加快推进《学前教育法》立法进程，本文主要内容关键词为：教育法论文,学前论文,加快推进论文,进程论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、《学前教育法》立法的迫切性
由于20世纪90年代中后期以来我国学前教育持续十年的滑坡和迟滞，同时随着近年社会对学前教育之于个体全面健康发展和国民素质提高重要性认识的日益提高，广大人民群众对学前教育的需求日益热切。社会反映强烈的“入园难、入园贵”问题的实质是连续十年削弱的“供”和当前日益增强的“需”之间的突出矛盾的集中反映。其背后深层次的原因则是20世纪末随着经济体制改革和社会结构的转型，特别是一些地方政府由于发展观的局限，同时对学前教育的重要性和公益性、人才成长规律与教育规律缺乏应有认识，以其是非义务教育为借口，认为政府对学前教育可以不投入、不作为，推向市场不管，或盲目采用企业改制，或强行对幼儿园实行“断奶”，甚至在一些地方盛行卖园。其实质是在经济体制转型过程中，一些地方政府和相关主管部门发展观和认识严重滞后，主导责任不到位、发展职责不落实；各级政府的投入职责不明，投入主体不清，致使财政投入比例和规模长期过低；行政管理力量更是严重不足，教育主管机构纷纷被撤，学前教育发展规划、组织领导和评估督导监管等失去基本保障，导致教育资源连续十年的大量流失，教师队伍严重不稳定，致使学前教育资源尤其是优质教育资源严重缺乏。这是造成今日人民群众反映强烈的“入园难、入园贵”，甚至在一些地区入园“荒”问题的深层次的根本的原因。
据统计，2007年，我国学前三年毛入园率仅为44.6%[1]，2008年为47.3%[2]，2009年也仅为50.9%[3]，学前教育成为我国各级教育中普及率最低的阶段，不仅远低于发达国家水平，而且低于世界平均水平、周边及经济发展水平相当的国家和地区，在九个人口大国中也低于巴西(2003年为68%)和墨西哥(2004年为84%)[4]。而且，我国城乡学前教育发展差距显著，2007年全国城镇学前三年毛入园率为55.6%，农村只有35.6%，二者相差了20个百分点。同时，值得关注的是，长期以来我国幼儿教师的身份、编制不落实，待遇、权益缺乏保障，致使队伍不稳定，严重影响了教师素质的提高。各种社会力量办园虽然近年数量增长很快，2008年全国民办幼儿园数占全部幼儿园总数的62.17%[5]，2009年上升为64.6%[6]，但其质量参差不齐，办园条件、收费标准、教师资质和办园行为等缺乏应有的规范与管理，不少园不能成为真正的教育资源。尤其是在我国广大的中西部农村地区，幼儿园不仅数量少、规模小，安全、卫生不能保障，更为严重的是缺乏发展和保障主体，因而大多缺乏基本的办园条件，教育质量普遍较低。因此，由于多年在一些地区政府责任不到位，幼儿园发展的投入保障机制、管理体制、办园体制等缺失和混乱，使我国学前教育不仅成为整个教育体系的“短板”，而且成为当前我国公共服务体系建设和民生问题中的一个突出的薄弱环节。
不争的事实是，学前教育是人生发展的奠基性教育，是基础教育的基础，是国民教育体系的重要组成部分。学前教育不仅对个体身心全面健康发展，而且对义务教育质量、国民素质整体提高和社会发展均具有极其重要的奠基性作用。因此，随着我国社会发展，特别是发展观的转变，政府工作着力点由经济快速发展更多转向经济社会和谐可持续发展，学前教育的公益性及其重要的基础性作用日益为人们所认识，近年学前教育发展问题成为我国上至中央最高层领导、下至城乡广大人民群众共同、普遍关注的热点问题、焦点问题。胡锦涛总书记明确指示，学前教育是重要的民生工程；温家宝总理明确要求，制定切实可行的措施，大力发展学前教育，将之作为贯彻落实《教育规划纲要》的一项紧迫任务。2010年11、12月，国务院专门两次召开常务会议研究部署学前教育工作。特别是2010年11月，温总理在北京调研学前教育发展时明确指出，要“通过立法把发展学前教育纳入法制轨道”。因此，抓紧研究制定《学前教育法》，不仅是解决我国当前学前教育事业发展中诸多突出和根本性问题的现实选择，而且是保障并促进学前教育事业健康、有序、可持续发展的迫切需要。
二、《学前教育法》立法具有良好基础
目前，我国学前教育立法也已具有了良好的基础。2003年十届全国人大教科文卫委员会已将学前教育立法列入立法调研计划，并赴江西、山东、河北、江苏、内蒙古等地就当前我国学前教育事业发展的主要问题、原因与立法重点等展开了多次专题实地调研，并于2006年年底正式委托教育部研究、起草学前教育法案。2007年，国务院颁布的《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》中明确提出“要适时启动学前教育法的起草工作”；同年11月，教育部将学前教育立法纳入了今后五年立法的工作重点，并列入了2008年工作要点。
我国学前教育立法可资借鉴的国际国内经验也已比较丰富。一方面，近些年不少地方人大适应形势发展要求，在学前教育立法方面做了很多工作，江苏、北京、青岛、广州、上海等省市已先后制定实施了《学前教育条例》，可为全国性的立法提供重要的经验与参考；另一方面，制定学前教育法律以保障和促进本国学前教育事业的健康发展已是国际性趋势，美国、英国、法国、日本、德国、韩国、澳大利亚、新西兰、芬兰、葡萄牙、爱尔兰等国的学前教育立法及其实施经验均可为我国学前教育法律制定提供有益的借鉴。
同时，我国学前教育立法也已具备了较好的经济基础。以法律形式确立并强化学前教育的性质、地位与政府职责，意味着各级政府必须大力加强对学前教育的财政投入，切实承担起更多的宏观规划和建设发展的责任。近20年来，我国国民生产总值连续以近10%的速度大幅增长，并且随着产业结构的调整和经济生产方式的转变，我国经济还将实现进一步又好又快的增长。应该说，我国经济发展水平已基本具备了增加对学前教育财政投入，承担起更多发展学前教育事业职责的经济基础。而随着我国国民经济的进一步科学、有质量的发展，必将为学前教育事业的健康、可持续发展提供更大的支持。
三、立法建议：突破思路、明确性质、创新体制机制
鉴于我国学前教育事业发展的迫切任务和长远需要，鉴于热切的民生需求，建议国务院有关部门高度重视学前教育立法，抓紧研究学前教育立法中的主要矛盾和关键问题，加快立法进程，争取在近年内制定出台《学前教育法》，以尽快有效地破解我国学前教育事业发展中的根本矛盾与突出问题，保障并促进我国学前教育事业的健康、有序与可持续发展。
同时，建议我国学前教育立法抓住影响我国学前教育事业发展的根本性、深层次的核心问题，特别是学前教育性质、政府职责、投入体制、管理体制、办园体制、幼儿教师的身份与待遇等，转变观念，突破思路，重点就这些问题作出如下规定。
第一，明确规定学前教育的性质与地位。不仅要明确学前教育是国家基础教育的基础，是国民教育的重要组成部分，而且应明确其是一项重要的社会公益事业，是公共教育服务的重要组成。在学前教育立法中，要强调学前教育的公益性，明确将学前教育纳入我国基本公共服务体系，这是规定学前教育事业发展方针、政府责任及其与社会关系、投入与保障机制等的前提与基础。
第二，明确规定我国学前教育事业发展的方针与机制。结合我国国情与学前教育发展需求，确定“政府主导，社会广泛参与，公办、民办共同发展”是我国学前教育事业发展的基本方针；坚持以政府为主导发展学前教育，同时广泛引导社会各方面力量共同投入发展学前教育。反对将作为国家基础教育的基础、具有显著的公益性的学前教育社会化或市场化；同时反对将“政府主导”的职责功能窄化为等同于“政府主办”。政府职责的充分彰显和引导、激励社会力量的充分发挥，是保障公办、民办尽可能充分发展的前提。
第三，明确政府主导学前教育发展的责任及相关部门职责与分工协调机制。当前和中长期学前教育的健康、可持续发展迫切需要进一步明确并强化中央和地方各级政府发展学前教育事业、提供学前教育公共服务的主导责任；明确规定教育、发展改革、财政、建设、人事、编制、劳动保障、卫生、民政和公安等相关部门的职责，确立分工合作的机制。
第四，明确建立健全学前教育的管理体制与机构。明确规定中央、省、地市级部门设立学前教育的专门行政管理机构，县级应有专门机构或专职干部，并明确中央、省、地市、县级学前教育行政主管部门的主要职责。这是落实学前教育事业发展规划、教育资源优化扩大、教师队伍建设等的重要组织保障和人力保障。
第五，确立政府财政投入、社会投入与家长合理分担相结合的投入体制和保障机制。明确政府要加大公共财政投入，并明确规定将学前教育经费纳入中央和地方各级政府财政预算之中，在各级财政性教育预算中应单项列支学前教育投入；明确规定逐步加大各级政府教育财政性投入中学前教育经费的比例；中央和地方各级财政每年新增教育经费要向学前教育倾斜，特别是要优先投向农村学前教育。中央和地方各级财政要设立学前教育专项经费，重点支持中西部农村地区、少数民族地区和边疆地区发展学前教育。同时，要积极研究制定优惠政策，鼓励和吸引多方面社会力量积极办园和捐资助园。抓紧研究出台对民办园的土地优惠、税费减免、租金减免、以奖代补、教师培训等创新、灵活的鼓励和支持机制，引导并支持民办园提供面向大众、收费较低、办园规范并具有一定质量的普惠性服务。应明确建立政府和家长共同承担的学前教育成本分担机制，并抓紧研究建立和完善对城乡困难弱势人群的学前教育扶助机制。
第六，确立公办为主，公办、民办共同发展的办园体制。办园体制既要充分体现政府的主导作用和办园导向，又要有利于最广泛地动员与利用社会多方面力量共同投入举办幼儿园。要大力发展公办幼儿园，同时积极发展民办幼儿园。坚决反对所谓的“公进民退”或“民进公退”，明确公办、民办并举，促进公办、民办幼儿园皆充分发展，共同繁荣。同时，基于我国国情，城乡差距显著，城乡应实行有所不同的办园体制：在农村地区，以政府投入、政府办园为主，同时鼓励和支持社会力量到农村举办幼儿园；在城市、县城地区则应多种形式办园，在加大政府投入的同时，广泛发动和引导社会各方面力量多渠道投入，形成公办、民办共荣互促，有序发展的格局。
第七，明确幼儿教师的身份地位、待遇和培训职称等权利。明确学前教育从业人员特别是幼儿教师的法律身份与地位，明确指出幼儿教师是基础教育教师的一部分，享有与中小学教师同等的政治、经济待遇；民办幼儿教师享有与公办幼儿教师同等待遇。要切实保障幼儿教师与中小学教师拥有同等的工资待遇；健全教师社会保险制度。实行幼儿教师资格标准，建立健全幼儿教师准入制度、聘任与考核制度。明确保障幼儿教师的培训权利，将幼儿教师培训纳入中小学或基础教育教师培训规划之中，切实加强幼儿教师培养培训，不断提高教师队伍的整体素质，并建立与中小学教师相统一的幼儿教师职称体系。
第八，建立学前教育的督导评估与问责制度。明确建立学前教育事业发展与质量评估制度，建立健全学前教育发展的督导和问责制度。将各级政府发展学前教育的责任及其落实、规划、实施、经费投入及教师队伍建设等情况作为考核各级政府、教育行政及相关主管部门及其领导的重要内容，并将结果向社会公示。
第九，建立优先保障农村和弱势群体学前教育、保障教育公平的机制与制度。明确以政府办园为主、财政投入为主、公办教师为主发展农村和中西部贫困地区的学前教育，建立政府投入为主、集体经济支持、社会力量参与和家庭适当分担教育成本的投入与保障机制。对地方财政不足的地区，中央和省级政府应加大统筹和转移支付力度。对农村贫困地区、少数民族等欠发达地区，以及城乡家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童等弱势群体实施减、免、补等多种形式的资助。