中国出口信用保险制度变迁研究，本文主要内容关键词为：中国出口论文,保险制度论文,信用论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中国出口信用保险制度变迁及实证分析
(一)中国出口信用保险制度的变迁
作为一项由政府主责的政策性保险制度设计，中国的出口信用保险制度开始出现于20世纪80年代中期，主要是承保机电产品的短期出口信用保险。1985年，考虑到出口信用保险对国家出口贸易支持的重要性，以及开办出口信用保险承担的风险责任，国家责成中国人民保险公司负责试办出口信用保险这一全新的保险业务，当时并没有国家财政支持。在1985年12月和1986年1月分别在中国人民保险公司上海分公司和天津分公司试办出口信用保险。这便是中国最早的出口信用保险制度。1988年8月，国务院正式决定由中国人民保险公司负责中国出口信用保险业务的开办、经营和管理。1988年10月，中国人民保险公司成立出口信用保险部专营此项业务，当时是以短期业务为主。1992年，人保公司开办了出口信用保险中长期业务。1994年，作为政策性银行的中国进出口银行成立，主要经营出口信贷业务，同时也办理出口信用保险业务。那时的出口信用保险业务由中国人民保险公司和中国进出口银行两家机构双轨经营。鉴于出口信用保险制度的政策性属性，以及人保公司市场化改革和商业化经营的状况，特别是中国入世后，为了适应并促进我国日益发展的国际贸易，2001年12月18日经国务院批准，中国第一家、也是目前惟一一家承办出口信用保险业务的政策性金融机构——中国出口信用保险公司(China Export & Credit Insurance Corporation，以下简称“中国信保”)正式挂牌运营，由中国政府全资拥有，也是伯尔尼协会的正式会员。中国信保的成立不但是中国进一步完善出口信用保险制度的一项重大措施，同时也标志着中国的出口信用保险业进入了一个新的发展时期。
(二)中国信保制度缺陷描述
对比发达国家对出口信用保险的运作及管理，中国出口信用保险在管理体制、运作方式及具体的操作手段上还存在不少问题。
1.缺乏法律保障，未明确中国信保不同于商业保险的特殊定位。出口信用保险并不属于商业保险的范畴，出口信用保险机构及其业务活动也不受商业保险中的一般保险法的限制，各国出口信用保险(担保)的经营都有专门的法律作指导，如日本的《贸易和投资保险法》、英国的《出口担保和投资法》、美国的《美国进出口银行法》、韩国的《出口保险法》等。各国政府通过单独制定法律或法规对出口信用保险的性质和宗旨、地位和作用、经营目标、财务核算等进行规范。在中国，不仅在中国人保公司和中国进出口银行经营出口信用保险时没有专门的法律法规规范与保障，而且新成立的中国出口信用保险公司迄今仍然没有相应的专门法可依。现行的《保险法》只是一部“商业保险法”，其中第156条规定：“本法规定的保险公司以外的其他性质的保险组织，由法律、行政法规另行规定。”2004年7月实施的《对外贸易法》也只是在第53条中对出口信用保险作了简单的一般性规定，即“国家通过进出口信贷、出口信用保险、出口退税及其他促进对外贸易的方式，发展对外贸易。”因此，出口信用保险立法的滞后，难以有效保障和规范中国信保的业务运作，严重影响了中国出口信用保险制度的可持续发展。
2.管理机制不健全，管理方式有待进一步改进。中国的出口信用保险迄今仍未建立透明的预算管理机制。发达国家通常将出口信用保险机构的费用支出、合理赔付、保费收入及索赔收入纳入国家预算，并进行年度审核。中国有关主管部门过分强调保本经营，并按商业标准对信用保险机构进行检查、督导，致使出口企业普遍享受不到信用保险的政策性作用，而承办出口信用保险的机构也过分注重商业性经营。这样，在一定程度上影响了“走出去”战略、以质取胜和市场多元化战略、以及鼓励成套设备和高科技高附加值出口政策的贯彻实施。中国出口保险承办机构仍沿用1992年的《短期出口信用保险综合保险条款》，目前出口信用保险公司主要的服务项目有出口买方信贷保险、出口延付合同保险、短期出口信用保险、出口押汇保险、应收账款管理等，难以满足企业多层次、多样化的需求。对于部分发展中国家以及少数高风险国家，保险费率高达2%或4%，出口企业投保从意向接洽及书面申请到正式签订承保合同需1个月，有时甚至需要2至3个月，赔付条款的解释权在承保机构，存在过多的除外责任，以及损失界定和纠纷处理，服务对象仅面向国有外贸公司，难以满足广大中小企业的需求。发达国家的出口信用保险承保金额占出口的15%～30%，而据中国信用网统计显示，中国投保出口信用保险的企业仅占全国出口企业的3%左右，有些企业甚至不知道有这项业务。
3.出口信用保险基金不足。出口信用保险作为支持出口发展的政策工具，其根本作用体现在对风险损失的补偿上，而发挥补偿作用的基础是有充足的基金后盾。缺乏保险基金则使得保险机构只有在超风险的状态下承担保险责任，既影响了业务量，又影响了效率，同时还增加了潜在的金融风险，阻碍了出口信用保险发挥其应有的作用。2002年中国出口贸易额为3255.7亿美元，而批准同意的风险资本金仅为40亿元，如按扩大比1∶22计算，中国承保机构的最高承保水平不足3%，远远达不到世界平均12%的水平。这严重限制了中国出口信用保险业务规模的扩大。
4.中国出口企业对出口信用保险的认识有待进一步加强。由于对出口信用保险这项政策性业务宣传力度不够，以及企业普遍存在着保险会加大成本费用的观念，使得外贸公司和出口生产企业对出口信用保险普遍存在着重视和运用程度不够的问题。2005年3月温州鞋在俄被扣事件中，温州纳斯特鞋业有限公司董事长蔡仁胜说，之前并没想到要购买出口信用保险，“还不清楚那个(出口信用保险)是怎么回事。”(徐海燕，2006)在投保方面，许多出口企业对出口信用保险的作用和适应范围、投保程序、费用水平等专业知识了解不多，有些根本不知道什么是出口信用保险；有的过分信赖与国外客户的贸易关系，认为与老客户之间的贸易结算较安全、可靠，考虑到保费较高，甘冒信用风险也不愿保险。
二、中国出口信用保险体制的改革和完善
1.明确中国出口信用保险公司不同于商业保险的特殊定位。目前，中国需要系统深入地研究和制定并不断完善出口信用保险政策措施，加快推进出口信用保险立法工作。只有这样，才能保障出口信用保险的进一步发展，充分发挥出口信用保险对外经贸发展的促进作用，也才能够从法律上严格界定出口信用保险和商业保险不同质的规定性及其有序运作机制，从而保障二者的协调发展。其中，对中国出口信用保险公司的定位问题尤为重要，也是与商业保险建立良好的分工合作机制的基础性保障条件。笔者以为，中国出口信用保险公司应定位于直属国务院领导的以国家信用为基础，支持产品出口和海外投资、防范收汇风险的法定政策性保险公司。在中国的出口信用保险专门立法中，不仅对这种特殊定位予以确定，还应该特别明确政府财政的支持机制，即政府通过贷款、设立赔款准备金、财政预算安排等方式对出口信用保险进行资金支持。这也是保障出口信用保险可持续发展及其与商业保险协调发展的坚强后盾。如日本在20世纪80年代调整、重建了出口保险财政基础，依法明确了基金补充机制，即日本政府对出口和投资保险组织(NEXI)的风险基金补充采用政府为NEXI再保险的形式，分保比例高达95%。这样，实际上NEXI只承担了5%的风险(中国进出口银行研究部，2005)。
2.建立出口信用保险和商业保险分工合作的互补协作机制。出口信用保险可分为短期和中长期两种业务。目前，中国出口信用保险公司的经营范围几乎囊括了出口信用保险和担保领域的所有业务，既包括短期出口信用保险业务，也有中长期出口信用保险业务、投资保险业务以及与出口信用保险相关的信用担保业务、应收账款管理和信息咨询业务等。按理说，对外贸易和对外投资领域无论是商业风险还是政治风险都比较大，商业保险一般无能为力，政策性出口信用保险理应包揽一切出口信用保险和担保业务。但是，随着出口信用的发展和中国加入世贸组织后保险业已经对外全面开放，国内保险市场竞争日趋激烈，商业保险公司开始涉足出口信用保险业务，尤其是短期出口信用保险业务商业化趋势已经成为世界性潮流。仅仅在十几年前，政府还是所有出口信用保险的承保者，而现在，约有25%的短期业务是由私营保险商在经营。1991年英国出口信用担保局将其全部短险业务实行私有化卖给荷兰出口信用保险局(NCM)后，全球短期出口信用保险出现了私有化、商业化的趋势。商业保险集团的实力不断发展壮大，对短期出口信用保险业务青睐有加，商业保险机构已经成为世界短期出口信用保险的重要力量(王术君，2000)。
在这种情况下，中国出口信用保险公司就要根据运行环境的变化，不断适时地调整自己的业务范围，在充分发挥自身在出口信用保险和担保领域主力军作用的基础上，诱导和吸引有实力、有兴趣的商业保险机构从事出口信用保险业务，特别是对风险较小的短期出口信用保险业务，鼓励商业保险公司积极参与，并可以成为中国商业保险机构发展壮大的加速剂。而中国出口信用保险公司则主要从事中长期出口信用保险和担保业务，包括中长期出口卖方信用保险和担保、中长期出口买方信用保险和担保、海外投资(政治风险)保险和担保等商业保险无力承担的业务。此外，中国出口信用保险公司作为政策性保险公司，还应配合国家区域开发战略，率先加大对东北等欠发达地区发展外向型经济的支持力度，落实出口信用保险保费扶持政策，减轻企业投保负担，并为商业保险公司参与开展业务铺好路、架好桥，共同为扩大出口、实施“走出去”战略服务。
3.发挥政策性保险对商业性保险的诱导性功能。出口信用保险与出口信用融资密不可分，出口信用保险应当成为获得出口信用融资的前提，出口信用保险也只有以出口信用为依托，才能获得健康和持续的发展。目前，世界上最多采用的进出口政策性金融体制模式，是一个国家设立惟一的官方出口信用机构，而且以出口信贷保险、担保和对外投资保险为主。其中，发达国家出口信用机构提供的担保和保险比例一般高于发展中国家和转型国家。例如，法国是世界上最早由两个出口信用机构共同经营出口信用的国家，法国对外贸易银行(BFCE)负责出口信贷，法国对外贸易保险公司(COFACE)负责出口信用保险。但随着国际贸易和出口信用的发展，WTO和OECD“君子协定”对优惠出口信贷的限制，BFCE由于无法以直接贷款的方式继续经营出口信用而彻底商业化，COFACE成为法国唯一的官方出口信用机构(肖连魁，2004)。韩国出口保险公司是后来从韩国输出入银行分离出来的，此后两个出口信用机构之间的协调问题不断，制约了韩国出口信用发展，而且韩国输出入银行的业务也逐步转向以担保为主。2003年年末，韩国输出入银行的贷款和担保余额为213.9亿美元，其中贷款余额占31.6%，担保余额占68.4%(赴日、韩联合考察组，2004)。英国出口信贷担保局也很少提供融资性业务，而主要是提供保险和担保业务，该机构可以为商业银行发放的买方信贷给予100%的担保。日本国际协力银行不提供保险业务，但对民间金融机构进行的进出口和海外投资贷款提供债务担保或再担保(JBIC，2005)。美国进出口银行主要从事出口信用保险和担保业务以及少量出口信贷业务，还对经营出口信贷的商业银行的票据进行贴现和再贴现，倾向于鼓励和促进私人部门(如商业银行)参与。美国进出口银行保险计划由对外信贷保险协定(FOA)办理，它承保100%的政治风险，90%的商业风险，短期信贷保险为1年，中期信贷保险视合同价值而定，2～5年不等，价值越高，期限越短。20世纪70年代，出口信用保险和担保占美国进出口银行业务量的55%，目前这一比例达到76.2%，各类贷款仅占16.4%。所以，从国际经验来看，保险业务在绝大多数国家由保险公司经营，银行等其他金融机构不经营保险业务，惟有出口信贷保险可由进出口银行经营。进出口银行向为进出口和海外投资发放贷款的金融机构提供担保和保险，客观上起到了鼓励与吸引商业性金融机构利用更多资金从事进出口融资的作用。与一般商业性保险和担保机构相比，进出口银行以国家为后盾，实际上是国家担保或保险，一切损失由国家财政负担，担保额度较高，一般私营保险业仅为信贷总额的75%，而进出口银行一般达80%～90%，有的为100%。
中国与其他大部分发展中国家一样，现阶段进出口政策性金融的业务重点主要集中在提供出口信贷和海外投资支持上，出口信用保险(担保)的业务规模和比重较小，这与目前国内出口企业面临的资金拮据的最大发展瓶颈是相适应的，也有效地补充了商业性金融融资之不足。但从未来发展的趋势来看，随着中国对外开放进程的不断加快，中资银行和外资银行尤其是国际上一些知名的银行逐步进入中国出口信贷业务，而且它们也都希望牵手中国的出口信用保险，开展业务合作，出口信用保险开始进入国内国际资本融合的银保合作时代。这种政策性保险(担保)支持与商业化信贷运作相结合的模式，降低了商业银行贷款风险，增强了银行参与出口项目的信心；企业的融资将更便利，国际竞争力会进一步增强；同时，以少量财政支出搏动巨大的社会资金，节约了政府资源，也符合市场经济条件下政策性金融充分发挥对商业性金融诱导性核心功能的理论要求，因而是一种多赢的合作，也是中国进出口政策性金融未来发展的大势所趋，有益于协调进出口政策性金融与商业性金融的业务关系。所以，我们应顺应国际趋势和市场经济规律，结合国情，逐步建立和完善出口信用体系，即在适当时机将出口信用保险业务重新划归中国进出口银行经营管理，中国出口信用保险公司与中国进出口银行也相应合并重组为一个全能的、名符其实的官方出口信用机构，即新的中国进出口银行，业务上以出口信用保险和担保为主、出口信贷为辅；并在此基础上，形成以中国进出口银行为主导、众多中外商业性金融机构共同参与的出口信用体系。鼓励和诱导中外商业银行积极提供出口信贷，中国进出口银行发挥其风险管理职能，对商业银行提供的出口信贷进行保险和担保，充当“最后贷款人”的角色。同时，鼓励和诱导商业保险公司参与出口信用保险(担保)业务，特别是那些风险较小、期限较短、保险金额较少的出口信贷保险业务。
4.提高出口企业的风险管理意识。一方面，出口信用保险机构应加大自身的推介和宣传力度，帮助企业提高抗风险能力。中国信保应利用各种媒体向有外贸经营权的企业宣传出口信用保险的作用及投保程序，并组织专门的培训，普及出口信用保险知识，宣传出口信用保险制度。各地商务主管部门也要对此给予大力支持，推动出口信用保险工作的广泛开展。另一方面，出口企业也要充分认识到出口信用保险的作用，学习和掌握相关政策和专业知识，积极主动利用出口信用保险，做好风险防范工作，最大限度地减少经济损失。
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