自然垄断边界变化与政府管制的调整，本文主要内容关键词为：管制论文,边界论文,化与论文,自然论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F121.3 ［文献标识码］A ［文章编号］1006 －480X（2002）11－0023－08
一、自然垄断涵义的变化：规模经济、范围经济与可竞争性理论
1.规模经济与范围经济——不断变化的自然垄断概念
Mill于1848年第一次提到了自然垄断问题。马歇尔认为成本递减的产业一般是垄断性产业，自然垄断产业出现的垄断也许是社会最合意的市场结构。Adams注意到存在不同程度的规模收益递增产业时， 自由竞争无法产生合适结果，要求政府进行管制，成为第一个建议对自然垄断实施直接管制以实现社会福利最大化的学者。Ely 区分了三种类型的自然垄断，认为最重要的垄断是诸如铁路产业和公用事业的自然垄断。 Clarkson和Miller（1982）等经济学家主要是从规模经济角度来说明自然垄断的经济特征，认为自然垄断的基本特征就是生产函数呈规模收益递增状态，一家企业大规模生产，比几家较小规模的企业同时生产更加能够有效地利用资源。翻阅自然垄断理论演变史，可以发现，在确定一个产业是否为自然垄断产业时，是否存在规模经济具有关键意义。
Adams和Ely之后经济学家的工作主要是对他们的基本结论加以澄清和扩展，其中一个重要扩展是意识到规模经济既不是自然垄断的必要条件，也不是自然垄断的充分条件。一些学者认为，自然垄断最基本的特征应该是其成本弱增性或次可加性（Subadditivity）。 在企业只生产单一产品的情况下，产业具有自然垄断特性的基本条件是，在一定的产业范围内，由一家企业提供产品比多家企业提供产品具有更高的效率。在多种产品情况下，总成本主要取决于各个产品成本之间的相互关系，多产品自然垄断的成本弱增性主要表现为范围经济性，即联合生产的效率性。规模经济是根据不断下降的平均成本函数来定义的，而范围经济则是以一个企业生产多种产品或多个企业分别生产一种产品的相对总成本加以界定的。
对自然垄断经济特征认识的变化，实际上也是自然垄断边界认识变化的过程。传统的自然垄断概念，认为只有在平均成本下降时才是自然垄断，缩小了自然垄断的边界。如果将自然垄断的基本经济特征概括为规模经济，凡是具有规模经济体制的产业都要求政府进行管制，规模经济存在的范围决定了政府进行管制的边界。如果强调自然垄断的范围经济特征，只要一家企业生产所有产品的总成本小于多家企业生产的成本之和，不论平均成本上升还是下降，都是自然垄断，自然垄断的边界扩大了，但这并不简单地意味着政府管制的边界也随着扩大了。引入范围经济概念之后，需要结合自然垄断的强弱、进入市场的壁垒以及企业承受力来进一步具体确定政府管制的边界。
2.可竞争理论对自然垄断理论的挑战与管制思路的变化
新福利经济学家提出的可竞争性理论框架指出了应该加以管制的企业条件，包括进入壁垒或者市场是否是可竞争的，以及价格的可维持性。可竞争性理论认为，即使在寡头垄断或完全垄断市场结构中，任何超额利润都会吸引潜在进入者以同样的成本与垄断企业分割市场份额与利润。垄断企业只能制定超额利润为零的可维持价格，以防止潜在进入者与其发生竞争。这样，垄断不一定破坏市场的竞争特性，潜在竞争的可能性决定了垄断企业的定价原则会从获取垄断利润为目标的垄断高价原则，转化为可维持性定价原则。可竞争市场理论还认为，在可竞争市场上不存在任何形式的生产低效率和管理低效率。因为生产和管理上的低效率都会增加不必要的成本，这些非正常成本像高于平均利润的非正常利润一样，会吸引效率较高的潜在竞争者进入市场。因此，短期而言，现有企业可能存在低效率现象，但从长期来看，潜在竞争者的威胁会迫使现有企业消除生产和管理的低效率问题。按照可竞争理论，“潜在竞争者可以代替传统管制对居于操纵行为的供给厂商进行约束，至于放松管制和竞争性的进入威胁是否足以代替管制，取决于是否存在足够的压力使得供给商降低价格和成本”（Berg and Tschirhart,1988）。按照可竞争市场理论，放松政府管制，消除进入产业市场的法规壁垒，允许新企业进入市场参与竞争，是更为有效的方法。
可竞争市场理论对政府管制的政策思路及相应措施的选择与确定有着不可低估的影响。如果现实世界完全符合该理论的假设条件，可以依靠潜在竞争力量达到社会资源的最优配置和经济效率的最大化，因而政府管制成为多余。然而，现实世界中，产业内原有企业完全有可能在新企业建立自己的经营规模之前作出降价等反应，企业退出市场时必然会产生沉淀成本。因此，正是可竞争市场理论的假设条件与现实的不一致性才使政府管制成为必要。可竞争市场理论“可以作为政府管制的指南，而不是取消政府管制”。
3.市场供求的相对动态关系与自然垄断经济特征
大多数学者从不同角度和侧面拓宽了视野，意识到自然垄断产业经济特征的多重决定和影响因素，不再局限于用单一原因和静态的眼光解释规模经济。
针对供给和需求的不同组合情况以及二者相对关系的不同，Berg和Tschirhart（1988）根据自然垄断的强弱、进入市场壁垒和企业承受力，区分了自然垄断的不同具体情况。实际上，他们进行的有关区分正是建立在具体研究自然垄断产业的供给技术特征和不同需求水平变化的相对关系基础上。根据不同的需求水平，通常把市场需求低于边际成本与平均成本交点的自然垄断称为强自然垄断，把市场需求大于或等于边际成本与平均成本交点的自然垄断称为弱自然垄断。强自然垄断对应的是较小的需求和市场，相对于市场容量的有限性，才出现所谓的高沉淀成本以及与之有关的高进入壁垒和退出成本。在弱自然垄断的情况下，按照边际成本定价能够实现社会福利最大化，同时企业也能获利，这主要得益于市场吸收能力的扩大以及技术水平的进步使得技术性进入壁垒的大大下降。实际上，在市场需求不足，或者技术上具有自然垄断特征的情况下，市场上只有一个企业生产并提供有关服务的成本是较低的。当需求和供给都发生变化，二者之间的相对关系呈现出动态变化的特点时，自然垄断的特点也会随着发生变化。来自供给方面的技术变化以及成本变化，与源于需求特征的变化，尤其是需求的扩张所表现出来的市场扩张，都会改变传统自然垄断的概念和特征，而传统自然垄断的边界也会发生变化。
二、自然垄断边界动态特征：供求相对关系的变化
现在几乎已经没有什么产业是真正的自然垄断产业，以前被人们认为是自然垄断的产业，现在或者由于供给方面新技术的出现，克服了原有技术结构所决定的自然垄断特性，变成不再具有自然垄断的产业；或者由于需求方面人们收入水平的进一步提高和消费结构的变化，形成更大的更广阔的能够容纳多家企业竞争性地提供有关产品或服务的市场，因而演变为非自然垄断产业。更多的情况下是来自供求两个方面的因素共同作用，相互影响，相互渗透，通过对制度内生性演变的促进作用进一步改变了自然垄断的传统边界。
1.供给技术变化：改变自然垄断边界的关键因素
自然垄断的经济特征通常被概括为规模经济、成本弱增性、范围经济、资产专用性、沉淀成本以及网络性等等，这些经济特征实质上都与生产和提供有关产品与服务的成本和技术水平密切相关，是生产者面临着高固定成本和低边际成本的技术条件的结果。当生产和提供这些产品或服务的技术发生很大变化时，或者出现替代原有自然垄断产业提供的产品、服务的不受管制的新产品或服务时，自然垄断产业的平均成本和边际成本曲线也会发生变化，投入要素的价格也会受到影响。这样，传统产业的自然垄断特征可能不再具备或者至少不再完全具备，成本结构的变化必然导致自然垄断产业的边界随着发生显著变化。
Viscusi，Vernon和Harrington（2000 ）分析了成本结构的变化对自然垄断产业边界发生影响的两种方式。一是影响有效率企业的规模，二是影响社会最优产出水平，这两方面的效应取决于技术或投入品的变化如何影响成本函数。当固定成本下降时，平均成本也会下降，这样，由于成本更低，对于有效率企业的规模要求也更低。如果出现降低固定成本的创新，固定成本占总成本的比重也降低，因此，固定成本的下降使得一个产业不再是自然垄断产业，两家或两家以上的企业可以在社会最优的价格上同时存在并且都能获利。在他们看来，变动成本的变化对自然垄断边界不存在非常清晰的影响。
过去被认为具有自然垄断属性的行业，由于技术变化的原因，现在看来不再具有自然垄断的特征，或者不是在整个行业的产业链上都具有自然垄断特性。美国的民用航空局（Civil Aeronautics Board,CAB）在1938年到1977年之间，就不允许新的公司进入民用航空市场，但是，由于飞机技术导致飞行的实际成本和价格出现长期下降，原有垄断的自然特征不再具备，技术的长足进步使得多家企业进入航空市场也不一定出现所谓的破坏性竞争情况，而来自其他替代性运输方式的竞争，如高速公路和铁路等产业的技术进步也对传统航空产业的垄断性质提出了现实质疑。过去整个电力产业被看做自然垄断行业，而混合循环燃气轮机技术改变了电力生产的规模经济优势，大大降低了电力生产的资本成本，而且能够超越电力分销网络直接向较大规模的顾客提供电力。实际上，电力产业中，只有输电和配电市场有很强的自然垄断特征，而在发电和售电市场就存在竞争，其自然垄断特征主要表现在路网等基础设施环节，运营方面则完全可以竞争。Viscusi，Vernon和Harrington（2000）对市话交换电信市场（Local-Exchange Telecommunications Market,LETM）的研究认为，自20世纪80年代以来，技术变化使得LETM不再具有自然垄断的特征。技术进步使投资沉淀性在一些电信增值服务领域变得不再明显，出现了具有密切代替关系的许多服务方式，形成各种业务方式之间的替代性竞争。随着光缆技术的发展，利用卫星和无线电话技术，有线电视公司也能够提供传声和数据服务，为新企业进入电信产业，建立新的通信网络，为消费者提供质量更好、价格更低的通信服务创造了技术条件。未来的电信产业模式将是由电话网络、有线电视网络、卫星和微波系统等其他技术所组成的多面体的互通网络，这样，将会大大地缩小电信产业自然垄断的业务范围。总体而言，电信技术的快速发展和新技术的普遍应用使电信业自然垄断的特征逐渐淡化和弱化。
2.需求变化与市场扩张：缩小自然垄断边界的重要因素
Viscusi，Vernon和Harrington（2000）在分析变动成本由于投入品价格的上升对自然垄断产业的自然垄断特征的影响时，就具体研究过市场需求弹性大小对自然垄断边界的影响。他们的结论认为，如果需求曲线高度缺乏弹性，社会最优产量不会下降多少，这时两家有效率的企业能够在社会最优的价格水平上共存并获利，对垄断进行管制就没有必要。如果需求曲线弹性较大，最优社会产量会大大下降，因此，即使要求的最小有效率的企业规模下降，自然垄断的产业特征仍然存在。
实际上，自然垄断经济特征的描述基本上是在需求一定的情况下进行的总结。当需求发生变化时，自然垄断的边界也会发生不容忽略的变化，Viscusi，Vernon和Harrington 强调了市场需求在决定自然垄断边界以及政府合适的管制政策的重要作用。从需求角度来看，“如果市场需求曲线能够向上移动到足够的程度，可能会使自然垄断产业不再具备自然垄断的特征， 因为需求的大幅度增加会提高社会最优产量”（Viscusi、Vernon和Harrington,2000）。技术水平不变时，需求扩张显然能够改变自然垄断的自然性质与强弱特点。在同一价格水平下，需求较小时只有自然垄断企业才具备可维持性，当市场需求扩张时，市场容量的扩大足以容纳一家以上的企业共同生存和盈利。随着市场需求水平的增加，自然垄断的自然性质逐渐减弱，由强自然垄断演变为弱自然垄断，甚至不再是自然垄断产业，实际上也就是自然垄断边界相应变化的过程。当技术发生变化时，由于创新所带来的低成本和低价格更会刺激需求水平的上升，或者改变人们的消费组合与模式，改变有关产业的相对供求关系。
历史比较和经验研究表明，一国经济发展的不同阶段以及人们收入水平的不同，使自然垄断产业的边界存在显著差异。同样，在同一时点上，经济发展水平和收入水平不同的国家和地区有关自然垄断产业的界定也存在着较大差异。经济发展水平较低的地区，由于特定范围的市场容量有限，人们对相关产业的需求有限，特定区域内一些产业具有自然垄断特征。例如，电力、煤气、自来水、铁路运输等产业具有明显的地区性，没有形成全国性的大市场，这些产业在较小的地区市场上，受制于狭小的市场容量，具有自然垄断的特征，通常由一家企业垄断经营更有效率。但是，经济的发展使得这些产业的市场范围不断扩大，当地区性市场成熟演变为全国统一的大市场时，在市场需求超过成本弱增的范围后，这些产业的许多业务领域不再具有自然垄断的特点，应该由多家企业竞争性经营。观察和比较发达国家和发展中国家同一产业（如电力、电信等产业）不同的市场结构，实际上反映了两类国家不同的经济发展水平以及人们需求变化和相应市场容量的区别，也揭示了自然垄断产业经济特征的相对性和动态性。
3.需求与供给的交互作用：自然垄断边界的内生变化过程
随着社会经济的发展和科学技术的不断进步，一些传统的自然垄断产业，可能会因出现多个竞争者或出现替代行业的竞争对手而逐渐失去自然垄断地位。技术进步和供给特征的变化，必然使得需求模式、需求数量产生变化，而需求水平的变化也能够促使技术水平和生产方式的进一步变革和调整。供给结构和需求结构共同决定了市场容量大小以及在一定市场容量下最有效率的厂商数量，“成本函数和需求函数的变化必然改变社会最优价格”，使得“在社会最优价格水平上有效率企业规模相对于市场需求而言变小了”（Viscusi、Vernon和Harrington,2000）。而且，成本和需求条件的变化也许还会改变一个产业的自然垄断特点，成为可以引入竞争的产业。实际上，技术变化和需求的变化是共同内生于经济发展过程中的，二者相互促进、相互影响，通过多种渠道和途径的交互作用，更能够推动自然垄断产业边界的变化和调整。
通过对电信产业的有关分析，Schenk注意到技术变化以及相应需求预期和现实需求的变化对自然垄断产业边界的影响。在考察新兴电信服务演化和制度变化模式有关动态过程之后，Schenk（1997）认为，技术变化导致政府对电信部门某些部分的自然垄断保护成为过时，竞争因素已经从市场的一个部分扩散到其他部分，同时也从一个国家扩散到另外一个国家。Viscusi，Vernon和Harrington（2000）对美国电信产业的分析表明，技术变化和需求变动的共同作用能够影响自然垄断的边界。例如，微波无线电通信技术大大地降低了提供通信服务的固定成本，成本函数的变化使得对有效率的企业规模的要求降低了，实际上20世纪50年代就有许多私人企业和政府组织要求联邦通信委员会（FCC ）允许他们建立自己的私人通信系统。与此同时，对电信服务的需求也大大提高，这首先是因为从40年代末以来收入水平大幅度提高，收入水平的攀升导致需求扩张。影响市场需求的第二个因素是微波技术改变了产品的一些特征，新技术可以运用于更为广泛的用途，市场需求因此也随着上升。另外，50年代计算机技术发展及其后来的普遍使用也增加了对城市间的电讯的需求。显然，成本和需求两个方面的分析表明，自40年代末以来，城市间电信市场的自然垄断特征已经不复存在。
三、政府管制边界和管制方法的变革
导致政府管制边界和管制方法发生变化的原因极其复杂，例如由于管制机构具有复杂的目标、动机和责任所导致的政府管制失败以及源于管制俘获产生的管制无效等等。当然，自然垄断边界的变化，从理论上来讲是导致政府管制边界发生重大变化的关键原因。Viscusi， Vernon和Harrington（2000）认为，针对不同情况，政府可以采取三种不同的公共政策。一是如果一个产业仍然是自然垄断产业，应该继续进行价格控制和进入管制；二是如果不再具备自然垄断特征，或者虽然仍具备自然垄断特征，但是规模经济很小，让更多企业竞争性提供产品或服务更有效率，最好选择完全放松管制的政策；三是部分放松管制，允许自由进入或放宽进入条件，但关键是控制价格，这是一种过渡性的临时政策。当技术和市场发生变化导致一个产业不再是自然垄断产业时，政府应该“确认这种变化发生的时间，进而对相应的产业实施开放的自由进入和消除价格管制的政策”。管制者如何对技术变化作出反应并且进一步激励技术水平的提高，使得问题更加复杂（Berg and Tschirhart,1988）。自然垄断边界的变化不可能在所有产业都同步进行，每个产业以及产业内部不同业务环节的变化具有各自的特点，每个产业技术突破和影响程度在不同时期显然不会相同，因此，政府管制的边界和管制方法的变化，也没有统一的模式和步骤。
1.政府管制边界的变化：放松管制
放松管制的实质是一个包括试错过程（Berg and Tschirhart,1988）的替代管制的机制。美国放松管制的实践在卡特总统当政时期就已经开始了，凡是不符合自然垄断条件的受管制的产业大多数进行了放松管制的改革。随着技术不断进步和需求不断增长，产业之间的替代性和竞争性加强，如铁路、公路以及航空运输行业之间的竞争，也要求政府放松对这些产业的管制。即使存在自然垄断环节和业务的产业，也需要按照政府管制的思路和方法进行调整。放松管制和变革管制的思路和方法又会进一步刺激技术创新和组织创新，进而改变自然垄断的边界。
2.放松管制的边界和管制方法的演变
技术和需求的变化，以及由此内生的制度演化，改变了传统政府规制的收益，鉴于变化的需求模式和技术、产品组合以及传统自然垄断产业中的新产品相互依赖，很难确定一个一般的管制方法来管制能源、交通和电信部门（Berg and Tschirhart,1988）。自然垄断产业边界的变化，使得政府管制政策的制定、实施更加困难，要求管制者必须根据自然垄断产业的动态变化特征，不仅对已经发生变化的产业取消或放松管制，或者调整管制的具体方法，而且要求政府必须了解甚至把握技术进步对有关产业的影响以及对政府管制所提出的挑战。放松管制总体而言，能够产生巨大的经济效益，但是，从继续放松管制的实践还能够得到多少收益，是一个耐人寻味的问题。实际上，放松管制也有一个边界问题。例如，在无线通信技术大大发展的情况下，没有理由再加以管制，因为市场进入越来越容易，成本越来越低，无线连接的成本比有线连接的成本更低。因此，频率波段的竞争性招标和许可证制度，将是最为合适的制度。长话和市话网络无线通信技术的发展，使得制度朝着竞争管制和许可证管制的方面变化，而且，没有理由相信为了实现效率，全国范围内只能有一个网络体系（Schenk,1997）。
3.激励管制的普遍使用：信息不对称下的管制改进
虽然技术和需求的变化总体而言缩小了政府管制的边界，但是，由于自然垄断产业的一些特点没有发生实质变化，仍然需要政府进行管制。当然，管制的方法必须改进。电信产业不论是从其技术水平还是需求扩张的情况来看，都是变化较为显著的产业，电信产业也不再是所有的业务环节和领域都具有自然垄断的特点。一此学者认为，除了市话网络营运部门之外，电信产业可能并不存在自然垄断的重要领域，而且网络营运和服务提供之间也不存在明显的规模经济。但是，仍然具有自然垄断特征的一些环节仍然需要政府管制。因此，各国政府没有完全取消对电信行业的直接管理。对许多国家而言，由于电信业出现了更复杂的情况，急需要一个专门的政府管制机构，管制力度不是削弱，反而需要加强。比如对价格的限制，对普遍服务的规范，对日益拥挤的频率资源进行有效管理，以及对重要领域有可能出现毁灭性竞争造成信息拥塞和社会混乱加以管制。
AJW模型（Averch and Johnson,1962; Wellisz,1963）对传统收益率管制方法的负面效应进行了概括。有关研究表明，从投入使用和产出组成来看，这种管制方法都减少了有效率进行生产的激励。当允许的投资收益率高于资本成本时，还会导致过度投资（Overcapitalization）问题。Jones 对传统管制方法导致低效率的制度特征进行了归纳，认为管制通常导致管制机构所不愿意看到的结果，即结果的无效率。Berg and Tschirhart认为，更加特别的是，收益率管制方法下由于时滞相对较短，企业降低成本激励不足，而管理者从生产效率的提高中得到的长期报酬同样存在问题。
管制的主要理由是企业和管制者目标的不同，有关委托一代理文献将注意力直接放在设计激励机制上，其实质是给予企业一定的自由裁量权（Discretion）。由于管制机构有着多重管制目标，设计激励机制也很复杂。信息不对称下管制机制的设计，必须关注到这样的事实，由于受管制对象的边界处于动态变化过程中，受管制的产业和企业的信息优势地位往往得以加强，因此，通过直接观察并控制有关企业的成本函数和收益，几乎不可能获得有效的管制结果。这样，关键问题在于在信息不断变化、积累、传播的过程中如何设计合适的激励机制，使得受管制的企业具有真实地显示自己成本激励。V－F机制作为替代管制是一种做法，就是试图利用企业对自身的利益追求，通过设计特定的程序在信息不对称的情况下诱导企业逐步接近社会福利最大化的思路。
激励机制如基于业绩指标的价格上限和价格调整机制，企业具有实现成本最小化的激励。美国联邦电信委员会已经用价格上限来代替收益率管制方法，不再审查利润函数的成本方面，而是管制价格，这是管制过程的一个重大变化。FCC推广至市话交换公司（Local Exchange Companies）的接入费管制上。价格上限管制最早是在英国由Littlechild推广运用的，不但能够解决道德风险问题， 而且是“轻微手的管制”（Regulation with a Light Hand）（Weyman-Jones,1990），管理简单。
4.在自然垄断产业引入竞争机制
当一家企业占据一个市场的全部份额时，传统理论要求政府进行管制，以保护消费者不受垄断力量的侵害。这一信条受到Demsetz 提出的通过投标竞争市场的思路的挑战。（注：Willamson 注意到具有自然垄断特征的公用事业的招标由于涉及交易成本问题，同样具有局限性。他认为完全合同的形成、协商和执行都会发生成本。实际上，信息不对称和机会主义行为能够解释与管制有关的制度机制的发展。）Posner在美国CNN的垄断供给权问题上，进一步提出了较具可操作性的政策建议。 其基本思路是通过拍卖或招标、投标的方式，引入多家企业竞争某一产品或服务的特许经营权，使最有效率的企业能够中标，同时使中标企业的经营最大限度地符合政府规制的意图。
Demsetz特许经营权招标的思路，实际上是Baumol,Panzar和Willig可竞争性理论非常重要的思想素材。越来越多的经济学家认为，在决定是否需要管制时，一个重要的条件就是市场是否具有可竞争性。在可竞争的情况下，潜在的进入者实际上能够替代传统管制方法，制约市场主宰者的行为。但是，在具体运用时，成本最小的供给者、可竞争性和可维持性等等构成对多种产品生产企业实施公共政策所需面对的问题。即使电信技术的发展逐渐淡化电信行业自然垄断特征，但并不能完全消除这些特征，电信网络价值与网络规模之间的关系仍然没有改变，放松管制带来的过度竞争最终可能伤害一国的通信实力和消费者的利益。从近期情况来看，电信改革的主流方向已经不再是单纯强调竞争，而是考虑到电信网络的自然垄断特点，并结合各国国家大型电信公司的发展要求，再度走上管制和市场力量相配合的道路。
四、我国自然垄断产业的变化及政府管制的调整
1.我国自然垄断的行政垄断色彩：垄断双重性质的缠绕与交织
在向社会主义市场经济转型的过程中，原来由计划所控制的资源配置权力逐渐转化为垄断权力，形成行政性垄断，造成竞争与进入的壁垒。自然垄断和人为的行政垄断纠缠在一起形成的垄断，实际上是由计划体制向市场经济转轨过程中计划制度和市场制度共存的产物，这种具有双重性质的垄断所造成的经济低效、腐败盛行等种种现象，是我国市场化改革进程的严重障碍。
行政垄断被看做是一种滥用行政权力的非法行为，是政府在行业入口处设置的成本无穷大的超经济壁垒。自然垄断和行政垄断虽然都会在行业准入方面设置壁垒，但是自然垄断的“自然”壁垒并不阻碍后续厂商的进入，而且，自然垄断边界的变化也使得政府管制的相应边界大大缩小。政府不介入情况下的自然垄断实际上具有暂时性。政府非但不是垄断的克星，而正是垄断持续存在的根源。行政垄断的最大弊端是排斥竞争，直接后果是消费群体利益受损。我国自然垄断产业普遍具有双重性质，与其他国家相比，改革难度更大。目前我国反垄断的重点主要是自然垄断和行政垄断交织在一起的行业垄断。垄断行业的垄断地位和政企合一的垄断局面并没有根本打破，也就是说过去的改革还没有触及到破除垄断的实质问题。
2.自然垄断边界的变化：扩大开放背景下制度变革、市场扩张与技术变化的共同影响
加入WTO 标志着我国对外开放进一步扩大与市场化改革进程的不可逆转，扩大开放首先要求加快市场化改革进程，转变政府职能，调整并重新定位政府的职能。实际上，政策边界的调整，就是一个制度演化的非常重要的过程，而制度调整和对外开放的过程本身也会影响自然垄断产业的技术特征和市场特点，促使自然垄断不再具有自然垄断的传统属性。加入WTO之后，我们所面临的市场不仅仅是国内深化改革、 加快市场化改革进程所形成的统一的具有更大容量的大市场，而且还会是世界市场。一方面，我们可以通过与世界市场发生多渠道、多种方式的联系来获取新技术，包括通过国际贸易、利用外国直接投资和劳动力的跨国流动来实现技术转移、扩散、吸收和大规模普遍运用，利用全球化和信息化来带动我国自然垄断产业的技术改造和制度变革，这些都会缩小自然垄断的边界。另一方面，市场边界从一国到多国的延伸和扩展，也可能使得传统意义上的自然垄断产业不再具有自然垄断的基本特点，比如我们可以在技术开发和制度变革的基础上，更多地鼓励我国企业的对外投资，这样，也可能改变传统意义上的市场范围和市场结构概念。
3.管制措施的变革与演进：充分利用竞争机制和市场力量
政府对竞争的替代是否有效，在很大程度上取决于政府本身是否引入竞争机制，是否只对阻碍市场机制发挥职能的行为加以规制，或者建立健全市场机制有效运作相关的制度，是否改革为以市场为导向的政府。由于一个国家的合法政府只有一个，实际上政府处于垄断者的地位，因此，在不完善的市场与不完善的政府之间进行组合与选择，需要广泛引进竞争机制并进行动态调整，而不是循规蹈矩、墨守成规。
我国自然垄断产业的政府垄断必须尽快加以破除，应该更多借鉴市场过程和竞争机制变革自然垄断产业长期存在的制度基础。只有引入竞争机制，进一步放开市场，实现管理体制创新，消除影响发展的体制性障碍，才能形成竞争有序的市场格局，从而进一步促进自然垄断产业的发展。竞争性产业和自然垄断产业竞争性业务或环节应放弃进入管制。对自然垄断产业则应该根据不同产业的特定情况，在实施进入管制的同时，通过激励性规制的引入来促进垄断和效率的某种特定组合与统一，克服“马歇尔困境”。如果产品市场的竞争不可行，特许权招标制是一种在政府管制中引进竞争机制的有效做法，西方国家的实践表明是一种行之有效的间接管制方法，作为对直接管制方法的一种替代方式，可以广泛地为我所用。由地区性企业垄断经营的电力、煤气和自来水供应等基础设施产业中，成本信息通常也被垄断企业所把握，政府管制的难度相当大，且管制效率也较低，为促进地区性垄断经营企业间竞争，区域竞争（注：区域竞争制度在一定程度上能够克服规制机构与受规制企业之间信息不对称的难题，为政府的有效管理提供了有效信息，同时还引入了竞争因素。）或跨区域竞争（Cross-border Competition）制度与政策的设计能够刺激经济效率，并指导政府进行有效管制。时滞规制（Regulatory Lag）的合适设计，在一定程度上也能促使受管制产业降低成本、提高效率，甚至能够刺激受管制企业进行创新。为避免出现交叉补贴，混合产业结构的分解与剥离也迫在眉睫。
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