日本教师“定期流动制”对我国区域内师资均衡发展的启示，本文主要内容关键词为：日本论文,区域内论文,师资论文,启示论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
基本普及九年义务教育的战略目标实现后，我国基础教育发展的不均衡问题愈发突出。促进基础教育的均衡发展已成为我国教育工作的重点。现阶段，我国基础教育发展的不均衡主要表现在3个层面：[1]1）区域之间发展不均衡；2）同一区域内城乡之间发展不均衡；3）同一区域内（一市、一县范围内）校际之间发展不均衡。从我国经济和教育发展的状况看，解决区域内学校之间发展不均衡的问题最为现实，也最为迫切。因此本文着重从第3个层面进行探讨。
从我国基础教育发展的现状来看，造成同一区域内校际间发展不平衡的主要原因是：[2]不同学校教育经费不均衡、办学条件不均衡以及师资力量不均衡。因此，要解决校际间发展的不均衡问题，必须针对以上3方面对症下药。笔者认为，解决师资力量的不均衡问题是最关键的。因为优质师资队伍的建设很难在短期内见效，而没有校际间师资的均衡发展，就不可能有校际教育的均衡发展。那么如何解决这一问题呢？“他山之石，可以攻玉”。笔者认为，日本实行的教师“定期流动制”，对解决我国基础教育师资的发展不均衡问题有一定的启发和借鉴意义。
一 日本的教师“定期流动制”[3]
日本当代教育非常发达，教育均衡化也达到了相当高的程度。究其原因，其教师的“定期流动制”功不可没。它是促进校际之间师资均衡发展，进而促进校际之间教育均衡发展，以及最终实现整体教育均衡发展的极为关键的途径。日本教师的“定期流动制”始于“二战”后，主要在公立基础学校（小学、初中、高中及特殊学校）范围内实施。60年代初，该制度趋于完善。按日本法律规定，日本公立学校教师属地方公务员，政府对他们的管理有一套比较完善、规范的制度和法律。日本中小学教师的定期流动（或者叫“转任”）属公务员“人事流动”的范畴，其主要目的：一是不断提高教师的工作热情和创新能力，增加教师多种经验积累；二是合理配置人才资源，保持学校之间教育水平的平衡；三是打破教育的封闭状态，使学校办学始终充满活力。
1 日本教师“定期流动制”的基本情况
日本教师的定期流动，从地域看可分为两种情况：1）同一市、街区、村之间流动；2）跨县一级（相当于我国省一级）行政区域间流动。从日本文部省1996年度末统计资料来看，小学、初中教师流动的比例最大。当年有96033名教师实行了流动换岗，流动率为17.1％，其中52105名教师是在同一市、街区、村之间流动，占流动总数的54.3％（有的县高达94.5％）。可见，教师流动的地域以就近为主。各类学校跨县一级和“政令指定都市”一级行政区域流动的有797人，比例最小，且主要集中在较大城市间。偏僻地区学校同其他地区学校之间以及不同类型学校之间教师交流的比例大致平衡。
从流动的学校种类来看，教师既可在同级同类学校之间流动，如从小学流向小学，从高中流向高中等；也可在不同种类学校之间流动。从日本文部省1995年统计资料来看，当年在不同种类学校之间流动的教师有12268人。其中，小学教师84.2％转任到初级中学；初中教师84.2％转任到小学；高中教师85％转任到了特殊教育学校；特殊教育学校教师流动到小、中、高的比率分别占40.4％、27.5％和32.1％。
从流动的对象看，既有教师也有校长。日本文部省根据近年来教师的平均流动率推算，全国公立基础学校的教师平均每6年流动一次；多数的中小学校长一般3～5年就要换一所学校，每一名校长从上任到退休，一般要流动两次以上。此外，从教师在同一学校任教的年限，也可看出教师流动的频率。从小学、初中、高中、特殊教育的整体统计数据看，每年都相差不大，不存在大起大落的现象，这说明日本教师的流动是很规范的。见表1：
表1 教师在同一学校任教年限（1996年）
6年未满6～10年 10～15年
15年以上
的比例P/％的比例P/％ 的比例P/％ 的比例P/％
76.3
18.1 4.1 1.5
日本各都、道、府、县在教师定期流动政策的主要方面是一致的，如人事调动及审批权限、基本原则及年限的规定、流向偏僻地学校的有关津贴标准等。以东京都为例，其《实施纲要》规定，流动的对象可分为：1）在一所学校连续任教10年以上以及新任教师连续6年以上者，此为硬性条件；2）为解决定员超编而有必要流动者；3）在区、市、街道、村范围内的学校及学校之间，如教师队伍在结构上（专业、年龄、资格、男女比例等）不尽合理，有必要调整而流动者。另外，对不应流动者也作了相应的规定，如任教不满3年的教师、57岁以上60岁未满的教师、妊娠或休产假期间的教师、长期缺勤的教师等。
日本教师定期流动的实施程序是：1）一般在每年的11月上旬，由县（都道府）一级的教育委员会发布教师定期流动的实施要旨，内容包括地区的指定、有关原则、要求等；2）全体教师填写一份调查表，其中包括教师流动的意向；3）由校长决定人选，在充分尊重教师本人意愿并与之商谈后，报上一级主管部门审核，最后由县（都道府）教育委员会教育长批准。校长一般由教育长直接任命换岗，本人也可以提出申请；4）在来年4月新学期前，流动教师全部到位。
为了配合教师的定期流动，日本还在教师待遇方面，特别是提高偏远贫困地区教师待遇方面有相应的配套措施。
2 日本教师“定期流动制”的实施效果
日本中小学教师的“定期流动制”已实施了40多年，它为日本在实现基础教育的公平、稳定教育质量、提高师资素质以及改善事实上存在的薄弱学校状况等方面都起到了重要的作用，对日本师资队伍建设，尤其是均衡校际间的师资差异发挥了巨大的作用。教师在不同岗位和学校间的流动，既可以使优秀的教师获得选择权利而无职业危机感的压迫；也可以使后进的教师在流动中获得激励，重新奋起直追取得机会；还可以将少数不合格又不思改进者淘汰出教师队伍。这样既均衡了各地各校的师资，又整体提升了教师队伍的素质。
二 借鉴日本的教师“定期流动制”，促进我国基础教育校际间师资均衡发展
日本的实践证明，实现教师的定期流动，可以缩小甚至弥合校际间差异，改善薄弱学校状况，促进教育均衡发展，维护教育的公正和公平，提高基础教育的整体质量。我国实行教师轮换流动制，可从以下几方面考虑：
1 制订相关政策与法规，保证教师流动的规范化和制度化
日本的教师“定期流动制”虽然在二战后初期即已制定，但直到50年代中期，随着《关于地方教育行政组织及营运法律》、《国家公务员法》、《教育公务员特例法》、《行政不服审查法》等一系列相关法律出台，该项制度才得以逐步推行，并在60年代初趋于完善。[4]我国要逐步推行教师定期流动制，必须要有相关的政策和法律法规确定教师流动的义务性、流动的定期性、流动者的待遇等，并进行规范化、制度化的操作，以保障教师流动的公平、公正和有效。
（1）在职教师的相关规定
对于在职教师，可以依照以下程序实施：1）首先由国家制订教师定期流动的相关政策、法规，其中尤其要强调教师流动的义务性；2）各地根据本地实际情况确定具体的流动者的条件，包括工作年限、业务水平、身体健康程度等；3）县一级（或相当县一级）的教育行政部门发布教师定期流动的实施细则，内容包括地区的指定、有关原则、要求和待遇等；4）全体教师填写一份调查表，主要包含本人流动意向等内容；5）由校长决定人选（充分尊重教师本人意愿并与之商谈）并报上一级教育行政主管部门审核；6）实现教师轮换到岗。
教师轮换流动应该是多向的。既要有同级同类学校之间教师的交流，如重点学校（包括小学、初中、高中）与相应重点学校（包括小学、初中、高中）或普通学校、薄弱学校与相应普通学校、薄弱学校之间教师的交流；又要有同级不同类学校教师之间的交流，如重点学校与同级的普通学校、薄弱学校之间教师的交流；还可在不同级、不同性质学校之间进行教师交流，如高中流向初中，初中流向小学等。如果部分教师条件具备，亦可反向流动；条件成熟时，还可让中专、职校教师与中小学教师实施交流。
从流动的比例看，同级学校教师流动所占的比例应较大，其中重点学校与普通学校之间教师的交流比例应最大，因为这是均衡各校教师资源的关键。不同级不同类型学校交流的比例应较小且大致相当。针对我国优质教师资源分配不均衡的现状，教师连续两次流动不应都在同级同类学校，而应在重点学校与普通学校、薄弱学校之间轮换流动，否则流动不仅达不到均衡教师力量的预期目的，而且还会进一步拉大校际间师资的差距，挫伤广大非重点学校教师工作的积极性，使基础教育的不均衡更趋突出。
从流动的地域看，教师的流动应坚持就近原则，不宜离教师的居住地太远。教师流动的年限应有明确的规定，不宜过长也不宜过短，以二三年为宜，而且要做到一视同仁，不因人而异，不搞弹性规定。这样可以保证教师流动实施的公正性、规范性和可操作性。
教师在流动期间的待遇应根据其工作环境的艰苦程度、工作难度和强度而有所不同。重点提高那些流向落后地区和学校教师的福利待遇。除基础工资适当上调外，还应有各种津贴。这样才有利于调动教师志愿到落后地区、落后学校工作的积极性，促进校际间师资更快地均衡发展。
教师在流动期间工作考评可实行积分制。在其他考评政策一致外，可按工作条件状况打分，即在条件好的学校任教打1分，在一般的学校打2分，在较差的学校打4分，在更差的学校打6分。积分高的教师在一地干满一个流动任期后，可申请调往条件好的地方或学校，教育行政部门在条件许可的条件下应优先考虑。
校长也应实行定期轮换流动制。这既能保证各小学校教学水平和教学管理水平的均衡发展，又有利于办学经验的交流。
（2）新毕业生的相关规定[4]
鉴于我国大多数大学毕业生不愿意到广大农村学校、城区薄弱学校工作，同时教师的准入门槛又逐年提高的状况，国家和各级地方政府可以制订相关从事教育事业的大学生流动就业的法律、法规。如为了改变我国广大农村学校、城区薄弱学校合格教师不足的状况，政府可规定，任何一名大学毕业生在转为国家录用的正式编制教师前，必须有至少1～2年的农村学校或城区薄弱学校工作的经历。此举旨在强调每名毕业生都有责任、有义务到农村地区学校、城区薄弱学校任教。
当然，大学毕业生到农村特别是偏远贫困地区学校或城区薄弱学校任教是有一定的期限的（各地可视具体情况作出规定）。期满后，考核合格的可由教育主管部门录为正式教师，并让其进入在职教师的范围参与流动。当然，也可由他们自行决定去留。
对到农村学校特别是偏远贫困地区学校或城区薄弱学校任教的大学毕业生，要高度重视他们的物资待遇和精神奖励，其待遇应高于同期毕业的其他毕业生。在未录用为正式教师前，其工资待遇即可参照当地正式教师下发。同时，在录用正式在编教师时对其优先加以考虑。任期结束后，教育行政部门要根据其工作的业绩、工作的艰苦程度以及工作的时间打分，积分高者可优先申请流动到条件较好的地方和学校。
为了鼓励更多的优秀大学生到艰苦的地方任教，鉴于目前有不少家庭贫困的大学生贷款助学的实际，国家可制订相关法规，将大学生到艰苦地方任教与减免助学贷款结合起来，减免幅度可视其工作的艰苦程度和工作年限而定。
2 实施“同级同工同酬”政策[5]，提高流入偏贫地区、薄弱学校教师的待遇
这种做法有利于调动教师参与流动的积极性。目前我国公立学校教师有一套统一的工资标准，对农村地区教师的待遇还有适当提高。但现实是，重点学校教师的福利待遇以及总收入远远高于同一区域内普通学校的与其同一级别（同一职称）同一工作的教师。这种极不公平的分配严重挫伤了广大非重点学校教师的工作积极性，影响了这些学校教师队伍的稳定，同时也成为现阶段实施教师定期轮换流动制最大的障碍。可以说，只要不同学校教师间实际收入的巨大差距依然存在，教师的定期轮换流动制就难以真正有效地实施。因此，我国必须真正实现同一区域内同一级别（同一职称）教师的同工同酬。就国拨财政工资而言，不同学校教师的差距并不明显，问题在于各校教师的工资外收入差距很大。因此，各县（区）教育行政部门必须建立一套教师收入的平衡机制：一方面，规范各校（尤其是重点学校）教师的工资外收入，加强各校经费的收支管理和审计力度，统一配置县（区）内教育资源，逐步统一各校福利的发放标准；另一方面，针对目前重点学校教师与普通学校教师事实上存在的收入差距，国家和地方应设立专项基金，以补贴那些在普通学校、薄弱学校工作的教师，特别是由重点学校流入普通学校、薄弱学校的教师，从而弥补他们与重点学校教师收入间的差距，最终实现重点学校与普通学校、城市学校与农村学校教师同工同酬，为实现教师流动创造条件。
另外，为了鼓励广大教师前往条件艰苦的地区和学校任教，可继续提高这些地区和学校教师（尤其是流向这些地区和学校教师）的工资和待遇。《中华人民共和国教师法》等法规都明确规定，要提高偏远贫困地区教师的待遇，这说明我国对这一问题也很重视，但要继续加大力度，加强监管，采取相关配套措施，真正把改善艰苦地区和学校教师的物质待遇落到实处。
3 改革教师人事制度，均衡学校管理水平和师资力量
要使同一区域内的学校均衡发展，除了实现办学条件均衡外，学校的管理水平和教师的素质也应均衡，而这唯一的方法就是让校长和教师定期交流，关键又在于深化教师人事制度改革。[5]1）实行教师全员合同聘任制和“无校籍管理”。要实现教师的定期交流，必须将教师的管理权收回到县（区），由县（区）教育行政部门统一聘任、统一管理、统一配置教师资源。实行“无校籍管理”，是学校人事管理的深刻变革，是让全体教师由单位人变为系统人，这可以卸掉长期以来背在学校身上的包袱，便于教育行政部门优化组合、按需设岗、严格考核、科学管理。2）积极推进中小学校校长选拔任用和管理制度的改革，建立校长交流机制。校长在同一学校通过多种形式竞争连任最多不应超过两届（6年），同时校长交流还应与干部交流、下派锻炼结合起来。加强校长的流动，既能促进各校管理水平的均衡，也能增强各校的活力。3）将教师的定期流动与教师的职称评定、校级干部选拔结合起来，并向区域内薄弱学校、偏远地区学校的中小学教师倾斜。在职称评定时，要求参评高级职称的教师有2～3年城区薄弱学校或农村偏远地区学校工作的经历。选拔校长时，要求侯选对象必须有在城区薄弱学校或农村地区学校工作3年以上的经历等。这一点我国已制定了相关的政策和法规，但要加强落实，以切实解决城区薄弱学校、农村偏远地区学校合格教师紧缺和素质不高的问题，促进区域内中小学师资的均衡发展，从整体上提升教师队伍的素质。
4 注重宣传和精神鼓励，提高教师的思想觉悟[5]
在注重制度和法规建设的同时，要提高教师到偏远贫困地区学校和城区薄弱学校工作的思想觉悟。国家和地方政府应做好广泛的宣传工作。首先，要通过各种途径让更多的人关注偏远贫困地区学校、城区薄弱学校的发展状况。其次，切实提高广大教师的觉悟，让教师们认识到教师流动的巨大的现实和长远意义，认识到这是实现基础教育校际之间、城乡之间均衡发展进而实现教育公平的必由之路。最后，国家应给予参与流动的教师以精神奖励，提高他们的地位，使更多的教师自愿主动参与进去，为实现我国基础教育的均衡发展做出贡献。
当然，我国实行教师定期轮换流动制，还要从各地实际情况出发，因地制宜，要充分考虑到中国社会、经济和教育发展的阶段性和非均衡性，总体规划，分类指导，分步实施，避免“一刀切”。
现在，日本、韩国、澳大利亚等国都已形成了完备的教师定期流动轮换制，并将此作为促进区域教育均衡发展的一项制度。在我国基本完成“普九”目标后，打破校际壁垒，建立教师定期轮换流动制度，应该成为我们认真思考的一个现实问题。我们相信，“流水不腐，户枢不蠹”。教师合理、有序、定期的轮换流动，必将有利于教育资源的合理配置，有利于教师的健康成长，有利于区域内校际师资的均衡发展，也必将有利于基础教育的公平的实现。