广东省城乡规划设计研究院 广东广州 510000
摘要：十九大报告提出实施乡村振兴战略，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。从城乡统筹到城乡融合，十九大报告矫正了农村资源单一流向，强化了乡村地区的内生动力，同时也要求乡村规划建设进一步推动城乡融合。然而传统的“就村论村”等规划建设模式在规划编制、措施推行、资金拨付、项目建设、督促监管等方面均凸显了城乡分离的弊端。因此，本文试图构建以县为主体，整县推行的新型乡村规划建设工作机制，推动城乡融合发展。
前言：“三农”问题是全党工作的重中之重。2004年至2018年中央连续十四年以“三农”为主题发布一号文件，从单纯的农业增产、农业增收、农村人居环境改善逐步整合提升农业供给侧结构改革、城乡融合发展体制，从对象而言，中央政策跳出了就农村论农村的局限，更突出城镇与乡村融合互动，因此，在乡村顶层规划建设上也应直面问题，开创新的工作思路。
一、现行乡村规划建设存在的问题及成因
（一）村庄规划编制实施推行缓慢
截止2016年，我国共有662238个行政村，为指导乡村地区规划建设，规划先行是首要原则。为此，《城乡规划法》将乡规划和村庄规划作为法定规划，要求各地乡、镇人民政府组织编制、实施。然而，经过10年的推行，全国规划编制覆盖率仍不足50%。我国村庄数量多、分布散，地域差异大，对象共性和个性并存，传统的村庄规划，以行政村甚至自然村为单位，一方面缺乏地区层面的统筹，难以把握地区乡村发展战略、重点和政策倾斜方向；另一方面沿用城市规划思路，只对村庄内在的住房、产业、基础设施需求作空间指引，缺少对村庄建设设计施工的引导以及政策、组织、资金等保障措施的探讨，导致村庄建设至于孤立状态，最终规划只能沦为墙上挂挂。亟需改变规划编制模式，从政策、空间和基层三级联动。
图1规划指导的三级述求
（二）城乡人居环境二元分化严重
我国城乡人居环境二元分化明显，乡村，路不平、灯不明、水不通、厕不净，“脏乱差违”长期且普遍存在。一方面乡村人居环境起步晚，相关政策仍在探索推行中。2013年，第一次全国改善农村人居环境工作会议召开，相关国家政策陆续发布，但至今未形成明晰的横纵向责任分工。另一方面，农村人居环境改善涉及危改、垃圾和污水处理、道路硬底化、路灯照明、公服设施等多方面，量多且面广，但自2000年乡镇机构改革以来，乡镇规划管理机构被撤并，村镇处于无人专门监管的状态。同时，就村镇行政职能来看，缺乏统筹措施、资金拨付、项目建设、督促监管的能力，亟需在国家、省宏观指导政策与乡镇具体实施之间寻求强而有力接口。
图2 规划管理的三级述求
二、县是统筹乡村的最优选择
（一）行政职能
我国实行中央-省-地级市-县、区-乡镇五级行政机构，各级政府具有规范、领导、监督和管理等职权，其中县以上地方各级人民政府可以规定行政措施，发布决定和命令；负责城乡建设、民族事务和监察工作，执行国民经济和社会发展计划以及预算方案。宪法赋予县级以上人民政府对乡镇地区行政管理、建设决策、资金预算，工作监察的职权。同时，从职权性质和管控深度而言，中央、省起战略性指导、政策性统筹作用，市级政府重点围绕城市，落脚点在于城建（城镇规划区），而我国两千多年就有郡县制，成就了县的独立性和自主权。因此，县是统筹农村地区第一线的行政选择。
（二）规划体系
相比城市规划体系，乡村规划体系仍处于探索阶段。《村镇规划编制办法（试行）》将村庄规划划分为总体规划和建设规划两个阶段，包括行政村内各村小组的规划建设统筹以及村庄各项建设的详细规划、指导；《县域村镇体系规划编制暂行办法（试行）》，将规划区拓宽到县域，形成县城-中心镇-一般镇-中心村的层级，重点在于城镇辐射带动村庄。《城乡规划法》形成城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划等5个层面城乡规划体系。《住房城乡建设部关于改革创新、全面有效推进乡村规划工作的指导意见》提出编制县（市）域乡村建设规划，作为县（市）总体规划的专项规划。经过15年的探索，就行政村单独编制规划的理念已逐步转变，形成县、镇、村三级的规划体系，也凸显了县在乡村规划体系中统领政策、空间、基层建设的重要作用。
（三）项目建设
按照相关项目管理意见，农村建设项目策划到实施需经历11个环节，与城市项目建设流程基本一致，但村庄建设项目多具有政策性、基础性、公益性和规模小、分布散、资金紧等特征，造成了规划容易，实施难的情况。面对这一现象，广东省推行省级新农村连片示范建设工程，将连片5个行政村统一规划、设计、施工，将项目统一打包，节约项目建设、审批流程，形成规模效益吸引更优质的建设团队参与其中，成效显著。同时，随着农村环境综合整治的推进，农村生活垃圾、污水处理设施建设项目需快速推进，为解决设施处理工艺、设施管网建设投资和运营模式的复杂性，推行PPP模式整县推进污水处理设施建设项目和“户分类、村收集、镇转运、县处理”的垃圾处理模式，明确了县的重要性和统筹性，以县域为覆盖面，一方面统一打包，统一建设，形成规模效益，吸引社会资本和社会力量建设运营，减少财政负担，加快施工进度；同时，有利于分区技术指导，对地域上临近或基础条件相似的村庄，统一工艺技术和建设模式，因地制宜，保障实施。
（四）监督监管
包括依法监督和管理运营两个层面。首先，按照《城乡规划法》县级以上人民政府及其城乡规划主管部门具有核发乡村建设规划许可证，依法监督监管乡村规划建设；同时，县级层面有利于统筹、引导涉农专项资金往最优化利用，探索长效的管理、运营机制。如山东省兰陵县将农村保洁工作通过购买市场服务，建立农村长效保洁机制。又如广东推行PPP模式整县推进污水处理设施建设项目，将政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施项目，通过政府和社会资本合作模式，实现共建共营共管，而此项职能是乡镇一级所不具备的。
三、县为主体，实施整县推进
（一）确立县级人民政府为乡村规划建设主体
从上述两个层面的分析可得，县（市）一级比省、市更贴近农村，比乡（镇）、村具有更完备的管理职能和更强的调控能力，因此，确立县级人民政府为乡村规划建设主体是推进乡村振兴工作的必然取向，主要体现为责任、决策、协调、监督的主体。责任主体，即履行主体责任，制定具体工作方案，负责规划制定、资金筹措和统筹使用、项目实施、进度安排。决策主体，即从县层面确定乡村发展的总体目标和近五年的工作重点，由县级统筹决策县域乡村建设，确保政策的倾向、资金的投放。协调主体，即由县级人民政府统筹本地发改、住建、国土、环保等部门，成立乡村振兴联席会议制度小组，规划上实现“多规融合”，建设上推动“协同共建”。监督主体，即监管、督促、督查乡村规划建设落实情况，县人民政府出台相关的乡村规划建设管理办法，建立乡村地区长效管护机制。同时，明确镇、村职责分工，建立分级负责机制，调动村民投工投劳，投身于家乡建设，建设美丽乡村。
（二）加快推进县域乡村建设规划编制和实施
做好上层设计，构建乡村建设蓝图，是政府推动乡村建设的首要抓手，加快推进县域乡村建设规划编制和实施尤为重要。从国家层面看，通过县域乡村建设规划破解乡村规划难题，完善乡镇规划体系，是改革创新思路。从规划实施层面看，县域乡村建设规划统领县域乡镇建设方向，设置了乡村用地、风貌、整治指引，弥补了传统村庄规划上下层的缺陷。同时，通过“多规融合”，落实生态控制红线、空间增长边界、基本农田等控制线，实现城乡生产、生活、生态空间的融合，构建县域 “一张蓝图”。
（三）试点推行整县推进乡村规划和建设工作
县域乡村建设规划作为指导性规划，统筹了乡村建设方向，但下一层级的镇、乡、村庄规划编制，乡村建设项目的设计、建设、运营却缺乏了切实可行的路径和抓手。试点推行整县推进乡村规划和建设工作是一种创新的尝试。一是由县统筹，确定本县镇、乡、村庄的规划编制任务、编制内容深度以及编制经费来源；二是建立乡村规划团队库，明确一支有资质、有专业力量的编制团队牵头，带领本地、中小型的编制单位或乡村规划师进行规划编制，牵头单位重点给予专业指导，监督规划质量；三是以县为单位，收集县、镇、村三级的乡村建设项目，制定年度建设计划，采用PPP+EPC的模式，一方面通过社会融资解决资金难题，同时，将设计、施工、运营一体化，简化招标、立项、发包、施工管理的工作量，有利于空间、资金、时间的统筹。四是建设一支本地化的“三农”队伍，将农业经济、种植专家、农村传统工匠、农村理事会等具有专业技术、地域乡愁的人员集聚，为家乡的作贡献。
四、结论及展望
综上所述，以县为乡村规划建设责任、决策、协调、监督主体，加快推进县域乡村建设规划编制和实施，试点推行整县推进乡村规划和建设工作是实施“乡村振兴”的主要路径，这是当前我国的行政职能架构，乡村规划、建设、监管体系所赋予县级人民政府和职能机构的重任，是扭转传统“就村论村”单村规划建设的新模式。目前，浙江省安吉县、广东省翁源县均在探索中，结合实践经验，本文提出三点反思和下一步的工作思路：
（一）从面到点，加快呈现成效
以县为单位推进乡村建设，相对“就村论村”最主要的优势，在于从宏观层面，打破村域界限，确定对乡村面貌、产业有重点影响的项目，如构建城乡风貌格局，应优先建设贯通几条村的景观带，又如统筹城乡经济发展，通过小城镇建设带动周边乡村区域的经济、就业或划定连片的乡村区域，建设田园综合体等，都应该把握建设重点，集中力量推进，加快农村地区质上的提升。
（二）试点先行，着重宣传推广
整县推进从人力、物力、财力方面来说，都是极大的投入。因此，试点先行，发挥政府、专家、企业、村民等多方的智慧和力量，不断修正完善，将这种模式动态延伸。一个市选取一个县试行，同步探索奖补激励机制，加大宣传推广，让乡村规划建设工作由被动变主动，成为村民想做要做争着做的事情。
（三）因地制宜，择优开拓前行
前面提过村庄数量多、分布散，类型多，地域差异大，具有共性和个性的特征，显然一种模式走天下，一刀切的理念是不可行的，所以本文只是一种从组织到实施的机制探索，适合于县域经济较为发达、县级职能结构较为完善的地区，对于中西、西北部地区，应因地制宜，探索适当的模式，推动乡村规划建设。
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论文作者:董嘉雯
论文发表刊物:《基层建设》2018年第16期
论文发表时间:2018/7/18
标签：乡村论文; 村庄论文; 规划建设论文; 城乡论文; 农村论文; 县域论文; 规划编制论文; 《基层建设》2018年第16期论文;