美国在印尼试验“转型外交”对地区关系的影响，本文主要内容关键词为：印尼论文,美国论文,外交论文,关系论文,地区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D871.20；D834.22文献标识码：A文章编号：1003-3386(2006)06-0081-05
美国国务卿赖斯2006年初提出“转型外交”之后①，引起了广泛的关注。学术界和外交政策分析人士纷纷发表评论，对“转型外交”进行分析和解读，但是目前的大多数研究缺乏实证分析。美国试图从价值观上推行美式民主、改变世界，非朝夕瞬间即可实现。本文试图在国内现有研究成果的基础上，从个案研究角度着重分析美国在印尼怎样实验“转型外交”及其在东亚的继续推广对东亚地区的政治经济关系所带来的影响。全文分为四个部分，首先对“转型外交”作理论概述，然后对“转型外交”设计的驻外点——美国设立在印尼棉兰地区的试验点进行个案解剖，接着分析美国向东亚推广棉兰驻外点样本将对地区政治经济关系可能产生的影响，最后是全文总结。
一、核心理念和特征
“转型外交”的核心思想认为美国当前面临的最大威胁，不是大国之间可能发生的大战，而是来自于某些国家的非民主制度，也就是说，国际上那些至今还没有采纳美国式民主体制的政权将给美国带来不可估量的潜在威胁。赖斯认为，为消除这些威胁，美国的外交目标“是寻求和支持民主运动和制度在每个国家和每种文化背景中的发展”②。面对这项特殊使命和世纪性挑战，美国需要推行“转型外交”，要求美国与其他国家一道，建立美式民主政权，构筑良好治国方式，使得新型民主政权能够对内响应人民需要，对外按国际秩序行事。概而言之，“转型外交”思想是对布什政府新保守主义理论和政策的进一步修补，核心理念与“民主和平论”如出一辙，试图以美国实力为后盾，以“民主外交”为方式，继续维护美国在全球范围内的主导地位。
“转型外交”的特征是：第一，外交面向地区性。由于美国在全球性层次上缺乏相应的权力角逐对手，“转型外交”将在地区层次推进，在地区级别上建立“伙伴关系”，协助美国的伙伴国家建立并维护民主政权。第二，外交方式非传统性。助理国务卿希尔指出：“转型外交”的推进方式是“通过理解外国公众、向他们介绍情况和对他们产生影响，以及扩大美国公民和机构同外国公民和机构之间的对话来促进美国国家利益和国家安全”③。这就是说，“转型外交”不能采用老套守旧的做法，而应要求驻外机构和外交人员超越传统外交活动范围，采用公共外交方法，渗入对象国家，加强同该国利益团体、学术机构、社会基层接触，特别是在政府体制外的接触和信息沟通，完成“转型外交”赋予的使命。第三，外交驻点偏远性。“转型外交”试图摈弃传统外交在一国首都或者中心城市工作的概念，认为新型的外交工作应在远离首都或中心城市的远方社区或偏远地区建立“美国驻外点”，这是渗入对象国家的核心概念。第四，派出人员具有超常性。由于外交官员要在远离中心城市的驻外点工作，因此，对个人道德品质的要求非同寻常，他们应该具有“慎独”精神、坚定的政治忠诚，愿意不顾个人安危到遥远的地方——甚至是充满危险的环境——去推进自由和民主事业[5]。赖斯认为，国务院应当培养和选择人才，派出官员的个人能力应当是超强的，不仅应当具有某项专长，能够流利应用当地语言，而且应当是通才，集诸多才能于一身。驻外点外交官还必须具有利用最新科学工具的能力，通过建立“虚拟驻外点”(因特网站)连接亚非拉，传播美国民主政治。
由此可见，“转型外交”核心理念已经摈弃传统国际关系理论关注的大国权力之争，强调反恐背景下的地区性非传统安全威胁，主张改造传统外交活动方式，实现外交转型，向全球各地区全方位地传播美式民主，高举民主大旗，在新世纪为维护霸权开拓新的路径。
二、棉兰驻外点个案分析
赖斯在演讲中声称，美国已经在印尼展开“转型外交”。助理国务卿希尔透露[6]，美国“转型外交”的试验基地设立在远离首都雅加达的北苏门答腊省首府棉兰市，而且这一实验取得了积极成果，并要以此为样板制定计划，在东亚地区进一步推广。根据现有资料，我们对棉兰个案从下面几个方面进行研究和分析。
首先，从地理位置上看，棉兰符合“转型外交”实施的合适地点。它位于印尼边远地区，总人口超过200万。棉兰市远离首都雅加达，靠近印度洋，曾经是分离主义分子出没之地。棉兰离班达亚齐市很近，2004年底印度洋海啸几乎摧毁班达亚齐市，但是棉兰市幸运地逃过一劫，由于距离近的缘故，它也就成为美国援助印度洋海啸灾难的重要集散点。因此，棉兰市在人口和地理位置上符合“转型外交”要求：人口超过百万，需要配置美国驻外机构但是目前没有，是“转型外交”政策认为应当填补空白的典型城市。美国选择棉兰市作为“转型外交”试点地区的另一个考虑是，美国国务院曾经在棉兰市设立过小型领事馆(1950年代到1990年代中期)，归美国驻雅加达大使馆领导。冷战结束后，美国印尼关系趋冷，美国以经费不足为由关闭棉兰的领馆。这一层历史关系也使棉兰成为美国实施“转型外交”的首选之地。
其次，从规模和人员配备上看，棉兰驻外点是单人驻外点的典型样板。美国国务院在2004年派出一位名叫保罗·伯格(Paul Berg)的外交官进驻棉兰市④。他是一位老练的职业外交官，曾经在美国驻欧洲、拉丁美洲、印度和越南使领馆工作过。
再次，从任务和使命上看，第一，这位外交官应当了解当地民众对民主的要求，同时向他们介绍美国民主，并设法用美国价值观影响他们。第二，设法保护美国的商业利益。现在，包括埃克森美孚石油公司在内的美国三家著名能源公司都已进驻苏门答腊地区，并在棉兰附近经营。为维护美国商业公司利益，这位外交官需要同这些公司时刻保持联络，防范突发事件，不使美国商业利益遭受损失。第三，负责照管4亿美元基金，这是美国为遭受海啸袭击的亚齐市恢复重建提供的援助资金[7]。
最后，从工作方式上看，第一，接触当地学者，旨在找到支持民主运动和制度的人士。2006年1月下旬，保罗·伯格约两位当地学者在棉兰市的一家中国餐馆见面，坐定后他当即表示，美国政府可以提供经费资助学术研究，但是一听对方研究方向同自己承担的使命相差甚远，便以一位外交官常见的外交口吻表示，这一次两位提出的特别建议书或许不符合美国政府的要求，不过自己还是愿意为两位的学术资助继续努力。他还告诉这两位学者，美国政府资助的学术研究，应当有利于促进民主与自由思想的传播。第二，物色亲美人士。同其他美国外交官一样，伯格先生同当地人交朋友、物色亲美人士，利用现在的住家房舍邀请当地人会面。通过这些亲善活动，物色当地头面人物特别是具有潜力的政治人物到美国访问，同时也联系美国文化团体到棉兰进行交流，扩大美国公民和机构同印尼公民和机构之间的接触和对话，旨在促进当地的民主进程。第三，协助美国机构到当地救灾援助。
如何把“转型外交”思想和政策顺利转入运转进程，成为实际操作步骤，是战略设计者深思熟虑的政策实施问题。从对赖斯“转型外交”政策演讲和棉兰个案分析看，“转型外交”的运作核心是建立驻外点，从对已经建立的美国驻外点的研究发现，驻外点地点设立在远离首都和中心城市的新兴人口聚集区，人口应当在百万人以上。美国“转型外交”设计者现在已经提出，美国需要向全球大约200个以上这样的新兴城区部署驻外点，驻外点规模基本上被划定为小型的，似乎是越小越好，一人岗最好。工作内容上强调输出民主和自由思想，工作方法是谦和与友善。关键是要派出个人素质极高的外交人员，这个人必须是政治忠诚度高、工作能力强的精英分子，比如，美国媒体极力褒扬保罗·伯格，有评论甚至说，保罗·伯格为在中国开设单人外交岗哨树立了样板[7]。对棉兰个案的初步研究和分析，有助于我们了解“转型外交”的运作概况，从中可以透视“转型外交”在亚洲进一步扩散和推广的基本路径和方式。
三、对地区政治经济关系的影响
美国试图通过棉兰驻外点这一样板，向东亚和东南亚地区进一步推行“转型外交”，力求用美国的外交力量转变亚洲的未来，使之全部成为美国式的民主政权。美国要在这个地区不遗余力地推进民主化进程，因为这里存在着同美国政权性质迥异、政府治理方式不同的“非民主政权”，也因为美国在这里拥有巨大的经济利益，它同东亚经济上的相互依赖已经密不可分，美国同东亚地区的双向贸易已经超过8000亿美元。
但是，对美国来说，东亚依然存在挑战，美国认为应当通过“转型外交”，提高美国的外交效力，改变一些国家的政权性质。助理国务卿希尔向国会作证时透露，美国国务院正在制定计划，要在东亚地区进一步建设美国驻外点，以期建设和巩固民主阵线。这些计划将对东亚地区格局产生重要的影响。
第一，在推行“转型外交”的过程中，美国要通过巩固联盟及伙伴关系，继续主导地区政治和安全格局。冷战结束后美国一度退出东南亚地区，中小国家为主的地区组织东盟逐渐主导地区事务。以马来西亚为首的新兴国家曾经要求建立东亚经济合作论坛，旨在驱赶美国势力。“911事件”之后，反恐战争严重影响正在形成中的东南亚格局，美国借助反恐重返东南亚。印尼学者瓦南迪因此认为美国军事力量将在该地区发挥作用⑤。与此同时，美国又推出实现民主政治为目标的“转型外交”，试图通过地区样板，改变本地区政治面貌。现在，美国同澳大利亚、日本、韩国、泰国和菲律宾是非北约盟国，也是反恐战争中的重要伙伴。美国还准备同新加坡建成一个越来越亲密的伙伴关系，尽管两国还没有成为正式的条约盟国。美国同新加坡达成的各项安排，旨在使美国能够使用关键运输路线上的一流口岸和机场设施，它们具有战略地位。美国已经提出“地区海事安全倡议”⑥，试图借助新加坡的支持，进入这一地区，在维护穿越马六甲和新加坡海峡关键海道的地区行动中发挥积极的作用。但是，“地区海事安全倡议”遭到印尼和马来西亚的强烈反对，最后美国军舰不能随意驶入马六甲和新加坡海峡。
第二，印尼在美国支持下将在东盟重组中扮演领导者角色。这是美国执行“转型外交”政策中推行双边接触的重要方面。1990年代中期之后的一系列事件，如亚洲金融危机、1998年印尼国内动乱和苏哈托总统下台，使印尼丧失其在东盟的台柱地位。现在，东盟正处于改革和调整的阶段，东盟成员国领导已经基本完成新老交替，要求新一代领导人在较短时期内磨合一致，使东盟重新积聚力量，成为维护地区稳定的重要力量。现在东盟国家对印尼新总统苏西洛有所期待，认为苏西洛是个亲和力很强的务实总统，他在海啸发生后采取的主动行动，使印尼声望再度回升，不仅使印尼股市恢复上升，两家国际评级机构——纽约惠誉和标准普尔，都把印尼的评级提升到正面。东盟国家也希望印尼在东南亚联合反恐、维护马六甲海峡安全等重大问题上发挥作用。苏西洛总统上台后有意重振印尼在东盟的主导地位。美国在推进“转型外交”过程中，对印尼寄予厚望，要求东盟国家重新接受印尼，让印度尼西亚在东盟发挥领导作用[9]。新加坡已经表态支持，认为印尼必须在东盟继续扮演关键角色，恢复印尼领导东盟的使命感[10]。鉴于印尼曾经在东盟内发挥过重要的历史作用，加上美国对印尼的双边接触和强力支持，印尼将重新确立其在东盟内的领导地位。
第三，美国利用“转型外交”强力打压缅甸政权，分化或拉拢东盟其他成员。美国政府的基本政策是，缅甸军政权是排外的独裁政权，缅甸必须进行民主化变革，在缅甸政权变革之前美国不能撤销制裁，要求国会更新并延长“缅甸自由和民主法案”。美国还常常以缅甸代表在场为借口，抵制或退出东盟地区的一些国际会议，也常常以民主和人权为理由，配以经济援助等诱饵，对东盟一些正在进行经济建设的新成员软硬兼施，比如，美国创立了“世纪挑战账户”，将美国的发展援助与一些国家的政府治理记录挂钩。对于柬埔寨，美国计划在未来十五年大力开展“转型外交”，投入必要的时间、精力和金钱，克服“红色高棉”存留在当地人民心中的恐惧，要在柬埔寨建设一个符合美国要求的生机勃勃的“自由社会”[5]。美国在2006年年初已经放风协助越南加入世贸组织，越南现已成为该组织新成员⑦，美国认为越南已经在人权和宗教问题上迈出了符合美国要求的重要步子，取得了一定成绩，目前美国主要通过“美国-越南人权对话”机制来推行民主外交[5]。美国认为，APEC领导人会议在越南的召开，表明越南是一个正在崛起中的地区大国，美国希望越南在“转型外交”作用下，逐步改变政权性质。
第四，“转型外交”的工作重点是中国，削弱中国在地区事务中的作用。赖斯在“转型外交”的演讲中多次提到中国，认为中国在世界事务中的重要性正在增加，美国也非常重视中国在地区事务中发挥的作用，重视同中国发展关系。但是，美国“转型外交”的核心思想是要对其认为不民主、不自由的、崛起中的重要国家进行外交干预。有鉴于此，美国在承认中美双方存在共同利益的同时，继续防范中国，中国因此成为美国“转型外交”的重点对象。在此过程中，美国继续维持接触政策，希尔认为“没有任何努力比与中国接触产生更大的潜在挑战或成效”[5]。美国不认同中国的政治体制，认为中国的民主和人权记录不符合美国要求，是美国未来的挑战者，有的甚至把中国看成是最大的潜在对手⑧。因此，“转型外交”的工作重点对准中国是符合美国的政治逻辑的。现在美国国务院调整外交官素质的关键之一是培训汉语，培养一批熟练掌握汉语的外交官，深入中国内地、进驻边疆。这些举措，将不仅使中国在地区国际关系事务中的作用受到牵制，而且更令人忧虑的是，中国政权将可能受到严重威胁。
四、小结
总体上分析，美国“转型外交”的宗旨是在国际体系中促进美式民主、改进政府治理方式并要求相关政府承担责任。“转型外交”也是一项“大胆的外交”，旨在煽动民众、诉求美式民主、改变政权性质，使得改变后的新政权“对内响应人民需要，对外按国际秩序行事”[1]。“转型外交”的运作核心是建立美国驻外点，派驻高素质外交官员，深入远离首都和中心城市的新兴人口聚集区，建立单人外交岗哨。美国派出人员在那里不仅仅是理解外国公众，更重要的是以“介绍情况”为名，向当地民众输出美式民主和自由思想。这些外派人员必须像传教士那样谦和与友善，同时又是素质极高的外交人员，政治忠诚度高、工作能力强。对于美国媒体极力褒扬的保罗·伯格式人物，有必要继续关注，因为他已被视为即将来中国开设单人外交岗哨的样板。
“转型外交”在区域国际关系方面的影响将是逐步的，但具有战略性意义。“转型外交”的基本政策对象是在地区层面，美国利用“转型外交”来巩固联盟及伙伴关系，并且通过双边接触政策，影响中间力量，重点对象是中国。因此从地区国际关系角度而言，中国将受到牵制则是毫无疑问的。
注释：
①康多莉扎·赖斯关于“转型外交”政策的正式演讲，参见[1]。2005年初，赖斯接受国务卿提名并向国会作证时首次提出“转型外交”思想，参见[4]；2005年12月时“转型外交”理论趋于完善，参见[3]。
②赖斯提出的美国外交目标，借用布什总统连任后的就职演讲内容，参见[2]。
③克里斯托夫·希尔：“转型中的东亚：美国的机会和挑战”，2006年3月8日向美国众议院对外关系委员会亚太小组作证发言，参见[5]。
④参见http://www.pemkomedan.go.id/news_detail.php? id=263。
⑤瓦南迪(Jusuf Wanandi)是印尼著名社会活动人士，印尼战略和国际问题研究中心(CSIS)基金理事会副会长，他认为美国返回后可以在这个地区发挥稳定和平衡轮作用，参见[8]。
⑥美国太平洋舰队司令托马斯·法戈上将2004年4月1日向美国参议院三军委员会作证时提出“地区海事安全倡议”(Regional Maritime Security Initiative,RMSI)，旨在把美国海军陆战队或特种部队派驻马六甲海峡，法戈上将证词见http://armed-services·senate·gov/stect ement/2004/April/Faorgo.pdf。
⑦世界贸易组织(WTO)已于2006年11月7日正式批准越南的WTO成员资格，一个月后生效。
⑧美国国防部2006年2月6日发布的四年防务评估报告认为，中国是美国军事上最危险的潜在竞争对手，参见Department of Defense.Quadrennial Defense Review Report-2006Ⅱ.http://www.defenselink.mil/qdr1。