小城镇建设中土地利用情况及收益分配制度创新——北京市10个小城镇实地调研报告，本文主要内容关键词为：小城镇论文,北京市论文,土地利用论文,制度创新论文,调研报告论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F321 ［文献标识码］B ［文章编号］1671－7252（2008）05－0048－08
城镇化是社会经济要素不断积聚的过程，一方面表现为部分农业劳动力转化为非农业劳动力，部分农村人口转化为城镇人口；另一方面表现为农业用地转化为非农业用地，农村土地转化为城镇土地，从而导致城镇人口和城镇用地的扩张，农村集体用地的重新配置和调整。因此，小城镇的建设过程必然表现为土地利用的变化过程、土地资源在空间上和用途上的重新配置过程。北京市郊区县是城镇化进程较快的地区，小城镇建设过程中土地的利用及收益的分配问题是困扰各级政府及土地管理部门的难题之一。为了适应经济发展的需求，各小城镇纷纷根据自身的实际情况，因地制宜地进行了一系列的土地收益分配制度创新。2007年1－6月，中国人民大学农业与农村发展学院课题组对北京市郊区10个中心镇（通州区宋庄镇、马驹桥镇；昌平区小汤山镇、北七家镇；丰台区王佐镇；延庆县康庄镇；大兴区采育镇、榆垡镇；平谷区峪口镇、马坊镇）进行了实地调查，发现各个小城镇均对土地使用和收益分配制度进行了一系列创新，但也存在着一些问题。
一、北京市小城镇建设中的土地利用现状
（一）小城镇建设用地供不应求与土地浪费现象并存
建设用地紧张是北京市小城镇普遍存在的问题，尽管被调查城镇的建设用地面积已经达到镇域面积的20％～30％，但几乎所有被调查镇都在利用各种方法争取更多的建设用地。导致用地紧张的原因多种多样，有的是由于房地产开发占用了土地，如昌平区北七家镇，商品住宅开发虽为城镇带来一定收益但占据了大量的建设用地，目前该镇建设用地已占到镇域面积的34％，但仍满足不了不断增长的用地需求。有的是由于无计划的建设浪费了大量的土地，如通州区宋庄镇，村级大院的遍地开花使宋庄的土地使用浪费严重。还有一些小城镇挤占其他建设用地指标，使后续建设用地缺乏。
（二）用地结构存在不合理现象
发展经济是当前小城镇的工作重点，为了达到这一目的，往往是牺牲了城镇建设用地的有机构成，过度地为某种被认为具有良好发展前景的产业（如工业、房地产业等）提供建设用地。大部分近郊小城镇由于房地产业大规模开发，占用了大量的建设用地。这类小城镇一般都借助自身邻近北京市区、交通方便、土地价格又相对便宜的优势，大力发展房地产业，吸引市区人口到此购房居住，从而带动本镇经济的发展。被调查镇中的昌平区北七家镇、小汤山镇，通州区宋庄镇，丰台区王佐镇就是如此。在这些小城镇中，居住用地在建设用地中占据了相当多的份额，虽然依靠其区位优势成功的发展了房地产业，为城镇的发展积累了一定的基础，但同时也大量占用了宝贵的建设用地资源，使小城镇失去了发展其他产业的机会。
（三）土地利用逐步纳入规划
在调查的10个小城镇中，除延庆县康庄镇的镇域和镇区规划、昌平区北七家镇的3个控制性详细规划尚未得到市政府有关部门的批复外，其余中心镇基本都已完成镇域、镇区规划和小城镇土地利用规划，建设土地的利用已经逐渐做到了有章可循。各小城镇的规划基本都做到了因地制宜，科学发展。从调查情况来看，小城镇规划和土地利用规划的实施情况较好，规划将小城镇可持续发展的理念转化成为可持续发展的具体要求和行动，避免了因为土地利用不合理而重新建设所造成的资源浪费，有效的保证了小城镇经济和社会的持续健康发展。
（四）土地开发整理持续开展
小城镇为实现土地的集约利用，实现耕地占补平衡，减少小城镇建设用地供给与需求之间的矛盾，围绕“四荒”地开发、农民宅基地集约利用进行土地的开发整理，节约了大量建设用地，提高了现有土地的利用效率。丰台区王佐镇依靠强大的农村集体经济的力量，使农民向二三产业转移，并把农村宅基地置换成二三产业用地。王佐镇政府和房地产开发公司合作进行商品住宅开发，已进行了一期4万平方米商品房的建设，二期14万平方米正在建设中。这些住宅在满足农民上楼需要的前提下，面向社会销售。通过旧村改造，既改善了农民的居住环境，又整合了土地资源，促进了该镇二三产业的蓬勃发展。
二、土地收益分配的制度创新
北京市小城镇在经济快速发展过程中，为了使土地用途改变后利用效率提高所带来的增值收益在政府、企业、乡村集体和村民个人之间进行合理分配，规范各利益主体之间的分配关系，进行了许多有益的尝试和创新。
（一）农村集体经济产权制度改革
以土地产权制度改革为核心的北京市农村集体经济产权制度改革始于20世纪90年代初。当时随着农村城市化进程的加快，一些乡镇和村遭遇了前所未有的尴尬：集体土地不断被征用或占用、集体经济组织不断地被撤消；农民转居转工后，由于缺乏技能，不断被企业淘汰下岗，发展经济的积极性严重受挫。由于集体经济产权不明晰、监督机制与激励机制缺失，使集体资产经营效益低下，资产大量流失，干群矛盾日益尖锐。
在这样的背景下，丰台区南苑乡率先进行了集体资产产权制度改革方面的尝试，拿出不到集体资产的30％，按照劳动贡献量化给改制时的集体经济组织成员。他们的做法和实践得到了市区相关领导的大力支持。
21世纪初以来，北京市在全市乡镇大力推行以土地确权为核心的集体资产产权制度改革，目前主要有土地股份合作制、社区股份合作制、社区型股份合作制企业和公司制等四种形式，见表1。改革的核心都是农村土地承包经营权的确认和产权制度改革，要按照“土地变资产、资产变股权、农民当股东”的思路，将集体经济共同共有的产权制度改革成为社员按份共有的产权制度。
土地确权确利是土地确权的三种模式之一，除此之外还有确权确地和确权确股两种形式。在调查的10个小城镇中，均已按照上级政府的要求并遵照村民和村集体的意愿，在全部村或部分村进行了土地确权，分红返利也已进行了几年的时间。
各镇土地确权和集体资产产权制度改革的框架大体一致，但具体标准各有不同。昌平区小汤山镇小汤山村将集体资产1.64亿元（其中土地资产1.07亿元，占全部资产的66％）中的70％量化到个人，集体股占30％。而丰台区王佐镇在集体资产产权制度改革中则采取了“集体留大股，量化占小股”的办法，8个中心村评估净资产为21172万元，量化个人股份仅2630万元，平均量化比例仅为12.4％。
康庄镇三街村将大部分土地收益分配给村民个人，在土地确权当年所有股民人均获益9300元；2005年，纳入分红的收入31万元，集体分得9.3万元，股民分得21.7万元；2006年，纳入分红的收入为39.7万元，比上一年度增长28％，集体分得8.91万元，股民分得27.79万元。老百姓从产权制度改革中获得了实实在在的利益。而丰台区王佐镇土地确权收益每人每年只有约400元，该镇选择的是将更多的土地收益留在集体，见表2。
（二）土地换社保
通州区马驹桥镇截至2006年5月，全镇土地已被征占12036亩，约占全镇总面积的14％；仅“北五村”就有近4000名农民完全失去了土地。且在近两三年内，随着镇中心区的改造、物流中心和环保园区的发展，还将造成1.2万农民失去土地。越来越多的农民在城镇化过程中失地，似乎已是一个不可逆转的进程。在征占农地的整个过程中，征占、搬迁、补偿、安置等工作是极为复杂和敏感的，稍有不慎便会出现社会的不稳定。马驹桥镇以制度形式将保障失地农民利益的安置补偿办法固定下来，实现了将农民从效益日益下降的农地上平稳转移出来，建立了失地农民利益的长效保障机制，“土地换社保”成为土地收益分配制度创新的成功范例。
马驹桥镇依据《关于建立通州区失地农民养老保险的（试行）意见》（京通发［2004］13号）要求，制定出台了《马驹桥镇人民政府关于失地农民安置办法试行意见》、《马驹桥镇人民政府关于北五村农转工人员和超转人员安置办法补充意见》等。安置政策规定，就业补助费2万元；失地农民养老保险（劳动力按月领取300元标准、超转人员按月领取400元标准）平均费用每人3.9万元；社会养老保险储备金3万元（转居后按新政策进行城镇职工社会养老保险衔接）；享受一次职业技能培训（劳动力人均500元）；安置选择就业人员按现行政策待转居后安置。
通过确定试点、广泛宣传、因村制宜、整体推进，马驹桥镇从2004年4月起开始推进失地农民安置工作，目前已成功完成6个村的安置工作。从目前情况看，绝大多数劳动力人员选择了自谋职业安置。镇党委、镇政府把加强失地农民的就业培训，引导失地农民适应竞争的社会环境作为一项重要任务，采取实施培训工程、促进农民就业，建立多元就业机制、拓宽就业渠道，强化镇就业所职能、提高服务水平等措施狠抓失地农民的转移就业工作，取得了较好的效果。
（三）土地基金会
为解决农民失地后的利益保障、入区项目征用土地、加大基础设施建设等一系列问题，大兴区榆垡镇在2001年大胆试验的基础上，于2002年1月由榆垡镇党委、政府和规划区内有关村队共同建立了小城镇土地基金会。
1.运作方式。土地基金会采取用地项目和被占地村队双入会的机制，用地单位将补偿费转为会费入会，作为土地基金，土地拥有者将土地作为资本入会。具体操作方法是根据土地基金会的章程用地方将土地补偿费采取会费的形式入会，作为土地基金，被占地方将被占土地作为会费入会。入会的村队与土地基金会签订永久性土地使用合同，并授权管委会代表行政所属土地所有权和使用权，村队享有土地永久性收益权，土地基金会统一对入会土地进行招商、融资、开发建设。主持编制年度预算决算，组织年终审计，并分别由委员向各村队代表会报告。基金管委会负责入区企业建设项目所需土地。每年以每亩地1550元租赁费直接兑现给农民，并根据社会和经济发展的情况分阶段增加租赁费比例。如果将来土地基金不足以兑现农民的补偿，由镇财政补贴，保障农民永久性收入。
2.运行效果。（1）建设项目用地难问题得以解决。土地基金会自试运行以来共征地6020亩，基金总额达6700万元。政府、农民和企业三方都从中得到了好处：彻底解决了过去有好的项目但农民不给地的问题；土地基金会直接办理相关事宜，入区企业得以快捷地获得土地使用权，保证项目能及时开工，缩短了建设周期；有了土地，政府可以加大投入，大胆进行基础设施建设，进一步改善小城镇的投资环境。（2）农民收入大幅增加，农民利益得到保障。土地基金会维系了农民赖以生存的基本条件，保证了农民获得眼前经济利益和长期稳定的收入来源。入会后的农户每亩土地获得的收入比自己直接经营提高了3～4倍。此外，得以腾出精力投入二三产获得新的收入。到目前为止，所有租赁费均已兑现，累计金额超过4000万元。（3）从源头上铲除滋生腐败的土壤，密切党群关系，保持农村稳定。基金会建立后，项目占地由一次性补偿变为年年有收入，由少数村干部管理变成各户自己管理。每年兑现租赁费由镇政府、村干部、银行三家直接把钱打到各户存折上，增加了工作的透明度。（4）基础设施建设迅速完成，小城镇投资环境得以提升。土地基金会掌握大量入会土地后，对现有土地资源进行整合，把土地基金作为资本进行投融资运作，大胆进行基础设施建设，改善了小城镇的投资环境，增强了小城镇的资本吸附能力。
三、北京市小城镇土地利用中存在的问题
（一）农地流转中存在的问题
1.土地流转中政府错位行为严重。在土地流转的过程中，一些乡村组织直接充当了土地流转的主体，不尊重农民的意愿，随意改变土地的承包关系，强制土地进行流转。引起这种行为的原因主要还是利益机制的驱动，有的地方把土地流转作为增加收入的手段，或者作为突出地方政绩的形象工程，损害农民的利益。
2.土地流转的中介组织不健全。由于中介组织的缺乏，使得土地流转市场的信息缺乏，发育不良，往往出现农户需要转让土地，却找不到合适的受让方，而需要土地的人却找不到合适的受让者，影响了土地生产要素的合理流动和优化配置。流通信息的不对称也使承包经营权的流转被限定在一定的规模和范围内，流通行为也只是短期行为。另外，由于流转市场缺乏土地的定级及评价机构，使得农村土地容易受到个人的干预而偏离正常的价值。
3.农村社会保障机制不完善对土地流转起了一定的负面作用。虽然目前大量农民都涌入城市，进入了二三产业，但是土地仍然是大部分农民赖以生存和发展的生活和生产保障，也是我国农村稳定的基础。我国农村社会保障项目设置的供给量和农民的实际需求量之间还有很大的差距，主要表现在社会保障的覆盖面窄、保护水平低，进城务工经商人员遭受社会保障体系实质上的排斥等。在这种情况下，使得农民很难放下包袱，安心的进行土地使用权的流转。
4.政策的不完善使一些小城镇征地后的补偿难以顺利进行。《北京市建设征地补偿安置方法》（北京市第148号令）第十九条规定：“征用农民集体所有土地的，相应的农村村民应当同时转为非农业户口。应当转为非农业户口的农村村民数量，按照被征用的土地数量除以征地前被征地农村集体经济组织或者该村人均土地数量计算。”而现实中往往按照政策规定计算出来的需安置人员数量比实际需安置人员数量要少，那么究竟应对谁进行安置？安置补助费用应该发给谁？
另一个问题是148号令对应补偿人员缺乏明确的界定，造成基层政府在具体实施时遇到一些困难，比如需要补偿人员人在户不在，或是户在人不在，或是外地退休回来养老；还有村民和社员的区别等。以通州区马坊镇为例：北京市148号令实施以后，马坊镇建设征用农村集体土地共1592.65亩，应转非人员数为617人，征地补偿费合计8456.96万元（其中土地补偿费2526.2万元＋安置补助费5930.8万元），在具体的实施中，存入国土等部门监管账户的资金为3433.51万元，而转非人员安置落实数为0，于是该镇的做法就是干脆不分这笔钱，把安置补偿费放在村里，由集体保管，现在已直接划入社保基金，现实际存入村账户的费用数为5023.45万元。
（二）工业、建设用地利用中出现的问题
1.征用土地流程过长，征用土地手续复杂。一方面有国家宏观调控的影响，控制大规模的开发建设，另一方面也存在个别审批部门手续繁杂、办事效率低的问题。一个建设项目从立项到领取开工证，至少需要半年至一年以上的时间。项目前期手续的报批比建设周期还要长，不仅加大了政府的行政成本，也影响了小城镇的开发建设速度，对于征地双方都造成了很大的成本和机会损失，而且对于土地的利用本身也造成了不利影响。
2.一些小城镇工业用地利用效率低下。调研中我们发现，一些乡镇企业利用土地效益低下，布局分散，土地浪费严重，成为乡镇经济发展的“瓶颈”，亟待集约和节约利用土地、变粗放式经济增长方式为集约型、内涵型增长方式。
3.工业开发区后续投资不足，造成土地闲置现象。一些小城镇前几年不论自身是否具备发展工业的优势与条件，一律盲目跟风建设工业园区，由于将开发区生地做熟所需前期投入较多，导致后续建设资金不足，园区建设半途而废，造成了建设土地的闲置现象。
（三）土地开发整理中出现的问题
1.土地开发整理资金严重不足。户籍政策取消以后，小城镇的发展只能依靠从镇财政中挤出少量资金用于开发建设，市里每年拨付的扶持资金远远不能满足快速发展的需要，政府投入远远不能达到土地开发整理对资金的需求。村集体经济组织势单力薄，也无力进行大面积高质量的投资建设。社会资金由于缺乏相应的政策引导，目前属于个别现象，规模极小。
2.土地开发整理政策有待进一步完善。例如，耕地占补平衡指标的上市交易问题，居民点整理所形成的耕地与存量建设用地之间的土地置换问题，土地开发整理后的经营管理机制问题等。由于这些问题缺乏有关的政策保障，使得社会资金和农民自主进行土地开发整理的投入无法获得有效补偿，直接影响到社会力量和农民参与土地开发整理的积极性，不利于土地开发整理事业的持续发展。
3.土地开发整理项目的实施不够规范。目前小城镇土地开发整理工作还缺乏统一规划，项目大多由村集体组织实施，无论是项目的类型还是地域的选择都带有一定的盲目性，容易由于选址不当造成对生态环境的破坏；项目规模普遍偏小，无法形成良好的规模效益。此外，由于土地开发整理工作处于起步阶段，从中央到地方，相应的管理措施还很不完善。例如，项目的规划设计、预算编制及竣工验收管理不够完善，工程措施简单，造成新增耕地的质量得不到保证，项目完成后土地利用现状图未能及时进行更改，没有建立统一的项目库等，这些问题都在不同程度上影响到土地开发整理的实施效果。
（四）土地收益分配中存在的问题
1.失地农民利益的长效保障机制仍有待建立。尽管北京市小城镇在建设过程中采取了一些积极的解决办法补偿和保障失地农民的利益，但由于征占地的补偿标准过低，失地农民没有从征地后的土地开发所获得的丰厚利益中得到相应的回报；一些旨在让农民“失地不失权”、“失地不失利”尝试性的措施缺乏法律保障和政策支持；企业需求与农民自身素质存在较大差异，失地农民就业渠道狭窄，大多数失地农民集中在物业、环卫、绿化等对体力要求较高的行业简单的就业培训难以根本性的解决问题，失地农民失业的潜在问题仍然存在。
2.农村集体经济产权制度改革中存在的成员身份界定和股权确定问题。由于集体经济产权制度改革能带来看得见的好处，人人都想争取自己应得的权利。然而自合作化以来乡村人口的增减、流动、户口的迁移和转变大量存在且较难核清，又由于不同年代村民对村集体经济的贡献的衡量尺度的不同，因此尽管各镇村改制工作小组做了大量细致的工作，基本保证了股权分配的合理公平，但在股份量化中仍普遍存在集体经济组织成员身份界定及其股权分配问题。
3.在股权的设置方面集体股比重过大。在小城镇集体经济产权制度改革实践中，一些镇村以“办公开支、各项公益性事业开支、发展壮大集体经济”为名设置较大比重的集体股，有的小城镇如王佐镇集体股高达70％，实际上集体股的设置并非必须，相反却又遗留下了一块产权模糊的集体资产。
4.土地基金会存在的合法性问题。榆垡镇的土地基金会是由镇政府和规划区内有关村队共同组建的。土地基金会管理委员会为土地基金会最高执行权力机构。基金会主任由镇主要领导兼任，委员由各村推举的村干部或村民代表及金融部门负责人担任。基金会是依靠镇政府建立的，以镇政府信用为担保。基金会既没有在工商部门注册，也没有在民政部门注册，其法律地位得不到认可，所签各种协议、合同不具备法律效力，如果出现法律纠纷，后果不堪设想。
四、对策建议
（一）农地流转方面的建议
1.准确定位乡村组织在推进土地流转中的作用。乡村组织在农地流转中的作用是监督土地资源的合理利用，监督农民土地使用权的流动，监控土地供需总量的动态平衡，而不应该用行政手段去对农民的土地使用权进行干预。乡村组织在农地流转中应加强管理和搞好服务，要制定土地利用和流动的长远规划，做好土地的连片整理工作，为土地流转提供相关信息。
2.大力培育土地流转中的中介组织。农业建设用地的市场化流动是小城镇建设过程中土地制度发展的必然趋势。农村中的土地流转中介组织是连接供给和需求的纽带，完善中介组织是农地市场化的关键。土地流转中介的职责可以包括制定土地流转规划，收集土地供给与需求的信息，进行项目推介，规范土地流转程序，协调各方的利益关系，搞好相关方面的服务等。
3.完善农村社会保障机制，解除农民流转土地的后顾之忧。要实行土地的自愿流转，必须使农民对于脱离土地后的生活无后顾之忧，进一步完善农民的最低生活保障制度，建立起面向农村外出务工人员的多层次的社会保障体系，有利于促进土地的自由流转和高效利用。
4.对应安置人员的身份进一步加以明确。主要应针对北京市政府148号令的相关条款在进一步研究以后重新进行调整。在对被征地人员进行人员安置时，不仅要明确安置的人数，同时也要对安置人员的身份、特点进行限定，以方便具体操作。
（二）工业和建设用地利用方面的建议
1.简化征用土地的流程和手续，加快项目审核、审批速度，缩短项目的报建周期。为了提高土地流转和利用的效率，减少因为征地流程而造成的双方福利损失，对于征地手续中可以省略的应当省略，可以简化的应当简化，可以由一个部门办理的坚决不让几个部门插手。简化流程和手续的同时，也要规范土地征用的程序，使得每一个部门的工作都合理和规范。
2.在建设用地指标分配、投资项目安排、基础设施项目包装等工作上，实施全市统一协调。应结合各小城镇的发展情况，对发展快的乡镇适当增加建设用地指标；根据小城镇功能定位、产业安排，对有关投资项目进行统一安排。
3.充分利用已征土地，避免土地闲置和浪费。应建立起一套已征土地的监测管理系统，对已征土地的运作进行系统管理和实时监控，一旦发现资金到位困难或政策有变的情况，立即采取有效措施，防止土地利用延迟和土地“征而不用，多征少用”现象的发生。
（三）土地开发整理方面的建议
1.加强政府土地开发整理专项资金的收缴，建立多元化、多渠道的融资体系。政府土地开发整理专项资金（包括新征建设用地有偿使用费和耕地开垦费）是目前土地开发整理工作的主要资金渠道，也是土地开发整理事业顺利进行的重要保证，必须按照有关程序和标准足额收缴。为了拓宽土地开发整理的资金来源，除政府资金以外，还需要开辟集体、农民和经济实体共同投资的多元化投资渠道，广泛吸引境内外资金的参与。另外，还应加大政策倾斜，进一步出台有利于小城镇自我发展壮大的政策，重点在税收分成比例、土地出让金返还等方面予以倾斜。建议试点小城镇形成的税收、土地出让金等，形成市级财力的部分，全部以奖励形式用于小城镇滚动发展。
2.尽快完善有关政策措施，建立促进土地开发整理良性发展的有效机制。从推动土地开发整理事业可持续发展的战略高度出发，尽快出台有关配套政策措施，为规划的贯彻实施提供有力保障。例如：土地开发整理规划实施管理办法，土地开发整理权属调整的相关政策，集体土地使用制度改革的相关政策，土地开发整理后形成的耕地占补平衡指标上市交易政策，居民点土地置换和土地周转政策，招商引资、建立农业综合开发区的优惠政策等。
3.强化建设项目的规范管理，确保土地开发整理质量。应按照建设项目管理的程序对土地开发整理项目的立项进行可行性研究和规划设计，并据此进行工程招投标、监理和竣工验收，提高土地开发整理项目的质量。
（四）土地收益分配方面的建议
1.建立健全失地农民利益的长效保障机制。一是逐步提高土地征用补偿费标准。充分考虑农村经济发展和农民收入增长的实际，以农民征地补偿费全部进入社保测算能领到城区最低生活保障金作为参照系，逐步提高现行补偿标准。二是建立失地农民医疗、养老社会保障机制。尽快把失地农民纳入城镇社会保障体系，实现与城镇社保的对接。失地农民享受低保标准应等同城镇居民。依托集体经济组织或社区，建立完善互助医疗合作制度，并实行医疗产品配送下乡。借鉴马驹桥镇的做法，总结其在“土地换社保”中的经验，在土地收益中留出一块作为农民失地后的社会保障资金，并专户储存、专门机构管理。三是建立教育培训机制。对进城入镇失地农民的教育培训包括失地农民子女的九年制义务教育、对失地农民的职业技能培训、对农业结构调整后的农村富余人员和失地农民进行现代市场经济知识和转岗再就业技能培训等。四是建立再就业创新机制。应鼓励、扶持失地农民自谋职业，以税费优惠政策、发放小额贷款等方式对农民就业、创业予以支持。另外，应以税费优惠等政策鼓励征用地单位和其他工商企业尽量消化失地农民，建立以市、县两级劳动力市场为中心，以街道、乡镇劳动力管理服务站为网点的就业服务网络。
2.在集体经济产权制度改革方案中明晰集体经济组织成员身份界定和股权确定标准。北京市在今后数年中将在巩固目前农村集体经济产权制度改革成果的基础上，继续推进改制的进程。尚未完成集体经济产权制度改革的村镇，应借鉴已完成改制村镇的经验，把改革方案实施之前的工作尽量做细、做扎实，核清自合作化以来乡村人口的增减、流动、户口的迁移和转变，因地制宜的确定适合本村（镇）的改革方案，在方案中明晰集体经济组织成员身份界定和股权确定标准，保证股权分配的公平合理。
3.逐步降低集体股所占比例，进一步明晰农民个体的土地承包经营权。应考虑提高村民个人股量化比例，逐步降低集体股所占比例，保证集体经济组织成员的利益与集体经济和小城镇的发展息息相关，在壮大集体经济、提高城镇化水平的同时改善农民的生活水平，提高他们的生产积极性和维护集体经济利益的积极性。在实践中，集体办公费用的开支可以列入集体经济组织的日常管理费用中，发展集体经济、开展各项公益性事业的开支可以通过提取法定盈余公积金、法定盈余公益金以及经股东（代表）大会讨论提取一定比例的任意公积金来解决。
4.考虑按照法律法规明确土地基金会的组织属性和合法地位，在制度允许范围内创新土地收益分配方式。土地基金会作为当时条件下的制度创新的产物，有其存在的必然性和合理性，但是作为一个组织，必须明确其组织属性。应考虑在现有的法律体系下，咨询相关法律专家，尽快确定其法律地位，这样才能保证农民、企业和镇政府三方的利益；否则在以后的运作过程中如果出现经济纠纷，法律将不能保护各方合法利益，势必引发各方不必要的摩擦，影响设立土地基金会加快小城镇建设、增加农民收入的初衷的实现。
［收稿日期］2008－08－06
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