金融宏观调控机制的进一步改造——关于我国存款准备金制度改革的若干问题，本文主要内容关键词为：准备金论文,制度改革论文,宏观调控论文,若干问题论文,存款论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
为了加快我国金融调控机制从直接调控向间接调控的转变，改革我国银行存款准备金制度的问题已经提上了议事日程。本文将分析这一改革的背景、内容及其可能产生的多方面影响。
一、存款准备金率：决定货币供应的重要因素
存款准备金制度起源于对客户存款安全的考虑。在市场经济中，商业银行作为追逐利润最大化的企业，总是力求最大限度地吸收存款、扩大贷款规模，从而最大限度地赚取存贷利差。这种追求利润的冲动不免会带来风险。为了保障存款者的利益，避免发生普遍性的流动性和支付危机，法律遂规定商业银行必须保持其存款负债的某一比例作为支付准备金。
然而，在存款准备金制度的实施过程中，人们逐步发现：准备金率构成商业银行扩大贷款规模的上限，变动商业银行的存款准备金比率，便能够变动商业银行的信用创造能力。这一发现，使得存款准备金制度的初始功能——保障银行体系的安全——逐渐退居次要，而它的宏观调控功能则逐渐突出出来。中央银行制度建立以后，调整银行的存款准备金率更成为它进行宏观调控的主要工具之一。
在现代银行制度下，货币供应量决定于基础货币和货币乘数两大因素。因此，中央银行的所有政策手段，都是围绕着对这两大因素的调控而设的。在众所周知的所谓“三大法宝”中，公开市场操作和再贴现主要决定的是基础货币量（同时也决定中央银行的利率），而准备金率则是决定货币乘数的主要因素。
在实行部分准备制度的现代银行体系中，货币供应量是基础货币和货币乘数的乘积。如果用M代表货币总量，B代表基础货币量，m代表货币乘数，则全社会货币供应量可用公式表示为：
M＝B·m
从货币政策操作角度来看，对于基础货币B，中央银行可以通过调整（增加或减少）中央银行资产予以调控。在市场经济国家中，调整中央银行资产的主要手段是公开市场操作（买卖短期政府债券或外汇）和对商业票据的再贴现；在中国，则还有对商业银行的再贷款以及对政府的透支和贷款。尽管调控手段有别，但是，研究表明，无论在国外还是在中国，只要决心去做，中央银行都有能力控制住基础货币的供应。[①]
对于m，情况就要复杂一些。从理论上说，在健全的现代货币供应制度下，货币供应乘数m至少决定于活期存款法定准备率、定期存款法定准备率（如果对定期存款与活期存款规定不同的准备率）、超额准备率、定期存款与活期存款比率、以及现金与存款比率等多种因素。[②]适应货币供应被分为M0、M1、M2甚至更多统计口径的现实，通常还须进一步研究m0、m1、m2乃至更多的货币供应乘数。为了简化讨论，并使之与中国的实际比较吻合，我们用r代表法定准备率、k代表现金与存款比率、e代表超额准备率，则货币供应乘数m可用公式表示为：
m＝（1+k）／（r+k+e）
从而，货币供应量M为：
M＝B·〔（1+k）／（r+k+e）〕
在这里，r由中央银行决定，k由社会公众行为决定，e则由商业银行决定。可见，货币乘数，全社会的货币供应，实际上是由中央银行、社会公众以及商业银行共同决定的。
在正常情况下，由公众决定的现金与存款比率k是相对稳定的，于是，决定货币乘数和货币供应量的主要因素便是：由中央银行决定的法定存款准备率r和由商业银行决定的超额准备率e。可见，准备金率在金融宏观调控过程中的地位极为重要。
二、中国存款准备金制度的特点
我国的存款准备金制度建立于1985年。那时，中国人民银行刚刚开始行使中央银行职能。起初，存款准备率被定得很高（最高曾达40%），而且，依存款性质的不同，法定准备金率还被分为若干档次。1985年8月以后，中国人民银行对所有种类的存款实行了统一的准备率。其后，法定准备率数经调整，并于1988年9月确定为13%。这一比率一直保持至今。
从形式上看，我国的存款准备制度与别国并无明显差别，但由于这一制度是与我国特有的社会经济制度、金融制度以及金融调控机制联系在一起的，它便有了不同于其他国家的特点。
我国的存款准备制度区别于一般市场经济国家的第一个特点是：在我国法定存款准备金是不能动用的，就是说，当商业银行进行资金清算，或向人民银行申请发行现金时，均不得动用其在人民银行准备金帐户上的存款余额。从技术上看，我国的存款准备金并不象一般国家的那样，由商业银行的库存现金和向中央银行缴交的存款组成，而是中央银行对商业银行在中央银行存款的直接扣除。从本质上说，法定存款准备率只反映了非银行部门持有商业银行负债在中央银行与商业银行之间的比例分成，却没有反映商业银行持有的中央银行负债与非银行部门持有的商业银行负债之间的比例关系。正因为如此，我国的法定准备金率并没有较强的调控商业银行头寸的功能，而更多地发挥着中央银行与商业银行之间分享社会信贷资金的功能。
然而，银行之间的资金清算以及现金的投放或回笼，是商业银行的日常业务。为保证这些业务正常进行，商业银行必须持有足够的可以在日常支付中动用的准备金。由于法定准备不能动用，人民银行遂于1985年规定：商业银行（当时的国有专业银行）必须在人民银行另开一个“基本帐户”（存款帐户）。迄今为止，各银行间的资金清算，以及商业银行向人民银行申请现金发行，都通过这个帐户进行。显然，这个“基本帐户”存款是实际意义上的存款准备金。为了区别于“法定准备金”，人民银行将之称为“备付金”存款（备付金的另一种形式是商业银行的库存现金）。关于备付金率，在1988年以前并无明确规定。1988年第3季度，备付金率降低到5%以下，并引起了普遍的支付危机之后，人民银行才作出了备付金率要保持在5—7%的规定。但是，这一规定从未被严格遵守，也从未受到严格的稽核和监督。
这样，在我国的中央银行资产负债表上，与一般国家显著不同的是，在负债方上多了备付金和非金融部门存款两项；在资产方则有一个规模巨大的对金融机构的债权（见表1）。与此相应，在商业银行的资产负债表上，负债方有一个对中央银行的负债项目；在资产方则多了备付金这一项资产（见表2）。在法定准备金之外还存在一个“准”法定意义但实际上又不大受约束的备付金，是我国准备金制度有别于其他国家的第二个特点。
在过去，为了同国际惯例接轨，同时也是为了分析的方便，国内的很多理论文献，甚至官方文件，都将备付金直称为“超额准备金”。这是不确切的。因为，在健全的准备金制度下，超额准备金是由商业银行自主决定的，从而它的变化较准确地反映了商业银行的头寸松紧状况。中国的备付金则不然，它是在法定存款准备金不能正常发挥准备金功能的条件下，由中央银行强迫商业银行建立的，因而并不反应商业银行对头寸松紧的自主判断，从而也不能成为货币当局制定和贯彻货币政策的准备参数。在下文中我们将看到，这种特殊的双重准备金制度，正是导致我国中央银行货币供应控制能力较弱的制度原因之一。
我国准备制度的第三个特点是：由于体制的约束，存款准备制度一直未能正常发挥其控制货币供应和信贷扩张的作用。众所周知，1988年以来，我国货币供应的调控一直采用直接调控与间接调控双轨并行的方式。即：我国的金融宏观调控，采取的是既控制贷款总规模、又控制货币供应总量（通过吞吐基础货币和调整准备金率）的办法。根据国家信贷计划的安排，中央银行一方面对商业银行进行贷款限额管理，另一方面则运用中央银行再贷款和准备金率的调整，来对全社会的货币供应量进行调控。抽象想来，这种对信贷规模与信贷资金的双重控制，既可体现贷款总规模控制的计划性，又可体现资金配置的市场性，应该是适应经济转轨时期要求的，但事实并非如此。从实际运作上看，由于贷款规模对商业银行形成硬约束，在贷款规模内，商业银行可以多存多贷：但若超过贷款规模，有多余资金也不能发放贷款。因而，真正能够控制住商业银行信用扩张活动，从而控制全社会信用总量的，不是银行体系的资金约束，也不是存款准备率，而是信贷计划的贷款规模。也就是说，在双轨调控制度下，存款准备金是不能直接发挥调控货币供应量作用的。
表1 中国人民银行资产负债表
资产负债
国外净资产基础货币
国内资产 法定准备金
对政府的债权 备付金
对银行的债权 流通中现金
其他项目净额 非金融部门存款
表2 存款货币银行资产负债表
资产 负债
贷款各项存款
法定准备金 对中央银行的负债
其他项目净额
在中国近年来的货币政策操作过程中，贷款限额作为一种实际发挥作用的调控手段，它不仅控制着全社会信用创造的规模，而且对货币乘数发挥着极强的限制作用。当中央银行受某些无法控制的因素影响，如外汇占款或财政借款增加，导致基础货币投放过多时，商业银行的头寸也是相对宽松的。但是，由于贷款限额形成了硬约束，商业银行过多的资金，就有一部分会回流到中央银行，形成商业银行在中央银行的备付金存款。这样，货币乘数就变小了，货币供应量并未增加。这意味着，从机制上说，实际上发挥着调控货币供应量作用的是贷款限额，而备付金只是作为这种直接控制的结果而被动地发生变化。
三、存款准备金与货币供应量的调控
尽管存款准备金制度在迄今以来的金融宏观调控中并没有直接发挥调控货币供应量的作用，但是，它既然作为一种制度存在，就会在其他方面表现出自己的存在。只不过，由于受到种种限制，它所发挥的作用是扭曲的。
分析表明，在我国，由于法定准备率长期保持着对存款的一个固定比率，它与货币供应量是正相关的。备付金率则不然，它的变化与货币供应的变动基本呈负相关。这种状况，可以在下图中明显地看出来。
在分析中国特有的货币供应机制时，我们要时刻记住：上节所述的通过贷款限额来控制货币供应量并影响货币供应乘数的机制，只有在商业银行严格执行中央银行贷款规模计划的条件下才是有效的。然而，问题恰恰在于：由于商业银行越来越向商业化方向发展，它们常常更多地考虑自己的经济利益，因而，绕规模而发放贷款的事情经常发生。使得这些事情发生的体制条件，便是备付金制度的存在。从下图可见，常常就是在中央银行的基础货币供应大量增加时，商业银行的备付金率并未象设想的那样作同方向的增长；相反，它却是在大规模下降的。这无疑增大了中央银行基础货币供应增加的扩张效应。我国货币供应量的波动甚大，其调控机制上的原因就在于此。
图1 备付金、法定准备金、现金发行（1986—1995）
资料来源：根据《中国金融年鉴》和《中国金融展望》的资料绘制。
当然，商业银行的信贷扩张总是要以一定的资金来源为基础的。在健全的银行体制下，一旦中央银行认定商业银行扩张信贷的行为与其宏观调控的目标相违背，它就可以通过减少或收回对商业银行的债权的方式来加以平抑。但是，由于现阶段我国中央银行与商业银行之间并非纯粹的信用关系，当通过其他渠道发放的基础货币供应过多时，中央银行事实上不可能相应收回对商业银行的再贷款。这样，累积在商业银行备付金帐上的大量资金，便成为它们扩张信用的资金来源。更有甚者，在目前这种准备金和信贷资金供应制度下，备付金不仅难以构成约束商业银行扩大信贷规模的防线，而且它还可能成为商业银行扩张信用的因素。商业银行完全可以利用备付金是事实上的支付准备，但却又不受中央银行政策约束的体制缺陷，来逼迫中央银行被动发放再贷款。其基本的“倒逼”办法之一，是将计划规模之内的信贷资金优先贷给那些自己认为较为重要的方面，留下计划确定的生产、流通和建设的“硬缺口”，作为向中央银行要求增加再贷款的筹码。这时，由于备付金率下降，银行系统发生了普遍性的支付困难，中央银行不得不扩大对商业银行系统的信贷，增加基础货币供应，被迫承认已经扩大了的货币供应量。在这里发生的情况是：商业银行缴存给中央银行的存款准备金，又被中央银行以追加中央银行再贷款的形式返还给了它们。这种存款准备金（以及备付金）的频繁集中与返还，其实际效果，只是在中央银行与商业银行之间、以及商业银行之间再分配信贷资金，基本没有控制信贷规模和货币供应总量的作用。简言之，在这种情况下，准备金制度可能发挥的作用，被一方面的备付金的不受约束，以及另一方面的实际上敞口供应的中央银行再贷款抵消了。
由于问题涉及一个十分重要的影响我国货币供应制度运行的机制，我们不妨分析得细致一些。
由上图可见，在过去10年间，备付金率剧烈下降的局面出现过两次。一次是在1987—1988年。当时，各种口径的货币乘数都显著提高，货币供应量的扩张快于基础货币的增加。这意味着，中央银行不可能通过控制基础货币来控制货币供应量。当时，存款货币和流通中的现金都扩张了，这一扩张，就是由备付金率的持续下降，从而引致货币供应乘数不断增大支持着的。1988年8月间，备付金率由1986年底的22.5%下降到4%左右的低水平，专业银行已无力支付日常的结算和汇兑款项，压票、退票、占压企业流动资金的现象普遍出现。为缓解支付困难，中国人民银行不得不在1988年9月以后通过向国有银行追加再贷款的方式来增加基础货币供应，从而默认了货币供应量的扩张。值得注意的是，伴随这次货币供应量扩张的备付金率的下降，正值银行间资金拆借市场开始发育时期。大量的资金，通过“拆借”，绕过了人民银行的贷款限额流向了金融市场，从而成为造成那一轮通货膨胀的主要因素。
1992年，类似现象重演。商业银行大量违章对外拆借资金，绕过了贷款限额，大大扩张了信贷，再一次削弱了贷款限额这个工具对货币供应量的控制力，并使得备付金率急剧下降。虽然人民银行很快就采取了从严控制贷款额度和基础货币供应的紧急措施，但该措施对货币供应量的控制，却被备付金率的不断降低、从而货币供应乘数的不断增大而抵销了。统计显示：M0、M1、M2的增长率分别由1991年底的20.2%、24.2%和26.8%升高到1992年底的36.4%、35.7%和31.3%，使得中国出现了多年未见的货币供应量的扩张高峰。又是由于备付金率降低到可能导致出现支付危机的程度，中央银行再次被迫增加基础货币供应。庞大的基础货币存量所造成的通货膨胀压力，到今天仍然能够被感觉到。
显然，这里存在着一种通过双重准备金制度而形成的“倒逼机制”。在这种机制内，商业银行系统事实上可以不受准备金率（实际上是备付金率）的约束，“合法”地扩张存款货币，而中央银行只能被动地适应商业银行的扩张步伐，不断地增加基础货币的供应，以不断缓和由商业银行的扩张行为所造成的全社会的支付困难。显然，在这一机制的基础上，除非我们象传统体制下那样，对商业银行实行严格的信贷限额管理，并严格限制商业银行的非计划的贷款活动，货币当局是管不住货币供应量的。
问题的复杂之处恰恰在于：改革发展到今天，加强信贷限额控制实际上已不可能。这主要是因为：进入90年代以来，多种因素的发展，实际上都在削弱信贷限额在控制货币供应量方面的效力。首先，随着国民经济对外依存度的提高，中央银行的国外净资产（以外汇储备为主）占其总资产的份额逐步增大（到1995年底，外汇储备占中国人民银行总资产的比率已经高达31.6%）[③]它对货币供应量的影响已经十分显著。而对这一部分资产的变动，中央银行的自主调控能力是不强的。其次，由于金融机构日益增加并趋于多样化，而这些机构却一直没有置于中央银行的监控之下，分配和控制信贷限额的技术难度越来越大。其三，金融市场在快速发展，金融工具也日趋增多，商业银行绕过中央银行的信贷限额管理、扩张信贷的渠道不断增加。而对于这样一些新的扩张信贷供应的渠道和方法，中央银行还缺少有效的控制手段。其四，我们已经对国有专业银行提出了向商业银行转化的任务，如果加强信贷规模控制，便意味着商业银行不能自主地安排自己的信贷。这无疑会增大国有商业银行转变经营机制的难度。简言之，以信贷分配为主要特征的直接控制，不仅在理论上与发展社会主义市场经济的目标相悖，而且在实际操作上已经使中央银行心劳日拙，因而，转向间接调控已是势在必行。这就需要各种间接调控手段，如准备金制度、公开市场操作、再贴现制度等等，真正在货币调控中发挥作用。改革准备金制度的任务，正是在这样的大背景下提出的。
四、准备金制度改革的内容及其对金融市场发展的影响
由以上分析可见，我国的准备金制度所以要进行改革，其直接（但只是极为次要的）原因固然是准备金率过高，其深层次的原因则在于：现行的准备金制度已经成为阻碍我国金融改革和金融调控的不利因素。因此，准备金率制度的改革，事实上是我国金融体制进一步改革的重要内容。这项改革，在深层次上至少要涉及如下几个方面。
1.准备金制度本身的改革。从以上分析可见，现行的双重准备金制度合而为一，并使之真正发挥法定准备金的作用，应当是准备金制度改革的首要任务。也就是说，商业银行之间的资金清算和资金拆借、商业银行与人民银行之间的资金往来、公开市场操作和外汇买卖资金的汇划、现金的投放与回笼等等，都将经过合并后的法定准备金帐户进行。这样，现行的综合准备金率（法定准备和备付金合计达20%左右）显然过高[④]；降低准备金率便是题中应有之义。当然，由于影响巨大，综合准备率的降低，将会分布在一段不短的时期之内，多步、小幅度地进行。
2.由于降低准备金率有扩大货币供应量之效，货币当局一定会采取相应的对冲措施。其主要内容是减少基础货币的供应，主渠道则是收缩对国有商业银行的再贷款。这项改革对于我国的商业银行尤其是国有商业银行来说，是一个极大的挑战。这是因为，由于历史的原因，我国商业银行（特别是国有商业银行）对中央银行的债务（再贷款）大于其对中央银行的债权（法定准备金和备付金，详见下图），故而，准备金制度的改革，将不仅意味着商业银行资产负债形式的转换（相应的则是中央银行资产负债形式的转换），而且意味着在一段时期中，它们要净额清偿对中央银行的债务。这就是说，商业银行要运用自己吸收存款来冲销其在中央银行的借款。在这一调整过程中，商业银行可支配资金将相对减少，这将使它们面临着资金相对短缺的局面。
图2 中国人民银行与金融机构的资金关系（1986—1995）
资料来源：根据《中国金融年鉴》和《中国金融展望》有关资料绘制。
3.由于准备金制度的改革是在整个供应制度改革的大背景下进行的，因而，这项改革将伴随着基础货币供应制度的变革。事实上，我国的基础货币供应制度，自1994年汇率并轨时便已在改革，其主要表现，就是外汇储备作为人民银行资产的地位逐步上升（目前已达20%以上）、停止对政府的透支和借款、以及减少对国有商业银行的再贷款。但是，由计划体制积累起来的我国中央银行资产结构的不合理状况依然严重存在，进一步改革的压力始终存在着。今后中央银行资产结构调整的方向，主要是减少其持有的对国有商业银行的债权（再贷款），主要方法，一是“收回”，即适应准备金制度改革的步调，逐步净额收回对国有商业银行的再贷款；二是“置换”，即在减少对国有商业银行再贷款同时，通过公开市场操作不断增加其国债持有额和增加其对商业票据再贴现。
这样看来，准备金制度的改革，将对以国债市场、商业票据市场和同业拆借市场为主要内容的货币市场的发展提供一个相当大的动力。与此相联系，我国的利率市场化的步伐也将大大加快。更进一步看，由于中阉银行对基础货币供应量的调控将更多地通过货币市场进行，我国金融市场的发展无疑将获得巨大的资金支持。由于在金融市场上，资金流通是一个客观存在，因而，同样也可以期待，我国资本市场的发展也将获得稳定的资金来源。自然，基于这样一种联系，货币当局也将增加其对资本市场进行调控的手段，其影响的力度也将加强。
可以认为：准备金制度的改革，将是继1995—1996年建立统一的银行同业拆借市场和启动公开市场操作以后，对我国金融宏观调控机制所作的进一步根本性改革。可以预见，这项改革达到目标之后，我国中央银行的金融间接调控机制将基本建立起来。
注释：
[①] 谢平、余乔，《金融研究》，1996年第一期。
[②] Wrightsman,An Introduction to Monetary Theory and Policy.3rd ed.,(New York:The Free Press,1983)，第三章。
[③] 中国人民银行《中国金融展望，1996》，中国金融出版社，1996年。
[④] 目前，美国的存款准备率为3%，英国为0.5%，我国周边国家和地区的准备率也都在5%左右。
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