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中图分类号：F062.1 文献标识码：A 文章编号：0257-5833(2007)06-0045-09
随着世界各国对能源资源的需求日益增长，各国加大了开发利用海洋的力度，当然，我国也不例外。我国正在极力推进海洋开发战略，但由于我国周边海域复杂，形势极为严峻。我国不仅与他国存在岛屿归属争议，而且存在海域划界争端，涉及的国家(地区)多达八个，此境况严重阻碍了我国海洋开发的政策与开发利用海洋的进度。其中，中日间关于东海问题的争议就是明显的例证之一。
众所周知，迄今，中日间关于东海问题的磋商已进行了六次，双方在东海划界的原则与开发海域划定等方面，存在着严重的对立与分歧。为此，有必要研析双方的主张，尤其是日本对待东海问题的立场与态度及政策与措施，以利于我们认识其相关政策与发展趋势，进而缩小分歧，解决双方争议，使争议之东海变成友谊之海、合作之海。
一、中日间关于东海问题争议之由来与双方的主张
1.背景与由来。中日间东海问题争议对象——东海大陆架位于中国、日本、朝鲜三国之间，东西宽150至360海里，南北长630海里①。根据《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)关于专属经济区和大陆架制度的有关规定，在东海东西部中国与日本的专属经济区和大陆架存在部分重叠海域，因此，双方存在划界争议。实际上，划界争议分为专属经济区和大陆架划界两种，考虑到200海里的专属经济区和大陆架重叠，且根据《公约》的有关规定，沿海国对专属经济区海床和底土的权利应按大陆架制度执行或行使②。可见，沿海国对于海床及其底土的自然资源的权利，大陆架制度优先于专属经济区制度。
2.双方的主张。关于东海大陆架划界，我国主张，应在自然延伸的基础上按照公平原则协议划界以求公平解决为东海大陆架划界遵循的主要原则③。据此，冲绳海槽构成我国东海大陆架与琉球大陆架的自然分界线，我国东海大陆架可延伸到200海里至370海里。
对此，日本主张，中间线或等距离线原则应为东海大陆架划界的原则④。日方认为，中国与日本琉球岛架之间是“共大陆架”，冲绳海槽不构成日中东海大陆架的自然分界，它只是紧密相连的中日大陆架之间的偶然凹陷，它同挪威海槽一样，不能成为划界的重要因素，因此，可不考虑中日相向大陆架间的具体情况而平分划界。据此划界，中日大陆架界限将在冲绳海槽以西。我国可能得到的大陆架范围约为140海里至180海里。而日本将获得冲绳海槽以西最有石油储藏远景的大部分海域。如果按照日方所主张的原则和方法划界，中方将失去约30万平方公里的大陆架面积。
另外，在东海大陆架划界争议中，钓鱼岛及其附属岛屿的归属及地位问题，也是双方争论的焦点。而钓鱼岛及其附属岛屿的地位直接影响东海大陆架划界，它在东海大陆架划界中的作用是不可低估的，为此，在钓鱼岛等的地位问题上，双方互不妥让。
可见，中日东海大陆架划界争议主要集中在以下三个方面：第一，划界的原则问题；第二，划界的方法问题；第三，钓鱼岛的地位与其在划界中的作用问题。
二、中日东海问题争议之实质
从日本对待东海问题的主张和态度中，可以看出，它们有模糊东海问题之意图，即试图混杂大陆架制度与专属经济区制度。为此，主要应认清以下几个问题。
1.关于专属经济区与大陆架的关系问题。日本认为，200海里以内的大陆架制度已归入专属经济区制度，可用专属经济区制度阐释200海里内的大陆架制度。诚然，在200海里内专属经济区与大陆架存在重叠现象，且专属经济区制度远丰富于大陆架制度。但不可否认的是，从法律依据、内容和效果等规定的不同，可以看出，上述两制度为平行而独立的制度，不存在主次之分。即使在第三次联合国海洋法会议上有国家提出将200海里内大陆架纳入专属经济区制度的提案，但遭到了否定，未被采纳。实际上，在相邻或相向国家间存在专属经济区和大陆架划界争议时，根据《公约》的规定，相关国家没有统一划分界限的义务，可根据不同的制度划分不同的界线。
2.关于确定大陆架界限的原则问题。考虑到中日间关于东海问题的争议主要集中在海底资源的归属和开发上，因此，双方应适用大陆架制度划分大陆架界限。主要原因为：第一，《公约》的法律依据。《公约》第56条第3款规定，关于沿海国对专属经济区内海床和底土的权利，应按照大陆架制度的规定行使。可见，对于海床和底土的权利，大陆架制度优先于专属经济区制度。第二，中日间存在关于渔业资源的协议(1997年)，划分专属经济区显已没有充分的现实必要。该协定对各方所属的海域与共同海域均规定了权利与义务，包括合作的义务。显然在东海划分专属经济区，确定其界限已没有充分的现实必要性。同时，中日间确定大陆架界限的法律应为《公约》。因为，双方均为《公约》的缔约国，对于有关《公约》涉及的问题与纠纷应该适用《公约》，由《公约》公平解决。实际上，对于划分大陆架界限的原则问题，存在两种对立的观点。一种观点认为，大陆架划界应适用中间线或等距离原则；另一种观点认为，大陆架划界应适用公平原则。同时，上述两种观点或主张，也是第三次联合国海洋法会议上争议的焦点。争论的结果，各方均未处优势，最终《公约》对专属经济区和大陆架的划界作了折中的规定，且其内容完全一致⑤。具体规定在《公约》的第74条和第83条。
另外，中日对大陆架划界的分歧与实践上的不同，主要表现在以下二个方面：
(1)海洋法会议上的立场不同。即中国坚持大陆架划界应适用公平原则；而日本则主张大陆架划界应适用等距离原则。
(2)国内法规定不同。中国的《专属经济区和大陆架法》(1998年)第2条规定，中国与海岸相邻或相向国家关于专属经济区和大陆架的主张重叠的，在国际法的基础上按照公平原则以协议划定界限；而日本的《专属经济区和大陆架法》(1996年)第2条规定，日本行使主权权利及其他权利的大陆架为：从基线量起距离其每一点同基线最近点的距离为200海里的线内海域(该线从基线量起超过中间线时，其超过部分由中间线划定)，但当存在与他国间协议划定的线时，则该线代替中间线。
可见，日本在对待东海大陆架划界的原则问题上，是很难轻易让步的。即它会继续主张等距离原则划分大陆架界限的。同时，这种主张也与最新的国际司法判例与国家实践相一致。即多数国际划界协议是先以中间线为出发点，在考虑相关因素，修正中间线后划定界限的⑥。为此，我国应继续坚持大陆架的基础——自然延伸的主张，采用大陆架与专属经济区分开划界的态度，以获有利于我国的划界结果。
3.关于东海大陆架的自然分界线问题。中国基于大陆架是陆地领土的自然延伸的事实，主张中国东海大陆架界限至于冲绳海槽，该海槽应为中日大陆架的自然分界线。而日本主张，冲绳海槽只是偶然的凹陷，且海槽周边包括凹陷处的隆起和凹陷部分的成分相同，海槽不应成为中日东海大陆架的自然分界线，中日为共大陆架⑦。为此，今后我国的主要任务为，应从地理地质结构等方面，论证和说明该海槽的成分与结构与附近的大陆架不同，中日在东海属非共大陆架，以支撑我国的大陆架延伸至冲绳海槽的主张。
4.钓鱼岛的地位与其在东海大陆架划界中的作用问题。中日双方均对钓鱼岛主张权利，同时由于钓鱼岛的战略地位重要性和附近资源(油气资源和渔业资源)的可观性，近期要解决钓鱼岛的主权问题，难度很大，需要时间和智慧。为此，一个行之有效的办法是，中日双方应搁置钓鱼岛及其附属岛屿的主权争议，为尽早开采东海大陆架资源作出临时安排。而如何确立钓鱼岛在东海大陆架划界中的作用，则是应解决的一个紧迫问题。
三、中日东海大陆架划界应考量的要素
由于中日间迄今未缔结关于划分大陆架的协议，因此，双方适用的法律应为《公约》。具体来说，就是适用《公约》第83条的规定。同时，由于《公约》第83条未对“公平解决”作出任何规定，各方在认识与适用上就会产生分歧和对立。当然，中日间关于东海大陆架的划界，也不例外，因此，对其的解释只能依据国际司法判例和国家实践的发展。从国际和国家实践来看，在确定东海大陆架界限时，为达到公平解决，应考虑的因素主要为：
1.冲绳海槽在划界中的作用。上已言及，我国基于大陆架的属性主张中国的大陆架应至于冲绳海槽，坚持该海槽应为中日大陆架的自然分界线；而日本主张，冲绳海槽只是偶然的凹陷，且其周边的地质结构与成分相同，不应夸大其作用，即在划界中应忽视其作用。为发挥冲绳海槽的作用，我国存在举证的问题。
2.钓鱼岛的地位与作用。由于中日间存在关于钓鱼岛的主权争议，且双方对其的归属均互不妥让，因此，在东海划界过程中，如何确立钓鱼岛在划界中的地位与作用是一个很难回避和抉择的问题。从国际司法实践来看，关于主权或领土争议问题提交国际法院裁决的案例较多，无疑这是一个可行的方法，但至双方达成共识提交国际性法院裁决双方还应互相妥让，尤其是中国未对国际法院的管辖权作出选择，因此，利用国际法院裁决钓鱼岛主权争议的问题还有待时日。显然，钓鱼岛的归属直接影响划界界限，包括领海基线的确定问题，严重影响所属海域的大小和范围。目前可行的方法之一为搁置其争议，在东海北部区域划出一定的海域实施共同开发，同时在开发协定中对钓鱼岛的地位作出相应的规定。有学者认为，鉴于钓鱼岛地处日本主张的“中间线”附近，且面积很小，主权存在争议，结合国际上关于岛屿在划界中的司法实践，在中日东海专属经济区大陆架划界中赋予其零效力为宜⑧。应该说，这是值得考虑的建议。
3.海岸线的性质和长度及其比例。在东海，中国的海岸线是由陆地向海延伸而形成的，相关长度达约365海里，而日本在东海的海岸线是由各岛的外延形成的，属于岛链，长度为约205海里，从海岸线成型的性质与长度来看，中国在东海划界中为达到公平结果应多考虑上述因素的作用，即实现大陆架的范围应与海岸线的长度成比例的原则。
四、东海大陆架划界解决方法与实施共同开发意义
解决东海大陆架争议的方法主要为武力解决、政治解决和法律解决三种。从《联合国宪章》和中日间关于三个政治文件的原则与精神来看，同时结合中日关系的重要性、以及近期双方的发展趋势来看，分析其利弊拟采用政治和法律相结合的方法解决为妥。即先通过协商谈判的方法，尽量缩小双方的分歧，并采取互谅互让的原则与精神，期望解决双方引发的争端；在上述方法并不有效的情况下，则采取法律方法解决，例如，利用国际法院和国际仲裁解决争端。
从迄今中日间磋商成效来看，可以预见，东海问题的最终解决需要时间和智慧，但结果多为通过政治方法解决争议，实施共同开发制度。为此，有必要研析共同开发理论。
1.共同开发要义。(1)基本概念。共同开发是指两个或两个以上的国家通过谈判达成政府间协议，主要开发和分配尚未最后划界的领土争议重叠区潜在的自然资源，共同对重叠区包括其自然资源行使管辖权。
(2)重要特征。共同开发的特征主要为：第一，实践性，共同开发旨在对争议区域的潜在资源通过合作协议实施勘探开发，付诸实践；第二，有益性，有关国家搁置争议尽早实施勘探和开发，有利于各方消除分歧、获得实在的利益；第三，临时性，共同开发主要为开发争议区域的自然资源，其协定本身不是最终解决争议，也不影响争议区域的地位与最终的划界，具有过渡的性质；第四，共同性，共同开发协议旨在鼓励双方或多方对争议区域实施共同开发，禁止单方开发。
(3)法律依据。共同开发的法律依据，最主要的为《公约》第83条第3款。其规定：在达成大陆架划界协议以前，有关国家应基于谅解和合作的精神，尽一切努力作出实际性的临时安排，并在此过渡期间内，不危害或阻碍最后协议的达成；这种安排应不妨碍最后界限的划定。尽管《公约》并未使用“共同开发”术语，显然“临时安排”包括“共同开发”，且“共同开发”为“临时安排”的重要形式⑨。同时，通过协议“共同开发”已被各国采用和发展，实践证明，它具有强大生命力⑩。另外，共同开发也得到国际法院的认可。例如，国际法院在北海大陆架案(1969年)中认为，大陆架划界可通过协议解决，或达不成协议时通过公平划分重叠区域，或通过共同开发的协议解决。
(4)主要类型。从大陆架是否确定划界来看，共同开发可分为两类：一是对跨越已定边界的自然资源的共同开发；二是对重叠区域未划定边界的自然资源实施勘探和开发的共同开发。但一般所指的“共同开发”，多指后者。具体可分为以下几种。第一，地质学上的合作方式。即对跨越已定边界线两侧一定范围内的共同矿床根据各自领域内的储藏预测量确定年度采掘量；第二，共同作业方式。即根据双方的合同让各自有管辖权的开发者共同作业；第三，协作方式。即由各方开发者签订合同指定单独的作业管理者，为所有各方单独开发共同矿区，向有开发权的各方分配利益的协作方式；第四，共同开发方式。如果共同矿区是一整体，不可分割，则各方对大陆架的矿物资源共有，行使共同开发权；第五，合作开发方式。事先在缔结大陆架划界的协定中对将来发现的共同矿床资源插入合作开发的条款(11)。
(5)可择模式。笔者认为，中日应结合自然延伸和中间线原则，考虑沿海国的具体情况(例如，海岸的一般形状、大陆架的物理与地质构造、海岸线的长度等)后，按比例协商划定东海大陆架界限。在缩小的争议海域可实施共同开发，为平衡双方利益可将重叠的海域划分为几个小区，赋予它们不同的地位和开发权限，作为主争议海域的辅助区域。为此，可借鉴《帝汶缺口条约》，并成立联合管理机构，对共同海域实施管制，并实施共同开发。而为实现上述目标，达到双赢的目的，要求各方作出适当的让步。目前，紧要的是应尽快推进协商机制，通过对话和交流，确定争议海域，为争议海域作出临时安排。为此，双方主要应遵守以下义务：第一，各方应为达成协议进行富有诚意的磋商，同时，应采取让磋商具有实质意义的行动义务，以推进磋商进程；第二，各方应考虑所有特殊情况，为实现公平原则而行动的义务。应该指出的是，中日第六次东海问题磋商在应对东海不测事态的海上热线联络机制达成的原则共识，对于缓和双方的立场和应对危机管理将产生积极的影响，同时，能避免不测事态的进一步升级，值得肯定和推进实施。
2.实施共同开发意义。中日间在东海划出一定的海域实施共同开发的意义，主要为：
第一，利于稳定关系。即利用政治方法解决争议，有利于稳定和发展双方关系，避免冲突、损害双方关系，并能为维护地区和平与发展包括合作作出贡献。它是国际和国内形势发展所需求的。
第二，利于改善关系。中日关系现处于严峻的状态，如何切实改善关系是双方的重要课题。东海问题的妥善合理解决，显然是改善双方关系的重要路径之一。即通过政治磋商，实施利于双方的共同开发制度，以逐步改善关系，包括增进在经贸、环保和知识产权等方面的合作与交流。
第三，利于法制稳定。迄今中日间提交国际法院与仲裁解决争端的案例，一个也不存在。尽管日本已选择了国际法院的管辖权，但中国并没有作相应的选择；中国与日本在加入《公约》时均未选择以解决有关本公约的解释或适用的争端的方法。如果日本单方面将争端提交国际法院或海洋法法庭，则中国面临应诉的问题，这将使中国处于难决的地步。因为中国一贯以来反对由第三方或法院裁决关于领土争端及涉及国家重大利益的问题。利用政治方法解决争端，利于稳定法制与政策，值得采用。
第四，利于现实需求。随经济社会的发展，中日两国对能源资源的需求十分迫切，有合作开发的需要与可行性。为此，双方可在争议海域划出一定的区域，实施共同开发，以获取能源资源，为他国提供合作的典范，使争议之东海成为合作之海、友谊之海。至于合作开发的区域范围，可协商确定，并采取渐进的方式展开，待积累经验和条件成熟后稳步推进。
五、日本海洋政策与措施及对我国的启示
中日间东海问题凸显后，日本出台了相关的海洋政策与措施，旨在完善组织机构和相关法制。
1.执政党和在野党的政策和措施。基于自民党(执政党)“维护海洋权益的九个建议”(2004年6月15日)(12)；日本政府于2004年6月设立了“与海洋权益有关的阁僚会议”，并鼓励日本企业在东海(尤其是中日中间线以东)开采油气；2004年7月，日本政府开始在所谓的中间线以东有争议的区域租用挪威调查船进行油气勘探，以调查春晓油气田附近的地质结构。
此后，自民党于2005年3月29日制定了“维护东海海洋权益的紧急建议”(13)，并于2005年7月授予帝国石油公司东海油气试采权，2005年8月，宣布帝国石油公司办妥试采东海油气的一切手续。同时，民主党(在野党)于2005年10月21日，草拟了“关于在专属经济区等实施自然资源的勘探和进行海洋科学调查有关的主权权利及其他权利的法律案”、“海底资源开发促进法案”。其目的是维护日本专属经济区等的权益、合理管理外国人员进行的海洋科学调查，以确保《公约》规定的沿海国的权利。可见，上述政策与措施旨在对东海问题采取一系列的行动，以维护自身的中间线划界原则与主张。
2.政府与民间咨询机构的政策与措施及建议。为维护日本管辖海域，尤其是对专属经济区和大陆架的权利，日本政府于2005年7月将原来的《国土综合开发法》改名为《国土形成计划法》。在新名称法中，增加了海域(包括专属经济区和大陆架)的利用和保护的事项，即将专属经济区和大陆架海域的利用和保全也成了国土形成与规划的对象(14)。实际上，日本政府的上述行为，源于日本财团的海洋船舶部于2002年5月出具的关于《海洋与日本：21世纪日本海洋政策建议书》的具体建议。
另外，应重点注意的是，日本海洋政策研究财团于2005年11月18日，向政府提交了《海洋与日本：21世纪海洋政策建议书》(简称《建议书》)。《建议书》由12名与海洋有关的专家学者组成的“海洋与沿岸海域研究委员会”经两年多的审议和讨论作成的。《建议书》主要包括以下三个方面的内容：
(1)立项制定海洋政策大纲。建议国家海洋政策大纲主要包括以下内容：第一，明确基本观点；第二，完善推进海洋政策的框架；第三，强化解决问题的措施；第四，加强合作；第五，促进与海洋有关问题的理解、研究和教育。
(2)完善确立海洋基本法的推进体制。由于日本对海洋问题采取以个别实体法处理，为综合管理海洋事务，该建议书指出有必要尽早完善海洋政策框架及法律根据。主要包括：第一，为推进综合海洋政策，有必要制定海洋基本法。内容包括基本理念、政策方针、海洋基本计划等的基本政策和措施、推进海洋政策的体制框架。第二，完善行政机构等。即为推进以海洋基本法为轴心的综合海洋政策，完善以下行政机构——设置与海洋有关的阁僚会议、任命海洋主管大臣等、规划和实行海洋政策的机构，是必不可少的。
(3)管理扩大到海洋“国土”和加强国际合作。具体建议为：第一，强化对专属经济区、大陆架、远离陆地的海岛及其周边海域等的管理。第二，确立对扩大到海洋——“国土”、海上运输等的安全保障。第三，构建环境影响评价体系、保护海洋生态系统(保护生物多样性)等。第四，合理管制鱼类捕获量、保存渔业资源、开发矿物资源和海洋微生物资源等。第五，构建地方主体、市民参与型的管理体制，与他们联合管理海域等。第六，尽早策划制定区域防灾计划，对防灾、减灾问题向市民进行系统而彻底的教育和训练。第七，规划收集与海洋情报有关的国家战略、强化海洋情报管理机能等。第八，扩大海洋教育，研究与教育海洋管理，促进海洋科学技术研究等。其目的是管理国家管辖海域，综合治理海洋，包括处理和应对海洋突发事件。
3.日本海洋政策与法案最新成就。日本海洋政策研究财团于2006年12月7日发表了关于海洋政策与法制方面的最新文件，即《海洋政策大纲——寻求新的海洋立国》(简称《海洋政策大纲》)、《海洋基本法草案概要》(15)。实际上，上述文件是根据2005年11月该财团向政府提交的《海洋与日本：21世纪海洋政策建议书》的建议，由海洋基本法研究会历时8个月(2006年4月——12月)经过十次讨论审议而完成的。应该说，上述文件为中期研究成果，此后，海洋基本法委员会将会出台细化上述文件原则的具体法规——海洋基本法，后由议员提交国会审议，即所谓“议员立法”，以改变无相关海洋部、局提出法案的局面。如果国会审议获得通过，海洋基本法将成为日本综合性规范海洋问题的基本法律。
海洋基本法研究会成立于2006年4月，其由多党(自民党、公明党和民主党)的参议员和众议员(10名)、海洋方面的专家学者(15名)和作为观察员的有关省厅的官员(10名)共35名组成。从该研究会的组成可以看出，其是一个综合考虑防卫、外交、历史、水产、资源、交通、海上执法、环境多方面人士组成的立法委员会，它反映了日本的海洋立法所考虑内容的综合性。该研究会的事务局设在海洋政策研究财团。
海洋基本法研究会的任务为，通过调研和审议，为日本提出综合性的海洋政策与法案。其宗旨是，改变日本一直以来管辖海洋事务的纵向行政分割制度，让政府与民间成为一体，综合性地制订和推进国家海洋政策，使海洋与人类共生，确保国家利益。
可见，日本草拟或修改关于海洋问题的法规，旨在强化对海洋问题的管制，完善日本海洋制度。对此，我国不容忽视，应加强跟踪研究。
(1)海洋政策大纲。鉴于日本综合管理海洋问题的政策与体制没有推进，仍用纵向垂直功能分割的方法处理海洋问题。不要说综合性的海洋政策，连管理海洋问题的主管大臣和机构也没有，显已无法应对海洋问题，包括提交海洋法案的机构和组织也不存在，为此，《海洋政策大纲》指出，有必要尽早构筑应对海洋问题的新体制。同时，要求把海洋政策作为国家的政策——国策，也有必要对资源丰富的海域实施综合性的管理及国际合作与协调。《海洋政策大纲》最后指出，推进综合性海洋政策的关键是尽早制订《海洋基本法》。即日本是以制订《海洋基本法》为途径，推进完善海洋机构设置与相关体制的。
(2)海洋基本法草案概要。关于《海洋基本法草案》内容，主要为：
第一，海洋基本法目的。目的为保全海洋环境、开发利用海洋、确保海洋安全等海洋管理活动。第二，海洋政策的基本理念。即保全海洋环境理念，确保海洋安全理念，可持续开发利用理念，充实海洋科学知识理念，综合管理海洋理念，国际合作理念。第三，各主体的职权与义务，制订推行政策与措施的方针。即应规定与海洋有关的单位和个人的职权和义务，规定制订和实施海洋管理措施的方针。第四，海洋基本计划。政府为综合而有计划地推进海洋管理方面的措施，应制订海洋基本计划。内容为明记国家、地方公共团体、企业、国民的职责和涉及制订海洋基本计划等有关海洋综合管理的基本施行政策，并对综合推进海洋行政的行政组织等方面的内容作出规定。实际上，海洋基本计划是综合和体制化海洋政策、具体规定海洋基本政策的计划。第五，设置海洋政策担当大臣。即内阁总理大臣应任命海洋政策大臣，以有效地统制专业性和连续性强的海洋政策、展开综合管理活动；同时，以基本理念为基础，体制化先前由各部门实施的纵向分割海洋事务的职责，推进综合管理海洋的国策。第六，设置综合海洋政策会议机构。为调查和审议制订海洋基本计划及综合管理海洋所需资源分配方针等方面的重要事项，应设置以内阁总理大臣为议长，海洋政策担当大臣为副议长，由内阁官房长官、内阁总理大臣指定的国务大臣及有识志士和经验者为其他议员而组成的综合海洋政策会议机构。第七，其他相关规定。即为推进海洋综合管理政策与措施，应完善其他相关的必要规定。
应该指出的是，日本《海洋政策大纲》与《海洋基本法草案》是根据《2005年建议书》要求而制订的，旨在完善日本的海洋政策与制度，以从体制机制上综合处理海洋问题。从上述文件内容可以看出，日本对待海洋问题的综合考虑和全面重视。为此，我国必须认真研究邻国——日本的海洋政策与相关法制的内涵与政策，以加强应对中日间海洋争议。
总之，日本今后将会实质性地推进海洋政策与法制及出台相应的对策和措施，包括进一步完善与海洋事务有关的机构、制定海洋总体战略、海洋基本法、修订专属经济区和大陆架法、制定专属经济区和大陆架法配套法规，等等。其目的是完善海洋政策与法制，维护海洋权益，实现海洋强国之愿望。
4.日本海洋政策与措施对我国的启示。为应对中日间的东海划界争议，和平合理有序地解决海洋问题，我国近期有必要在以下几个方面予以进一步的完善：
第一，尽早出台海洋事业发展规划。无疑该规划将确定我国近年的中长期海洋事业的发展和方向，对我国实施海洋开发战略，推进建设海洋强国进程具有重大意义(16)。其内容主要应包括设置由各涉海部门参与的综合协商管理海洋事务的机构，合理可持续开发和利用我国管辖海域的海洋资源，加强深海资源勘探活动，保护海洋环境，积极参与国际、区域及双边海洋活动等，以综合协调海洋事务，合理管理海洋活动，确保国家海洋权益。
第二，制定海洋开发基本法。主要应明确该法的目的、原则、具体的计划和措施。例如，海洋资源的可持续开发和利用原则、海洋环境预防和治理原则、海洋的全面综合管理原则、海洋国际与区域及双边合作原则，等等。
第三，制定《专属经济区和大陆架法》配套法规等。我国《专属经济区和大陆架法》自1998年公布施行以来，迄今未制定相应的配套法规与实施细则，例如，包括大陆架油气资源开发规则，建筑物设施与结构物安全区域管理办法，应对外国企业、船舶侵害我国大陆架和专属经济区资源开发活动的措施，应对外国船舶测量我国管辖海域活动的措施，等等，为应对海洋冲突，包括划界争议，必须尽快制定和完善相关配套法制。另外，为应对日本将于东海“中间线”东侧可能实施的开采活动，我国应做好相应准备。主要为：一是一旦日方采取开采行动，我国的维权机构应如何合理有效有度地应对。二是我国应否跨越“中间线”东侧采取有度的措施和行为，避免默认“中间线”为东海海域界线，造成既成事实。为此，我国主要应采取以下措施：中国海监及其附属机构应继续执行东海海域巡航活动，包括加强与海军的合作与信息交流，以及时发现问题，做好准备；深化中日东海问题第六次磋商达成的原则共识，即切实履行应对东海不测事态的海上热线联络机制，包括互通信息、加强沟通、合作处理突发事件。总之，在对待东海划界问题上，我国在磋商中应继续主张大陆架制度与专属经济区制度是平行而独立的制度，采取分开划界的做法，并坚持大陆架的法律基础——自然延伸，以获取属我国管辖的海域，确保油气资源开发供应。
第四，进一步宣布我国的领海基线。我国于1996年5月宣布大陆领海的部分基线和西沙群岛领海基线后，迄今未宣布其他岛屿的领海基线，为切实维护我国海洋权益，我国应进一步宣布其他所属岛屿的领海基线，以确定我国有权管辖的海域界限。当然，对于钓鱼列岛附近的领海基线问题，如何与台湾合作则是一个难题。同时，近期我国缓和民间人士在保钓行为方面的政策与措施，是值得肯定的。
第五，确立争议海域划界的步骤和原则。近期，尤其是对于中日东海划界争议，我国应确定其划界的步骤和途径，考虑到双方的争议主要集中于资源的归属与开发问题，为此，我国应先对争议海域的大陆架进行划界，然后，根据协商谈判结果再划定专属经济区界线。当然，上述界线为一条线还是两条线，则是今后应谈判和研究的重大问题之一。同时，对于大陆架划界的原则问题，我国应继续主张以自然延伸为基础，按公平原则，协议划界，以求公平解决的观点。
六、结语
中日两国在许多问题上存在严重的对立与分歧，在东海问题上找出有效的方法与措施是改善双方关系的重要路径之一。显然，实施共同开发为一种合理的抉择。它既可延缓双方的冲突，又可通过合作开发获得实际的资源利益。它不仅有利于维护国际、地区的和平稳定与发展，而且有利于丰富和发展两国关系，包括增进两国在经贸、科技、知识产权、能源和环保等方面的合作与交流。可以预见，双方在东海问题上的博弈，需要时日和智慧，尤其需要政治决断，同时，双方的较量将是中长期的，为此，我国必须从长计议、认真对待、合理处理。
注释：
①魏敏主编：《海洋法》，法律出版社1987年版，第182页。
②例如《公约》第56条第3款规定，沿海国对专属经济区海床和底土的权利，应按照大陆架的规定行使。
③例如，《中国专属经济区和大陆架法》(1998年)第2条规定，中国的大陆架，为中国领海以外依本国陆地领土的全部自然延伸，扩展到大陆边外缘的海底区域的海床和底土；中国与海岸相邻或者相向国家关于大陆架的主张重叠的，在国际法的基础上按照公平原则以协议划定界限。同时，中国在1996年批准联合国海洋法公约时，对于大陆架划界争端的原则，声明如下：中国与海岸相向或相邻的国家，通过协商，在国际法基础上，按照公平原则划定各自海洋管辖界限。参见国家海洋局政策法规办公室编：《中华人民共和国海洋法规选编》(第三版)，海洋出版社2001年版，第11页，第3页。
④例如，(日本)《专属经济区和大陆架法》(1996年)第2条规定，日本根据联合国海洋法公约的规定，国家行使沿海国主权权利及其他权利的大陆架如下：(1)从基线量起距离其每一点同基线最近点的距离为200海里的线内海域(该线从基线量起超过中间线时，其超过部分有中间线划定)，但当存在我国与他国间协议划定的线时，则该线代替中间线；(2)邻接上款大陆架海域外侧的海域，根据联合国海洋法公约第76条的规定，由政令确定。参见松井芳郎编集代表：《基本条约集》(2006年版)，东信堂2006年版，第402-403页。
⑤朱晓青主编：《国际法》，社会科学文献出版社2005年版，第150-151页。
⑥[日]杉原高岭、水上千之等：《现代国际法讲义》(第3版)，有斐阁2004年版，第153页。
⑦余民才：《中日东海油气争端的国际法分析——兼论解决争端的可能方案》，《法商研究》2005年第1期。
⑧王可菊：《钓鱼岛及其在东海划界中的地位》，《中国海洋法学评论》2006年第1期。
⑨[日]三好正弘：《再评联合国海洋法公约体制下的共同开发》，《法学研究》2002年第2期。
⑩秦晓程：《与海底资源共同开发有关的几个国际法问题》，《政法论坛》2000年第1期。
(11)[日]山本草二：《国际法》，有斐阁1999年版，第413-414页。
(12)[日]海洋船舶财团海洋政策研究所编：《海洋白皮书(2005年)：日本的动向，世界的动向》，2005年3月版，第186-187页。
(13)http://www.jimin.jp/seisaku/2005-003.html.
(14)参见[日]海洋政策研究财团编《海洋白皮书(2006年)：日本的动向，世界的动向》，第193-194页。
(15)http://www.sof.or.jp.
(16)可喜的是，我国制定的《国家海洋事业发展规划》近期已通过了专家评审，待修正完善后有望得到国务院的批准。参见《中国海洋报》2006年8月8日。
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