国有企业改制中政府经济功能的再认识，本文主要内容关键词为：再认论文,功能论文,国有企业改制论文,政府论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国有企业改制能否顺利推进，企业、政府、市场三者关系的处理方式是一个关键，特别是政府经济功能发挥与否、以及功能发挥的程度关系到国有企业改制可能的速度和轨迹。本文拟从国有企业改制的逻辑起点，政府的角色定位以及国有企业制度创新三个角度来重新认识政府经济功能。
一、逻辑起点：究竟是政府万能，还是市场万能
习惯性的、非此即彼的思想时刻左右着我们的传统思维模式，从一个极端走向另一个极端的例子屡见不鲜。对行政府与市场关系的认识问题，关系到国有企业改制的逻辑起点选择问题。倘若认为政府万能，认为政府是国民经济计划的制订者和实施者，那么这个万能政府便会直接了当地干预国有企业生产、流通乃至产品消费的全过程。此时，国有企业只能是国家政策的被动接受者，其不可动摇的政府附属地位决定了国有企业不可能内生出通过改制、改组以提高经济效率的动力，相反，国有企业不讲生产效率格局在政府的“保护伞”下能够长期靠财政补贴得以延续。后来，当我们发现“政府万能”的观点有失偏激的时候，我们又走向偏激观点的另一端，即认为“市场万能”。“市场万能论”者认为市场机制能够解决所有经济问题，能够有效地增进社会福利，并认为，政府的经济干预是多余的，会损害市场机制的功能发挥，主张政府退出经济领域。
我们认为政府不是万能的，市场也不是万能的。这可以从两个方面看：
首先，政府不是万能的。其主要原因有四个：一是完全的政府经济决策并不能时时刻刻保证准确。国有企业与政府间的信息不对称性，导致政府所取得国有企业生产经营信息并不一定都真实可靠，而错误的信息必将导致政府决策失当。加上政府决策者的决策行为与决策后果相分离，决策者对是否作出正确决策、或决策科学性程度一概不必承担经济责任；二是完全的政府经济决策不利塑造企业的市场主体地位。从50年代开始的二、三十年时间里，我们从根本上否定市场，否定商品流通，消费者主权被生产者主权所取代，国有企业在政府主导下既没有提高其经济效益的内在动力，也没有提高其经济效益的外在压力，国有经济系统缺乏一种技术创新、组织创新的自动促进机制；三是完全的政府经济决策容易造成国民经济结构性失衡。当消费需求受到漠视时，国有企业生产什么、生产多少、何时生产任由政府指令性计划，消费者处在“企业生产什么，就消费什么”的被动地位。政府往往更注重于发展高、精、尖部门，军事工业部门、大规模工业部门（包括重工业），因为这些部门发展易显示政绩，巩固和提高政府地位和政府形象，产业结构失衡也在所难免；四是完全的政府经济决策易产生“寻租”。现代“寻租”活动过程往往利用于政法律的手段来维护既得的经济利益或是对既得利益进行重新分配（陆丁，1993）。例如：国有企业开拓了某一市场后，寻求政府干预来阻止其他企业加入竞争，以维护其垄断统治，防止他创造的租扩散化；个别国有企业（或群体），明知另一些企业（或其他地区企业）拥有比它更先进的管理和技术，不是向别的企业学习，而是想方设法诱使政府发布保护政策，阻碍那些先进企业加入竞争；部分国有企业施展种种伎俩使政府以特殊政策对其“优先照顾”，通过税收和补贴的方法让其享受其他企业的“输血”；政府官员在“寻租”和“避租”活动中享受着特殊利益，政府官员的行为扭曲（个人腐败或集体腐败）甚至会引发一轮追求行政权力的浪费性寻租竞争。总体看来，寻租活动是一场人类社会的“负和游戏”（陆丁，1993），既就社会整体而言损失大于利得的竞争。
其次，市场也不是万能的，存在着市场失灵。其主要原因有三个（陈忠卫，1997）：一是垄断的存在。在垄断条件下，市场上的某些供给者或需求者可以控制市场价格，价格机制受到破坏。包括各级政府机关及其行使行政职能的机关滥用行政权力，排斥、限制、妨碍或消除企业间合法竞争，并对微观经济活动进行排他性控制的行政性垄断，和国有企业或其他企业集团凭借其在商品供给或需求中占有较大比例的经济优势强行排斥、限制、妨碍竞争的经济性垄断两大类；二是公共产品的存在。公共产品本身具有消费上非排他性和非竞争性的特点，使得每增加一个消费者并不会减少任何他人对该公共产品的消费，其边际社会成本等于零。倘若任凭市场机制调节，对于追求盈利最大化的企业来说，最大的可能是企业投资游离于公共产品之外，以至公共产品严重短缺；三是外部效应的存在。根据一般均衡理论，在完全竞争的经济中，在消费者和厂商行为最大化的假设下，价格机制的作用能使经济体系趋于均衡，实现帕累托效率。此时，所有个体成本等于社会成本，个体收益等于社会收益。但这种分析舍象掉了外部效应的存在。如：当造纸厂、化工厂的生产过程造成河水污染时，在没有外界干预的情形下，造纸厂的产品价格只反映其生产成本，并不可能有反映它造成污染所带来的社会成本。
上述分析表明，市场不是万能的，政府也不是万能的。那么社会主义市场经济条件下，又该怎样管理好国有企业呢？这一问题可以从市场、政府两者可能的组合模式中选择正确答案。市场与政府的组合模式有四种，具体地说：强市场+弱政府，强市场+强政府，弱市场+弱政府、弱市场+强政府。笔者认为国有企业改制中，政府与市场组合的可以选择“强市场+强政府”模式。
选择“强市场+强政府”模式是符合我国社会主义市场经济发育要求的，是从国有企业现实出发的。一方面，该模式重视市场在资源配置中的基础作用，强调国有企业与非国有企业在“价值法则”的约束下优胜劣汰。“竞争性的市场是人类迄今为止发现的有效地生产和分配货物与劳务的最佳方式”（世界银行，1991），国有企业只有不断接受外部市场的压力，才能真正自动地产生创新的功能。另一方面，市场经济尚处在不断成熟过程中，不完善的市场条件必须要由一个强政府作出某种制度性安排，推动发挥国有企业的活力。也就是说，这里的“强政府”是通过制定公共政策，尽可能地降低市场失败效应的危害，使市场趋向完全竞争的。其前提是必须保持市场体制的优势，而不是计划经济体制下我国政府那种对企业事无巨细的“关怀”。换言之，以政府优势补市场劣势，以市场优势补政府劣势的强强组合关系。
二、角色定位：究竟是“运动员”，还是“裁判员”
在不成熟的市场经济条件下，国有企业承担着双重职能：既作为生产经营者参与市场竞争，谋求自身发展；又作为市场调节者，谋求市场稳定和社会福利共同发展。国有企业双重职能导致企业以调节者身份向政府争取补贴，而又以生产经营者身份使用补贴，结果导致市场调节后企业经营活动双重不经济。问题严重性还在于：国有企业此时所面对的政府，同样也是有双重职能：即政治职能与经济职能。其中：政治职能以经济职能为基础，而经济职能既独立于政治职能，又相对受制于政治职能。现行的国有企业股份制、股份合作制改造的难题主要在于政府经济职能的发挥上。因为，在经济过渡时期，我国生产力水平并不高，生产资料不可能一下子归全社会占有，从多种所有制并存的结构过渡到单一社会所有制的时期还很漫长，中央政府乃至各级地方政府作为社会的代表，将承担为全社会所拥有的那份生产资料的所有权，政府不仅是社会管理者，而且也是生产资料所有者。这一特殊的双重经济职能，使得政府往往以生产资料所有者身份可能不受限制地干预宏观经济、微观经济的一切运行过程，且显得合法化。
政府双重的经济职能，赋予了政府追求政治支持最大化和经济收益最大化的双重目标，所有政府行为均在政治目标和经济目标的交汇处做出决策。作为政治支持最大化，合法化的政府权威为执政者赢得支持和拥护提供了最大的可能，但是，不同的人群或阶层的政治支持是以不同的权益进入执政者效用函数的（李成贵，1997），任何国家的政府执政者都可能对某些特殊群体有着特殊的依赖关系，现行的经济政策作为一种权威性的社会价值分配方案的政策，比较倾向于那些能够更为有效地参与政治生活的群体，如政府对国有企业“抓大放小”的改革思维模式皆与此相关；作为经济收益最大化，政府特别关心的是国家的财政收入，财政收入最大化是任何一个领导者都会竭力为之奋斗的目标。在中央政府给定的产权结构和产业结构调整幅度内，各级地方政府往往会通过设置不同的有利于地区经济发展的产业政策，倾向于将有限的资金、人才和其他资源分配到收入贡献上的经济活动中去，倾向于发展那些投资回报率高和税收贡献大的产业，如烟草业。
我国国有企业的双重职能、政府的双重职能以及政府双重的经济职能相互交错，形成或制约着特有经济非均衡发展态势。我们应当在这样一种格局下来正确判断政府的角色定位。过渡经济时期，这种政府经济角色定位就像这样一种结构：政府作为“运动员”，是沿着生产资料所有者——生产经营者——经济收益最大化的轨迹展开的，政府作为“裁判员”，又是沿着社会管理者——市场调节者——政治支持最大化的轨迹展开的。国有企业改制中出现的许多问题都是由“裁判员”给予与自己有特殊利害关系的“运动员”以某种隐蔽性优惠条件，或给予不同“运动员”以不同的判罚尺度时，最大可能结果是既造成不平等的竞争环境，又培养了个别“运动员”对“裁判员”的无限依赖。如现行国有企业股份制、股份合作制的改革目标、改革战略、改革步骤都得听从政府的制度安排，政府大有越俎代庖之嫌，国有企业普遍缺乏从自身素质出发创造性地搞活国有企业的内在冲动。而那些并没有与“裁判员”沾亲带故关系的“运动员”，特别是那些非公有制企业却只好在默默耕耘，尽力寻求自身发展，我国乡镇企业从孕育、成长、成熟、重组的历程也是一例证明。
客观地说，我国改革走的是另一条“行政性分权”式的道路。由于在体制转换时期，企业行为与政府行为是两个相关的变量，企业行为是快变量，政府行为是慢变量。我们在一开始就选择以政府行为变化，把企业改革纳入政府职能转变的系列之内，即选择经济性分权行政化道路。1980年的财政“分灶吃饭”规定了按行政隶属关系征缴收入，结果导致竞相铺摊子、上项目，都在谋求自我平衡、自我循环的经济系统，颇有“画地为牢”的感觉。1984年的“简政放权”是在客观调控尚没彻底转轨条件下进行的，企业只是换了一个婆婆，并没有因此而增加太多的活动。1992年以后的国有企业改革，特别是十五大以后国有企业大胆探索公有制实现形式的实践，虽说已经认识到这一问题，是以企业改革为基础，要求政府尽快转变职能适应企业的发展不仅是必要的，也是可能的。但是，即便是国有企业推行股份制、股份合作制，政府那种“裁判员”和“运动员”双重角色的分离也还是需要一个过程的，这也注定了我国国有企业改制的难度。
三、制度创新：究竟是政府推进，还是企业内生
我国渐进式改革的推进过程中，中央政府、地方政府、基层企业三者作为市场经济活动的参与主体是相对分离的，但联系三者之间的双重制度安排是显而易见的。第一重制度安排：中央政府对体制改革率先作出战略目标及实现方式的重大决策，这确定了各级地方进行制度创新的选择集，并且，地方政府在推动体制转换时，一旦从事超出该选择集性质的活动，必须征得中央政府的默认或许可；第二重制度安排：地方政府根据第一重制度安排设定的制度创新选择集制订出具体操作方案集，基层企业的创新活动往往得在地方政府制订的操作方案集之内。在该制度创新体系中，尽管渐进式改革最终表现为基层企业诱致性制度创新，但这都是在双重制度安排的范围内进行的（周振华，1997）。如果没有中央政府，地方政府的双重制度安排，率先改变原有均衡状态，就很难迅速地发生基层企业制度创新活动。此时，各级地方政府和行业主管部门对包括区域产业结构调整在内的制度创新举足轻重。对基层企业而言，它代表中央政府行使相关权能；对中央政府而言，它又代表基层企业的心声。从上述意义看，我国国有企业改制作为一项重大的制度创新活动，并不是单纯由企业技术革命、知识存量变化所引发的、并不是企业内生的，而是由政府诱导式推进的。但从长期看，国有企业改制应当是一种企业内生的制度创新。所以，政府的推进不应当超出或落后于企业内生制度创新的愿望，制度创新的政府推进应当着眼于为企业内生的具体操作提供更为宽松的外部环境，应当尊重国有企业的首创精神，尊重国有企业改制的内在热情。
从地方政府的经济功能上看，在推动国有企业改制的实践活动中，要特别注意以下工作：
第一、地方政府要重视区域性产业结构、规模和发展速度调整，引导国有企业健康发展。针对本地区经济建设中重复建设多，企业小而全的特点，利用“国有资产”统一所有的合法性和权威，加大无偿划转的授权经营力度，突破政企不分、条块分割的掣制，加快推进国有企业资本跨地区、跨部门的流动组合。不同地方政府在推动跨区域产业重组、企业横向并购方面应当注意协调。
第二、地方政府要重视国有资本动态化管理，推动国有企业战略性重组。现代市场经济条件下，国有企业与市场经济兼容的最起码标志是价值形态的资本成为最基本的“公有”产权客体。换言之，能够显示出公有性质的不应再理解成为实物形态的生产资料“公有制”，而应理解成为价值形态的“资本公有制”。在突出国有资产货币价值形态的基础上，政府要积极推进国有企业资本动态化管理，即允许国有资产的实物形态、价值形态或证券形态间相互转化。允许国有资本与其他非国有资本的融合，有限的国有资本可以通过全资控股（100%）、绝对控股（75%）、优势控股（50%）和有效控股（30%以下）等多种形式组合、 控制、营运超过自身规模的社会资本，这样，不仅可以实现社会资本向以国有资本为主导的集中，而且也可以大大降低国有企业与非国有企业间的消极竞争。只要我们充分发挥国有资产在社会总资产合理配置和有效经营中的主导作用，那么各类资本在微观层次的融合及其结构在个别企业的变化，都不会改变国有资本总量及其归属关系，不会改变以公有制为主体的所有制结构，不会动摇社会主义公有制性质。
第三、地方政府要重视塑造一支合格的职业型企业家队伍，激发经营者积极性。尽管从政府手中将决策权和剩余索取权移交给企业家能够起到改善激励功效的作用，但如何选择一个真正有能力的企业家仍缺乏一种机制保障。政府凭借股份优势派驻国有企业董事、总经理的做法使原先行政性任命企业厂长（经理）的做法公开公、合法化，曾因经营不善造成企业亏损的经营者仍能够马上易地做官的行为始终存在。地方政府在重视商品市场发育的基础上，要重视要素市场发育与商品市场发育的衔接，特别注意培育产权交易市场和企业家市场。使企业家在市场经济条件下脱颖而出必须解决干部人事制度改革滞后性、过渡时期双重体制摩擦性、社会文化背景原始性的三大障碍，通过完善法律法规、为企业家市场化提供法律保障，优化社会环境、树立企业家就是生产力的概念，深化干部制度改革、建立企业家市场等举措，积极引导成千上万的优秀人才对企业家角色的主动追求（陈忠卫，1995）。国有企业改制为非纯粹国有的股份公司，可以理解为国有产权制度改革的一个过渡步骤，国有企业改革的最终成功在于造就真正的股东，并由这些股东承担起从企业家队伍中选择合格经营者的责任，而依赖政府行政性权威选择经营者的做法终将被掘弃。
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