国家审计在加强宏观经济管理中的思路与对策，本文主要内容关键词为：经济管理论文,对策论文,思路论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
总体思路
（一）在理念上，应从偏重于微观层面向为宏观管理服务转变，从偏重于财政财务审计为主向以绩效审计为中心转变，积极推进绩效审计的实践
审计理念的转变是一个根本的问题，事关审计发展的方向。国家审计二十多年来虽然取得了显著成就，但各级审计机关仍然是任务型、程序型的行政机构，而不是目标型、效率型的行政机构。从现阶段我国经济社会发展的客观要求来看，国家审计机关应该不断适应社会主义建设理论创新的要求，自觉地从宏观上关注各级党委、政府的战略思维和政策走向，自觉地为落实各级党委政府的重大战略决策服务。积极地审视和发现落实科学发展观、构建和谐社会和提高执政能力等方面存在的薄弱环节和突出问题，贴近中心，服务大局，把握全局、突出重点，加大对重点环节、重点部位、重点问题的审计力度，提升审计成果水平，使审计在推动经济社会体制改革方面起更加重要的作用。
从国家审计的根本目的来看，财务收支审计是以真实合法为目的的审计，而绩效审计是以审计结果为目的的审计。随着经济社会发展水平的逐步提高，以查处违纪金额和完成审计项目多少作为主要考核指标的时代已经过去，以结果为导向、讲求审计成果和审计效率的绩效审计日益显示出巨大的发展潜力。国家审计在理念上必须从偏重于微观层面向为宏观管理服务转变，从偏重于财政财务审计为主向以绩效审计为中心转变。只有这样，国家审计才能真正体现自身的监督价值，才能有效维护自身的应有地位。而审计实践也充分表明，积极推进绩效审计的实践，是国家审计工为宏观经济管理服务的有效途径。
（二）在目标上，应创造条件从传统审计向现代审计过渡，适应经济社会发展政府宏观管理的阶段性需求
经济社会的发展必然要求审计工作从传统审计向现代审计转变，但目前我国审计体制改革受制于、服从于政府管理体制改革乃至政治体制改革的进程，短期内难以实现根本性的突破和转变，只能循序渐进，顺势而为，绩效审计的实施是具有划时代意义的催化剂。
就审计模式而言，现阶段科学发展观的提出、执政理念的转变、市场经济体制的不断完善和公共财政体制的逐步构建，为国家审计机关确立现代审计模式提供了必要条件。特别是我国经济社会发展整体水平迅速提升，部分地区已接近或达到中等发达国家水平，而经济社会发展过程中出现的新问题、新矛盾，也迫切要求政府进一步加强宏观层面的管理和调整，这就为国家审计实现由传统审计向现代审计的根本转型创造了良好的外部环境。
国家审计在由传统审计向现代审计的过渡中，必须要与经济社会发展的阶段性要求相适应，体现阶段性特色；必须符合审计事业发展的总体趋势和方向，体现方向性要求；必须符合审计成果使用者的需求，实现审计成果效能的最大化，体现实际监督能力。这是国家审计由传统审计向现代审计转轨的最现实要求。根据这一要求，不同地区在转轨过程中要根据自身经济社会发展实际采取不同的措施和方法，提出不同的目标和任务，既不能生搬硬套，搞一刀切；也不能束手束脚，停滞不前，以条件不具备、环境不成熟为借口，放弃探索和实践。
（三）在方式上，应从真实性、合法性为主向真实性、合法性、效益性并重转变，从查处问题、揭露问题为主向查处问题、揭露问题、促进整改并重转变，适应政府提高执政能力和职能转变的需求
绩效审计是公共管理发展的必然要求，是民主和法治发展的必然结果，也是现代国家审计本质的内在要求，符合审计现代化的发展方向。绩效审计是对真实合法性审计的合理延伸和扩展。长期以来，审计机关在查处问题、揭露问题方面做了大量卓有成效的工作，积累了不少经验，但在实现审计的终极目标——促进整改和规范、提高管理和效益方面做的还很不够，需要在实践中进一步完善审计的价值链，而要充分体现审计工作的实际价值，就必须在查处、揭露问题的基础上，加大促进整改规范的力度。审计人员要学会在单个项目的审计中、在审计成果的整合中，从宏观的、全局的高度上分析问题，从体制、机制、政策和法律法规上提出有价值的建议和根本解决的办法，从而提高审计监督的整体水平和层次，在实践中进一步延伸审计的价值链。作为一种高层次的监督活动，审计工作在考虑问题、研究问题的时候，要讲一点系统思维，延伸时空，多方位、多变量、多因素、多角度地思考问题，及时掌握具有苗头性的信息，及时介入实施监督，实现审计环境与审计资源、条件、要素的有机结合。这样的审计监督才是有效的监督。国家审计只有不断在审计成果的提升、使用和宣传等方面进一步加大探索力度，才能实现审计成果效能的最大化，从而在推进执政能力建设上发挥作用。
（四）在内容上，应从以传统的财政财务收支审计监督向推进公共财政体制建立为主要内容的审计监督转变，适应财政体制转换的要求
国家审计要把注意力转移到促进公共财政管理体制的建立上来，转移到公共财政支出的规模、流向和效益上来，把全部政府性资金都纳入审计监督的视野之内，按照财政一体化的要求，加大对财政性资金、国有资产、各类专项资金或基金、政府性投资项目、政府性投融资公司、财政性资金使用绩效的审计力度，特别要在促进提高财政性资金的管理水平和使用效益上多做文章。
公共财政体制的建立，意味着政府性财政资金将成为主要的审计对象和老百姓的关注对象。因此，将全部政府性资金纳入监督管理范围，重点关注全部政府性资金分配、管理、使用中的薄弱环节是审计工作的重要任务特别要重视对通过投融资渠道取得的资金的审计监督准确把握经济社会发展的总体态势，从宏观的、全局的高度出发，抓住经济运行中具有普遍性、典型性的难点、热点和焦点问题开展审计，由关注一般性项目审计向更加关注现阶段我国经济社会发展中的重点问题转变。
国家审计的重点应按照政府职能转变的要求，关注政策实施的可行性、有效性和执行的准确性，关注政策实施是否起到正确的引导作用；关注税收、职工工资、福利水平等政策措施的执行情况，关注税收征管中的漏洞。国家审计必须按照建立公共财政体制的要求，强化支出审计，关注政府性资金的预算、分配、管理、使用、绩效等各个环节，必须关注对公共产品和公共服务的投入，关注“五个统筹”实施过程中一些突出问题的投入，关注对建立社会保障体系和社会救助体系的投入，从而推进公共财政体制的建立和完善。
（五）在技术方法上，应从传统的手工查账向以计算机审计为主的现代审计技术方法转变，从单纯的项目审计向项目审计与专项审计调查相结合转变
审计信息化将使审计工作的内在体制和外在表现都发生质的飞跃，不仅要求改变原有的以手工查账为主的审计方法、程序和管理模式，更要摒弃传统的、陈旧的“从数据到数据，为审计而审计”的思维方式，树立一种崭新的审计理念。也就是说，应该根据计算机审计的要求，用发展的、宏观的、全局的眼光考虑平台构建、审计规范、人员素质等各种问题。
随着审计工作思路由揭露、查处微观经济问题向为加强宏观经济管理服务转变，专项审计调查作为一种审计工作方法，日益显示出其独特的优势和作用，针对宏观管理中存在的突出问题，侧重于加强分析研究，提出审计建议，更适应当前各级党委政府工作的实际需要。国家审计机关应更多地运用专项审计调查这一手段，在服务中实现有效监督，在服务中体现审计价值。一是充分发挥专项审计调查覆盖面广的优势，逐步解决当前审计面过窄的问题，缩小审计监督的空白点。二是充分发挥专项审计调查能紧密围绕中心工作的优势，妥善解决审计工作因受审计管辖范围限制而“鞭长莫及”的问题。三是充分发挥专项审计调查针对性和时效性强的优势，随时根据领导关注的焦点、社会关注的热点和改革中的难点问题开展专项审计调查，迅速提出审计意见和建议，为领导宏观决策提供依据，以解决目前的审计成果滞后性问题。
重点环节
（一）进一步推进科学发展观、构建和谐社会各项政策措施的落实
审计作为国家重要的经济监督部门，必然把贯彻好落实好党中央的重大方针政策和措施作为根本任务，服从于、服务于党中央、国务院的重大战略决策，自觉地用科学发展观统筹规划今后的审计工作，把科学发展观深入贯彻落实到审计实践中去，使审计工作适应改革和发展的要求并有所作为。浙江省审计厅早在2004年初就下发了《以科学发展观指导审计工作的意见》，努力使审计在树立科学发展观的过程中再创审计佳绩。
浙江省审计厅引入新公共管理“注重结果”的理念，积极开展现阶段符合中国实际的绩效审计，构建以政府资金为主要对象、以结果为导向、侧重于宏观管理型的绩效审计模式，致力于揭露反映体制转轨时期影响经济活动效益、效果和效率的体制性、机制性和管理性问题。广泛开展了科技资金、教育负债、社会保障资金、新农村建设资金、最低生活保障金等关系民生、关系发展的重点专项资金的专项审计调查，通过审计公告、人代会报告披露等形式发挥了重要的监督作用。社会保障是国家财政进行宏观调控的重要手段，近年来审计不仅揭示了目前社会保障领域相关政策的执行不力或偏差情况，也为进一步加强社会保障行业的管理、促进政策的落实提出了具有建设性和可操作性的意见，对构建我国较为完善的社保体系发挥了重要的作用。
（二）进一步促进法治政府建设
现代国家审计是法治的产物，更是法治的工具。法治政府的更高追求不仅应在操作层面上能够有效制定政策和实施政策，而且还应该具有行为的确定性和可预见性，并使政府行为按照法治的轨道运行。目前审计部门广泛开展的专项审计和审计调查，无论是从时效上还是对宏观情况的掌握上，都突现出对政策执行的反馈优势和对新情况新问题的发现优势。2004年浙江开展的全省政府负债专项审计调查，得到了省委省政府的高度重视，并最终促成了关于浙江省市县政府负债管理的规范性文件出台，这是审计工作在法治政府建设中发挥了实实在在的促进作用。
政府及其部门管理者的素质直接影响法治政府的建设，“不受监督的权力必然导致腐败”。浙江省已形成省、市、县三级覆盖从党政部门领导、市县长、乡镇党政领导到国有企业、事业单位领导人员的全方位审计网络，建立完善包括纪检监察、组织、人事、审计、国资以及司法机关在内的职责明确、协调配合、整体联动的运行机制。2006年，省厅转变审计工作理念，构建了体现科学发展观要求的、以全部政府性资金审计为主线、适合浙江改革发展实际的市县长经济责任审计新模式。特别是运用绩效考评体系审计反映的问题切入点比较准，为领导干部正确履行经济责任作导向，实现了从微观审计向宏观审计的跨越。
（三）进一步促进廉价政府的建设
打造一个“廉价政府”是现代政府管理的一个重要发展取向。廉价政府不仅是廉洁的政府，同时也是运行成本低廉的政府，审计无疑是这项工程中重要的监督环节。如实行部门预算是促进节约型政府建设的有效途径，但据浙江省审计厅对19家省级一级预算单位预算执行审计调查显示，目前部门公用经费支出普遍超出预算定额，有些实际公用经费总支出是预算定额的2.24倍。又如在省厅对省某大型政府投资建设项目的审计中，核减工程款6000多万元，向纪检等部门移送案件达12起之多。通过政府采购、部门预算执行、国库集中支付等专项调查项目的开展，发现目前政府管理中的薄弱和低效环节，促进节约型政府的建设和完善。
廉价政府其次是指政府干预对整个社会运行带来的效率损失最小。如浙江省审计厅开展的部门预算编制专项审计调查，就是针对廉价政府的第一个层次展开的；而浙江省的就业及再就业税收优惠政策调查和审计署的地方开发区优惠政策调查等项目，则主要在廉价政府的第二个层次上，发挥审计工作进一步促进廉政政府建设的独特作用。如浙江省的就业及再就业税收优惠政策调查项目引起了国务院领导的高度重视，温总理批示由劳动和社会保障部门对该问题进行调研并加以解决。在此基础上，国务院以国发〔2005〕36号下发《关于进一步做好就业及再就业工作的通知》，对税收优惠改为定额享受，对政策予以进一步完善，浙江审计在其中发挥了切实的作用。
（四）进一步推进公共行政管理体制的建立和完善
现代公共行政管理体制要求政府职能总体上要从无限型转为有限型，从管制型转向服务型，从“部门性”转向“公共性”，从制定政策与提供服务不分转向二者相对分离，从政府管理单一治理转向政府与社会共同治理。我国经济体制正处于转轨阶段，以真实合法性为目标的财政财务收支审计的重要地位通毋庸置疑。但近年来，绩效审计的出现和发展对推进公共行政管理体制的建立和完善更具深远的意义。现代公共行政管理体制从传统行政注重投入，忽视产出向更重视政府活动的产出和结果转变，以结果为导向、讲求审计成果和审计效率的绩效审计正是实现公共行政管理体制建立和完善的重要途径。
国家审计在推进公共行政管理体制的建立和完善上具体从以下四方面着手：一是深化财政审计工作，促进政府职能范围界定在“公共领域”。二是进一步做好专项审计调查工作，推进创建服务型的有限政府。三是通过经济责任审计来促进责任政府、法治政府的建立。四是加强政府投资项目审计来强化政府公共决策职能，领导干部政绩考评与目前的绩效审计不谋而合，通过对涉及当地经济社会发展重大政府决策的审计，监督政府决策过程，追踪决策执行结果，促进政府行政决策的科学化、民主化，以切实推进公共行政管理体制的建立和完善。
（五）进一步推进公共财政管理体制的建立和完善
政府收支分类改革于2006年初正式启动，表明预算管理制度真正进入了实质性攻坚阶段。各项审计工作的开展与公共财政框架的构建是紧密相连的：一是浙江财政审计已经走出了一条“以全部政府性资金为主线，全面推进财政审计一体化”的成功之路，符合了政府收支分类等预算管理制度改革的要求，为国家审计在推进公共财政管理体制建立与完善方面发挥作用提供了保证。二是通过审计不仅可以纠正目前税收制度执行中的问题，而且通过专项审计调查对目前执行的税收政策中与经济发展不相适应的状况加以分析，提出有建设性、有针对性的建议，促进税收政策的调整和完善。三是通过对财政及行政事业单位的审计，促进财政等预算执行部门切实贯彻和执行中央有关政策精神，在规范政府分配行为方面发挥应有的作用。四是深化财政决算审计，在完善健全财政体制方面发挥作用。五是财政支出管理制度改革是我国下一步财政改革的一个重点，是构建我国公共财政框架需要解决的关键问题。通过开展部门预算审计工作，着力推进公共支出预算管理的制度创新，通过继续深化政府采购审计，进一步完善政府采购制度；通过财政审计由注重收入向注重支出并关注绩效转变，促进财政支出结构的调整和优化；通过审计的促进整改，规范管理作用，促进依法理财，硬化预算约束。国家审计对于进一步推进各地公共财政管理体制的建立和完善意义深远。
主要对策
（一）优化计划管理是审计加强宏观经济管理的重要基础
审计计划是审计思路和重点的突出体现，是全部审计工作的“牛鼻子”。优化计划管理，发挥计划效能，关键是要以科学发展观为指导增强审计计划的科学性和严肃性。审计工作的年度计划、中长期计划、滚动计划安排是否准确、合理，对于审计工作能否把握宏观发展大局、服务宏观经济管理具有至关重要的作用。浙江省审计厅在审计计划的安排上已经进行了积极的探索和实践，取得了较好的效果。
在思维方式上，按照总体的工作思路重点关注以下内容：一是与宏观经济管理要求不相适应的薄弱环节，特别是影响科学发展观的落实、影响和谐社会的构建、影响执政能力的提升的突出问题；二是各级党委政府实施的工作重点和经济社会发展中领导最不放心、最关注的突出问题；三是与群众利益密切相关和人民群众最为关心的突出问题；四是全部政府性资金使用管理中的薄弱环节；五是领导交办的突出问题和违纪违规问题频发的“事故多发地段”。在具体操作上，一是各级审计机关制定年度和中期审计计划要建立在对政府宏观经济管理职能、党委政府重大决策充分了解的基础上；二是专业处室考虑计划要建立在对被审计单位、对分管审计范围内的突出问题和重点工作充分了解的基础上；三是安排计划时要上下结合、差额确定、择优选取；四是全省同步项目原则上安排专项审计调查或绩效审计项目，做成“精品”项目。总之，当前要进一步发挥审计计划在促进宏观调控中的作用，把贯彻落实国家宏观政策的情况作为审计的一项主要内容。
（二）改进审计方式是审计加强宏观经济管理的前提条件
迎合政府宏观经济管理的要求，通过绩效审计来评价政府组织开展的工作，积极探索与经济社会发展水平和审计工作实际相适应的绩效审计模式。一从生产力发展水平看，2005年浙江人均GDP已达到3400美元，浙江经济的加速发展、经济增长方式的根本转变和经济社会体制的加速转轨客观要求开展绩效审计。二从公共行政管理理念的确立看，浙江经济社会的发展必然推动行政理念的转变，推动浙江行政体制改革进程向前发展，社会各界和民众对行政绩效的高度关注必然要求开展绩效审计。三从公共财政体制建立的需要看，公共财政体制要求强化对公共资金流转过程与使用效果的监督与评价，浙江与市场经济体制相适应的公共财政框架的建立和完善也必然要求开展绩效审计。
浙江各级审计机关在绩效审计的探索和实践方面特别注意把握好以下主要特点：一要探索侧重于宏观管理型的绩效审计模式，在总体上则是以解决体制、机制和管理方面问题为目标，它是从以过程为导向的审计阶段向以结果为导向的审计阶段的过渡，是从现阶段以财务收支真实合法审计为主导的模式向以绩效审计为主导的模式的转变；二要探索以政府性资金为主要对象，以结果为导向的绩效审计模式，达到服务宏观大局、完善机制体制的目的；三要探索真实合法效益性相统一的绩效审计模式；四要探索继续坚持把握全局、突出重点方针、从揭露问题入手的绩效审计模式。当前开展绩效审计在方法上可采用循序渐进的方式：专项审计调查是现阶段开展绩效审计的主要形式；既可采取单独立项也可采取与财政财务收支审计结合的方式开展绩效审计；跟踪审计是对专项资金和建设项目开展绩效审计的一种有效方式；计算机审计是提高绩效审计效率、系统进行绩效分析的关键措施，要不断创新绩效审计的成果形式，完善绩效审计的内部机制。
（三）提高质量效率是审计加强宏观经济管理的根本保障
面对宏观经济管理职能的复杂性和特殊性，国家审计在宏观经济管理中的监督保障和信息反馈作用尤显重要。监督不到位抑或失误、滞后的审计信息都可能造成功亏一篑。因此，审计机关要牢固树立以质量求生存的观念，建立和实施科学的审计质量控制体系，为宏观经济管理提供高质量的审计信息。而提高效率是为了从根本上解决审计监督与服务的滞后问题，为当好参谋及时做出科学的管理决策依据。
审计机关要在严格遵循现有法律法规明确规定的审计法定程序基础上，探索适应现代审计发展需要、体现审计管理科学化的审计流程体系，用相同的审计力量和审计资源，出更多符合成果使用者需求的审计成果，在符合审计法律法规和确保整体质量的前提下，优化审计内部流程。调整审计的思维方式和技术方法，充分利用计算机对业务数据和财务数据进行系统整合和分析的功能，对作业流程进行必要的调整和优化，降低审计成本，提高实施效率；探索运用分析性复核、重要性和审计风险评估、内部控制评测、审计抽样等技术方法。特别强调的是，在严格遵循现有法律法规明确规定的审计法定程序基础上，实现审计质量和审计效率的双赢，将优质高效的审计信息资源及时提供给党委政府和宏观经济决策部门，才能使之转化为宏观经济决策信息。
（四）提升审计成果是审计加强宏观经济管理的重要途径
努力提升审计成果的宏观性，实现审计成果效能的最大化，使审计成果的使用者感到满意，从而促进被审单位的整改提高、整体规范，这是审计工作的终极目的，也是审计监督的价值之所在。审计工作的成效最终要体现在审计成果的转化率和使用率上。一要树立质量意识，二要树立有效成果意识，三要树立整合成果意识，四要树立使用成果意识。适度扩大审计结果文书的分送范围，将原来主要在审计机关内部流转传阅，逐步向外扩展到政府、人大及财政、税务、司法、监察、纪检等与审计工作联系密切的单位和部门，以提高审计成果的综合利用率。
审计结果公开是现代审计的基本要求，也对审计质量提出了更高的要求。审计公开对审计机关自身在重点选择、项目质量、监督范围、服务规范上也是一种考验和检验，需要我们牢固树立整合审计成果、服务宏观管理的意识，使审计成果在推动各级政府和有关部门加强整改、促进规范、提高管理方面发挥重要作用。通过整合资源提升成果、降低成本、使人力资源、信息资源等得到最佳配置和整合。要强化国家审计、社会审计和内部审计之间的沟通协作和优势互补，实现审计监督整体功能的优化；要加快各种审计信息资料库的建设，努力拓展审计信息资源的广度，提高审计信息数据的共享水平，扩大审计监督的影响范围。
（五）推进技术创新是审计加强宏观经济管理的关键举措
推进技术创新是当今信息化社会里宏观经济管理对审计工作提出的必然要求。浙江审计信息化工作紧紧围绕审计实施信息化、审计管理信息化和审计政务电子化的目标，已经迈开实质性应用步伐，计算机技术与审计业务正趋于“融合”。一是以增强审计监督能力为目标，创新技术方法，提高计算机审计的“融合”水平。二是以提高审计效能和质量为目标，改进管理系统，提高计算机管理的“融合”水平。三是以人为本，强化培训，夯实计算机技术与审计业务“融合”的人才基础。
当前的计算机审计实务应重点把握：一是对计算机管理的数据进行检查，要防止仅仅注重财务数据，而忽略业务数据。不仅要对财务数据进行检查，同时也要重视对业务数据的检查。二是对管理数据的计算机进行审计，对被审计单位信息系统的合规性和内部控制的合理性进行检查，防止由于信息系统的不合规和内部控制的不合理而造成的信息失真。三是运用计算机能够进行对比分析、趋势分析、多维分析的优势，对被审计单位的所有信息进行系统审计监督，从中寻找宏观性、机制性、规律性的问题，提高审计层次。四是运用信息技术，建立科学的审计管理系统，对审计过程、审计人员进行有效管理，进一步整合审计资源，降低审计成本，提高审计效率和质量。总而言之，只有强力推进审计技术创新，国家审计才有可能为宏观经济管理部门快速、高效地反馈审计信息，以减少时滞性管理失效。
（六）提高队伍素质是审计加强宏观经济管理的必由之路
审计机关要从加强宏观经济管理工作的需要出发，坚持科学发展观，制定科学的人才战略，建立素质过硬、特点突出、结构合理的高素质审计人才队伍。一是加强队伍建设。努力建设好优秀年轻干部后备人才队伍、审计业务技术尖子队伍、综合管理人才队伍和先进模范群体队伍，发挥这四支队伍的整体带动作用。二是推进职业教育培训。促进优化干部队伍结构，着力培养复合型人才。同时要善于整合社会资源，构建专家咨询体系。三是创新竞争激励机制。要以提高审计能力为目标，健全科学的业绩考评体系，完善干部考核激励机制，为审计事业的发展提供保障。
提升审计人员素质当务之急是增强宏观思维、大局意识，这既是审计人员应具备的基本素质，也是推动审计工作在加强宏观经济管理中发挥职能作用的基本要求，更是审计工作的性质和职能所决定。审计人员的宏观意识，是从整体和系统上对审计事项进行分析，揭示事物本质的一种思维方式。因此，当前各级审计机关要突出增强审计人员的宏观思维、大局意识，增强分析问题、创造性地开展工作的能力；突出增强审计人员适应于现代审计要求的实际工作能力；突出增强审计人员适应于信息化要求的计算机审计能力；要注意营造各级审计机关宽松、和谐、务实、创新的工作氛围；形成审计人员勤奋学习、坚持原则、敢于创新、勇于实践的良好的精神状态。提高队伍素质无疑是为审计服务于宏观经济管理提供强有力的人才支撑，成为国家审计在加强宏观经济管理中发挥作用的必由之路。
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