地区土地市场是否有序首先就取决于地方政府的行为，如果地方政府不遵循市场规则，那么当地的土地市场秩序必定是无序的。那么，从全国范围来看，土地市场是否有序则首先取决于地方政府之间的博弈。地方政府之间的博弈是土地市场上最重要的博弈。如果它们之间的博弈是非合作博弈，那将必然导致无序的土地市场。而在现行体制下，地方政府之间在土地市场上的博弈正是非合作博弈。
二、现行体制下地方政府之间在土地市场上的博弈是非合作博弈
一般来说，造成非合作博弈的原因有：一是博弈双方没有合约，即没有博弈规则；二是合约在现实中执行不力，违约方受不到严厉的惩罚；三是合约不完备。现代合约理论表明，在有限理性和交易成本为正的世界里，合约不可避免地具有某种不完全性，这种不完全性不仅可能是由于语言限制、疏忽等技术性因素，而且可能是由于签订完全合约的高成本以及由信息不对称引起的不可缔约性。地方政府之间在土地市场上博弈的合约就是国家制定和颁布的有关土地市场的法律和制度。应该说，这些年来我国颁布和制定了不少有关土地市场的法律和制度，如土地利用规划制度、土地征用制度、土地出让制度以及《土地管理法》等。但由于这些制度具有缺陷以及执行不力，致使地方政府之间在土地市场上的博弈处于非合作状态，从而导致土地市场秩序混乱。
（一）现行土地市场制度的缺陷导致地方政府遵守规则的机会成本较高
1、建设用地控制指标与实际需要相差较大。由于基础数据不实、编制规划手段较为落后等原因，造成了现行的土地利用总体规划质量不高，难以适应我国经济社会快速发展的要求。这突出表现在建设用地控制指标与实际需要相差较大。现行的规划采用自上而下，层层分解下达指标的方法，但由于上级规划对下级规划严格的指标控制，使得一些地方在规划实施过程中出现指标偏紧甚至不足、指标分解不合理、规划缺乏弹性等问题。实践表明，特别是在沿海经济发达地区，这种指标控制与经济发展对建设用地需求产生了较大的矛盾。往往是项目引进来了，位置定好了，然而由于没有建设用地指标，使得项目不能进行。如果地方政府按照规划用地，那么将失去许多发展机会，从而影响本地经济增长速度以及官员的晋升。
2、农用地转用、土地征用审批程序繁琐。为了保护耕地，我国建立了严格的农用地转用审批制度，审批权都集中在国务院和省级人民政府，但省以下各级政府的审核、备案等“必要”的手续必须一级一级报批。这种制度安排虽然对保护耕地起到一定的积极作用，但也导致供地过程过于漫长，不利于为经济建设服务。地方政府如按这种程序报批，一方面成本较高，另一方面也会延误发展时机。
（二）现行土地市场制度的缺陷给地方政府不遵守规则提供了机会
1、现行土地征用制度、土地利用规划制度的缺陷给地方政府过量供地提供了机会。地方政府的土地主要来源于征用农村集体土地和收购国有存量土地，而现行土地征用制度的缺陷则为地方政府滥征地提供了便利，从而使地方政府过量供地提供了条件。目前我国主要是通过土地利用规划手段来约束地方政府的供地行为，但由于现行的土地利用规划不完善，地方政府可以任意修改规划，从而使地方政府很容易突破用地指标，过量供地。
（1）土地征用制度的不完善为地方政府滥征地提供了机会。第一、对土地征用权行使的范围缺乏严格的规定。虽然宪法明确规定，为了公共利益的需要才可以征地，但对公共利益没有作出具体规定，同时《土地管理法》又规定：“任何单位和个人进行建设需要土地、使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。这样，实际上将《宪法》规定的征地范围从“公共利益的需要”扩大到整个经济领域，从而使得地方政府以经济建设为名，大量征用农地。第二、农村土地所有权主体在法律上的不明确，导致在集体土地征用过程中，乡（镇）、村以土地所有者和乡村事务管理者的双重身份，任意征用农民集体土地。第三、缺乏对地方政府征地行为的制衡机制。在现行的征地制度下，除了《土地管理法》第48条规定了“征用补偿方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”外，在整个征地调查、征地补偿过程中，农民被排除在外，农民根本无发表意见的机会，更别说参与权、监督权了。这样，地方政府可以方便地按自己的意愿进行征地。
（2）现行土地利用规划制度的不完善为地方政府修改规划提供了机会。第一，现行土地利用规划修改制度不健全。现行法律只规定土地利用总体规划的修改须经原批准机关批准，没有具体明确规划修改的适用范围、条件和程序。而且现行土地利用规划与城市规划的衔接和协调不够，甚至交叉矛盾，从而使得地方政府可以通过城市规划来突破土地利用规划。第二，规划的编制及实施基本上是部门行为或政府行为，缺乏应有的公众参与和监督。由于没有有效的约束机制，地方政府可以按照自己的意图编制和实施规划，违反规划、突破规划和随意修改规划的现象时有发生。
2、现行土地出让制度为地方政府干预土地价格提供了便利。第一，现行出让制度没有对协议、招标和拍卖三种出让形式的适应范围、操作程序进行具体规定，这就为地方政府干预土地价格提供了机会；第二，土地出让程序不透明。许多地方出让方案（包括出让地块的位置、用途、面积、底价、年期、时间等）不公开，甚至根本没有出让方案，致使公众无法了解有关出让信息，对出让过程进行监督。
（三）土地市场制度执行不力，不遵守规则的地方政府没有受到严厉的惩罚
虽然我国土地市场制度规定对不遵守土地市场规则的国家机关工作人员要追究刑事责任，但在现实中这些制度并没有得到很好的执行。据国土资源部2003年11月16日披露，“今年进一步治理整顿土地市场秩序以来，全国共查处土地违法案件16.8万件，相当于去年同期的两倍，有687人受到党纪政纪处分，94人被追究刑事责任。”这就是说，受到查处的比例是（687+94）人÷168000件＝0.0046488人/件。这说明了许多违法违规利用土地者并没有受到惩罚。造成这一现象的原因主要有：第一，土地管理体制因素。长期以来，我国的地方土地管理部门受同级政府领导，上级土地管理部门只进行业务上的指导。致使地方土地管理部门难以行使其职权，对本级政府的违规行为无法进行有效的约束，从而使土地市场制度难以实施。第二，中央政府与地方政府信息不对称。在地方政府土地管理部门无法对本级政府的违规行为进行有效约束的情况下，只能靠中央政府来执行土地市场制度。但由于中央政府远离信息源，并且其信息很大部分是由地方政府提供的，因此中央政府无法及时发现地方政府违规行为。
三、实现地方政府之间在土地市场上合作博弈的制度要求
要形成有序的土地市场就应实现地方政府之间在土地市场上的合作博弈。为此，应完善土地市场制度，加大土地市场执法力度。
（一）完善土地市场制度
1、改革土地征用制度。一应进一步完善农村土地产权制度，明确农民农村土地的部分所有者主体资格，赋予土地承包经营权的物权属性，使农民拥有完整的土地产权，从法律上明确禁止乡（镇）、村及其他行政组织凭借行政权力侵犯其土地所有权及其他土地财产权。二应严格规定土地征用权行使范围。为此，应调整有关法律和政策，严格执行公益性建设用地国家征用制度，即只有那些不以营利为目的、为社会公众服务、效益为社会共享的公共设施和公益事业用地才能行使征地权。国家应尽快制定出征地目录，进入征地目录的用地项目才能启动征地程序。其它非公益性用地，政府不能动用征地权，而可让土地所有者——农民集体经济组织与用地方直接谈判和交易，国家通过税费和土地总体规划进行调控。三应保障农民在征地过程中的合法民主权利。应赋予农民知情权、参与权、监督权等民主权利，建立畅通的诸如征地听证制度等农民参与和监督渠道，让农民对征地有发言权。尤其应赋予农民申诉权，当农民认为地方政府土地征用行为损害了自己的利益或违反了国家的法律法规时，可以行使申诉权。四应简化征地报批程序，缩短报批周期，提高工作效率，及时为经济建设提供用地。
2、完善土地利用规划制度。一应增强规划的科学性。面对市场经济的不确定因素，应逐步树立并形成弹性规划理念，使规划在立足于宏观调控的基础上，减少指令性指标，增加多目标、多方案的比较，并将其与城市规划有机地结合起来，形成协调的规划体系。二应提高规划的法律地位。土地利用总体规划一旦经各级人大批准，就应以立法的形式予以颁发。三应规范规划编制、修改程序，加强规划实施管理。根据日常土地利用与管理需要提出日常编制规划的具体要求和日常操作规范，明确规划编制、修改的条件和程序，并将土地利用规划实施情况纳入人大、纪检监察和地方政府考核等相关内容，强化对土地利用规划实施情况的监督考核。四应增加公众参与度。在规划编制和实施的各个阶段和环节，要采取包括社会听证、公告公示等多种方式，广泛听取各方面意见，保障人民群众参与规划编制和实施的权利。
3、建立严格的土地出让制度。一应做好配套工作，包括建立土地有形市场，做好基准地价的更新工作，实行土地估价资格认证制度、建立土地市场信息系统等。二应严格落实经营性用地实行招标拍卖政策。凡经营性用地包括工业用地、一律采用招标、拍卖的方式供地，真正实现由市场来确定土地使用者，确定价格，从而使市场配置土地资源的基础作用得到最大程度的发挥。三应规范土地出让程序，提高透明度和公开性。对招标、拍卖的过程规定应具体化、严密化，尤其要对政府行为做出严格限制。同时有关土地出让信息应及时向社会公开，以接受社会的监督。
（二）加大执法力度
一应积极利用现代科技和管理手段，建立国土资源动态监测系统，努力提高信息工作水平；充分发挥人民群众的监督作用，建立畅通的监督渠道。二应改革土地管理体制，实行土地管理部门垂直管理体制，使土地管理部门执法行为摆脱同级政府干预。三应加强纪委、监察、审计、司法、国土资源等部门之间的协调，建立国土资源与监察等部门联系办案和案件移送制度。坚决依法处罚违法用地的单位和个人，包括领导干部。同时还应强化对土地执法行为的监督，建立公开的土地违法立案标准，以利于社会各界监督。
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