环评，阻击环境悲剧于未然，本文主要内容关键词为：环评论文,悲剧论文,环境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
过去20多年，中国虽然是世界上经济增长最快的国家之一，但所增长的国内生产总值中，至少有18%是通过“透支”资源和生态环境获取的。资源的浪费、生态的退化和环境的污染，已经造成了难以弥补的巨额环境“赤字”，大大抵消了中国经济增长的真实价值。
环评制度，20世纪最成功的“政策创新”
事实上，西方国家在经济增长尤其是工业化历程中，同样走过“边发展、边污染”的弯路。痛定思痛，1969年，美国国会通过了《国家环境政策法》，在人类历史上首创了环境影响评价制度（简称“环评”）。何谓环评？它是指对立法、政策、规划、计划等宏观决策以及开发建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。简言之，环评就是在经济决策或建设工程上马前，先算一算环境账！
据统计，环境影响评价制度诞生后的30多年间，采纳这一制度的国家、地区和国际组织已达100多个。环评制度的推广，获取了环境与经济协调发展的“双赢”。环评，因此被喻为20世纪最成功的“政策创新”之一！
“环评”的概念引入中国，始于1973年第一次全国环境保护会议后。1979年出台的《环境保护法（试行）》，首次以立法形式要求对建设项目进行环评。“八五”期间，中国建设项目环评执行率从1992年的61%提高到1995年的81%。“九五”期间，更是增长到90%左右。据测算，改革开放以来的20年，中国国民经济产值翻了两番，重大工程项目层出不穷，然而环境并没有相应恶化，污染亦没有同步增长。究其原因，环境影响评价制度和“三同时”制度的实施功不可没。
尽管中国是最早推行环评制度的发展中国家之一，但多年以来，环评范围仅仅局限在建设项目上，而没有深入到政府决策中。而放眼世界，环评实践已经演绎了一部由微观到宏观、由具体到全局的发展史。20世纪70年代初，环评制度初始兴起之时，多数国家只是以建设项目和开发活动为重点展开环评，史称“第一代环境影响评价”。70年代中期，欧美一些国家开始将环评运用到规划层面。80年代初期，环评又扩展到了政策层面。80年代末期，“战略环境评价”（英文缩写SEA，简称“战略环评”）的模式开始广为推行。
诸多有识之士认为，为保障经济、社会和环境协调发展，在中国全面推行战略环评已势在必行。尤其是近年来，中国陆续出台了“十五”规划、西部大开发、发展基因工程等重大决策，无不潜藏着对环境的重大影响，实施这些重大决策时的战略环评更是须臾不能缓行。举例而言，西部大开发的号角于2000年吹响后，一些地区简单地将西部大开发理解成“西部大开荒”，以致盲目开荒、种田、打井、抽水等破坏生态的行为屡屡发生，使本已脆弱的西部生态更加岌岌可危。一些地方因此不得不紧急纠偏，仅甘肃省在两年时间里就制订或修订了9件生态保护和资源管理方面的地方性法规，占同期立法总量的三分之一以上。
环评、尤其是战略环评的推行，必须依赖法制的力量。2002年10月28日，九届全国人大常委会第30次会议上通过了《环境影响评价法》，并于2003年9月1日起正式实施。《环境影响评价法》除了对建设项目的环评作出规定外，真正的立法重心是战略环评，该法单设了“规划的环境影响评价”一章，明确要求国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门组织编制的有关规划应当进行环评。此外，《环境影响评价法》还规定：“省、自治区、直辖市人民政府可以根据本地的实际情况，要求对本辖区的县级人民政府编制的规划进行环境影响评价。”这意味着，只要条件许可，战略环评将不仅关注高层政府决策，还可能触及基层政府决策，这对改善相对较为随意、粗糙的基层政府决策水平，无疑具有积极的意义。
尽管在政策决策链中，“规划”与“政策”、“战略”等相比，属于低层次的政策决策，但千里之行，始于足下。毕竟，战略环评的先进理念得到了法律的支持，并从此启动了一个政府决策接受环评的崭新时代。对传统的政策决策机制而言，这无疑是一场巨大的冲击和深刻的革命。随着战略环评理念的不断推广，我们有充分的理由相信，在不久的未来，“政策”，乃至更高层次的“立法”，都将进入环评的行列！
公众参与，决策民主化的希望曙光
这是一个真实的故事。共和国成立之初，东北某地要建设一个冶炼厂，为选址问题争吵了一年多，最后矛盾推给了当地最高首长。曾带领军队出生入死过的首长在地图前踌躇满志地徘徊半晌，接照当年打仗时的习惯思维，拿起红铅笔在地图上重重地圈了一下。那是一个易守难攻、地形险要的“红圈圈”，在下级们衷心拥护的欢呼声中和鼓掌声中，事情就这样拍了板。可这个“高明”的红圈圈竟然圈在大城市的上风向，于是，拔地而起的冶炼厂将滚滚黑烟源源不断地吹向城市。几年后，首长调任外地高就，可方圆几里的大型冶炼厂却搬不走，遮天蔽日的黑烟垄罩了城市上空几十年，也害惨了一代又一代无辜者。
类似的“领导一拍脑袋就决策”的荒诞，在我们的现实生活中并不少见。开发建设活动也好，宏观经济决策也好，一旦出现环境损害，周边公众将是最大的受害群体。因此，在环评过程中倾听公众的声音，是推进政府决策民主化、科学化的必由之路，也是维护社会公平正义的题中应有之义。
在山东，因无度开采煤田，造成大量土地塌陷。山东有的县土地塌陷已达全县耕地的三分之一，有的已无法耕作。而且煤田开采完毕后，许多土地几乎不可能再度复垦。失去土地的当地农民为此痛哭流涕，频繁上访……诸如此类因环境损害而引发的诉讼、上访乃至暴力事件屡屡发生，试想，如果开发前能先与当地民众“好说好商量”，并采取相应的环保或补偿措施，社会矛盾何至于激化到如此地步？
一位从省里下派的新县长，不知听了何方高人指点，上任不久便制订出一项“集体致富”规划，要在全县推广种植一种收益很高的经济作物。对于这项宏大规划，很多农民和技术人员都颇有微词，认为本地以前从未种植过这种经济作物，土壤、水质等均存在着不确定性，未必能引种成功，应该先小规模试验两至三年，取得成功后再大面积推广。但急于带领大家脱贫致富的县长却坚持认为：“必须靠外力改变农民落后的观念。”于是，几份“红头文件”挟带着强硬的行政命令接踵而至，农民们只得毁掉已经种下的麦苗，换种上“致富”作物。然而十个月后，不仅引种规划彻底失败，而且由于推广使用了一种污染性极强的农药，大片良田出现了退化、板结现象，数年内都难以恢复……诸如此类的“好心办坏事”，在我们的现实生活中还少吗？倘若县长大人能够尊重科学，听听熟谙当地水土状况的农民的劝谏，怎会闹出如此荒唐的悲剧？
就中国的特殊国情而言，公众参与环评还具有遏制官场腐败、改善干部考核机制弊端的特殊意义。与“好心办坏事”的决策失误相比，一些政府官员明知一些“面子工程”、“政绩工程”将支付沉重的经济和生态代价，却依然一意孤行，其背后折射的正是现行干部考核制度的深刻弊端。多年以来，经济增长成了考核干部的主要指标甚至是惟一指标，如此思维之下，一些地方官员为保官升迁，不惜破坏生态，大搞短期行为，对地方经济进行掠夺式发展。这种“以生态换政绩”、“以环境换官帽”的官场腐败，已对中国社会造成了深重灾难。
在1990年初掀起的“开发区热潮”中，无数地方政府纷纷制订了宏伟的“圈地”规划，打个木桩树个牌，几道栏杆一道墙，就圈走了一片又一片良田、草场，而世世代代劳作于此的农民却被驱赶出去，挥泪告别故土。几年过后，这些具有“深远意义”的“政绩工程”罕有投资者问津，“开发区”成了杂草地、垃圾场，昔日沃土荒芜不堪，甚至逐渐沙化。而当年的决策者已大多衣锦还乡，有的还连升数级。试想，如果“父母官”必须尊重农民们的声音，如果农民们能够监督“父母官”的决策，那些糟踏生态环境的“政绩工程”岂能出笼？那些牺牲农民利益的腐败决策岂能得逞？显而易见，公众参与环评，在许多情形下也为制约官场腐败设置了一道防线。
在环评过程中引入公众参与，其意义勿容置疑。但多年以来，由于缺乏具体的法律规定，中国绝大多数环评基本上没有公众参与。更有甚者，在不少习惯独断的决策者看来，如果要听老百姓的意见，只会造成决策效率低下，并且培养出大批难以对付的“刁民”，这种敌对意识，进一步阻挡了公众参与环评的步伐。
正是在这种背景下，运用立法手段推动公众参与环评的进程，成为《环境影响评价法》的一大立法追求和立法亮点。《环境影响评价法》规定：除国家规定需要保密的情形外，“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。”“编制机关应当认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见，并应当在报送审查的环境影响报告书中附具对意见采纳或者不采纳的说明。”与此同时，《环境影响评价法》对建设项目环评的公众参与，也作出了类似规定。
《环境影响评价法》所设计的公众参与机制，无疑是中国推进决策民主化的重大步骤，其意义已远远超出了保护环境本身。这意味着，向来说一不二的政府决策开始接受普通百姓的审视和评判，“领导一拍脑袋就拍板”的决策模式将面临前所未有的挑战和冲击，这对“一言堂”决策司空见惯、“官本位”观念根深蒂固的中国而言，无疑是一场清洗灵魂的深刻革命。尽管根据目前的制度安排，公众参与环评仅仅局限于专项规划和建设项目，但一个可以预计的趋势是，公众参与决策的程度将不断向两个方向拓展：其一，公众参与环评，不仅仅囿于建设项目和低层次的政府决策，还将发展到高层次的党政政策乃至立法；其二，公众参与决策，不仅能从环保的角度发出自己的声音，还有权从政治、经济、人文、伦理、道德等诸多价值角度表明自己的立场……未来的历史也许会证明，由《环境影响评价法》所全面启动的公众参与机制，是奠定民主政治探索方向的一块重要基石，也是唤起政治体制深度改革的一次先行实验！
结语
自20世纪70年代末中国恢复立法事业以来，在20多年的时间里，已经制订了数十部环境保护和资源管理方面的法律，这些法律虽然也有预防环境破坏的内容，但更侧重于环境破坏发生后的治理对策。这种末端治理的立法理念，固然与中国严重的环境污染现状亟待治理有关，但中外的环保实践已经证明，末端治理是一种相对落后的环保方式，环境损害的后果一旦发生，即使支付数倍甚至数十倍的代价也往往难以挽回，如果防患于未然，则能实现事半功倍的功效。因此，必须从末端治理转向源头预防，彻底走出“先污染后治理”的沉重怪圈。
2002年6月29日诞生的《清洁生产法》，强调以清洁生产的方式预防污染，这是共和国第一部全面体现源头预防理念的环保法律。4个月后出台的《环境影响评价法》更是上了一个立法台阶，将源头预防的环保理念贯穿于建设项目和政府决策。两部接踵而至的环保法律发出了一个鲜明的信号：中国的环保立法理念已发生了重大转型。可以预计：在未来的岁月里，源头预防的先进理念，必将逐步成为中国环保立法的真正灵魂，并带领这个国家和民族走进一个崭新的环保时代！