市场经济体制下滩涂开发的投资运行机制研究*，本文主要内容关键词为：滩涂论文,市场经济体制论文,运行机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、滩涂围垦开发筹资的几种模式
我省“九五”期间计划开发利用百万亩滩涂，这是建设“海上苏东”、发展江苏海洋经济、寻求新的经济增长点的重大战略举措。计划经济体制下滩涂围垦开发主要由国家投资和所在县农民无偿劳动积累。然而这种方式在目前市场经济体制下已经行不通。首先，百万亩滩涂围垦开发造地成本至少要20亿元，这是一笔沉重的财政负担。其次，减轻农民负担，增加农民收入是我国农业持续稳定发展的战略措施，而要求农民提供大量的无偿劳动用于围垦开发已不切实际。第三，滩涂开发无偿投资及围垦土地无偿使用，实践证明，存在严重的效率低下问题，与我国不断完善的市场经济制度不相容合。因此，在滩涂围垦开发投资中引入市场机制已势在必行。实际上，近几年来江苏沿海各县根据各自实际情况，已形成了多种筹资模式。
1.海门港围垦开发模式 主要特点是土地出让、滚动开发、以及土地抵押贷款。该工程实施期间，召开了两次新闻发布会，以每亩1～1.8万元的价格预售围垦土地，获得了近2000万元开发资金。上海投资商和国家棉麻总公司准备购地5000亩进行开发。
2.启东东海乡围垦开发模式 以乡镇集体作为围垦开发的主体，按企业行为从事滩涂围垦开发活动，该乡自筹资金三年共围垦10240亩，当年围垦，当年开发，当年受益。一是乡镇集体部门职工集资，并与本人的福利挂钩，二是承包户预缴承包金，在承包时给予优惠；三是施工单位带资建设，暂时缓解资金短缺的矛盾。
3.如东凌洋围垦开发模式 如东凌洋围垦是企业进军滩涂开发的一个典型案例。江苏海生集团和省滩涂开发投资公司各出资1000万元入股，加上其他途径筹集的资金，围垦了3.5万亩。两企业各获得1万亩垦地50年的使用权。
4.华丰旱改水工程开发模式 华丰垦区旱改水工程的筹资特点是，由县农业局、粮食局、水利局和多管局四个部门对其职工集资，然后合股投资旱改水工程，开发的水地则由这些部门派出的承包人员自主经营。这是行政部门集体筹资，按企业行为投入滩涂开发的一个典型。
5.射阳港西匡垦荒模式 射阳港垦区1990年集中全县5万劳动力突击15天，垦荒4.4万亩，挖土300多万方。使用少量补贴，主要依靠农民劳动积累开展滩涂的农田基建。
目前我省滩涂围垦开发筹资途径主要包括：（1）各级政府部门的专项拔款，其中部分无偿，部分已通过省滩涂投资公司改为有偿或入股；（2）土地出让费；（3）乡村集体集资；（4）政府有关职能部门集体筹资，以企业行为参加开发；（5）各类企业投资入股，按份额获取土地使用权；（6）外商租滩开发，从事特种项目经营；（7）国内外银行贷款；（8）有关专项基金；（9）农民劳动积累。
二、滩涂开发投资效益分析
滩涂开发可分为基础性开发和经营性开发两类。前者指围垦及水、电、路配套工程项目，后者指在垦区从事农业生产、工业生产，或经营第三产业。基础性开发不但具有投资规模大、投资回收期长、风险较高的特征，而且它创造的是一种特殊产品——垦区土地生产力的提高。这种土地生产力在经营性开发，特别是在垦区农业生产过程，通过洗碱和土地改良，得到进一步提高。因此，评价滩涂开发投资效益，不仅要考虑该项投资的直接收益，还应包括垦区土地增值。
1.我省滩涂生产力现状 我省海岸线近千公里，滩涂总面积近千万亩，现已围垦300多万亩，形成了相当规模的工农业生产基地。1995年沿海滩涂地区生产粮食19.8万吨、棉花1.1万吨、油料1.6万吨，水产品12万吨。滩涂产业在我省海洋经济中占有重要地位。南通市建国以来共围垦滩涂94万亩，1995年全市滩涂生产粮食6.4万吨，棉花0.46万吨、油料1.1万吨，全市滩涂社会总产值44.5亿元。已建成十大商品生产基地，并出现了一批产加销一条龙、贸工渔一体化的外向型骨干企业，如中洋集团、海生集团、南通正大集团，启东水产品总公司等。盐城市1995年滩涂总产值25亿元，1973年以来大丰县围垦24.7万亩，累计生产粮食9.4万吨，棉花1.6万吨、油料0.43万吨，实现工农业总产值23.9亿元，利税1.24亿元。1980年以来射阳县围垦面积45.7万亩，累计实现总产值20多亿元，利税2.8亿元，创汇3150万美元。
2.基础性开发投资需求估算 围垦一次性投资量很大。农民活劳动投入正逐步从无偿变为有偿，围垦造地的资金需要量比过去大幅度增加。根据近年来已完成的几个开发项目测算，匡围1亩滩涂需要投资1000元左右。例如，如东县凌洋围垦工程总投入3000多万元，匡围滩涂3.5万亩；启东县寅兴垦区总投资1200万元，围垦1.2万亩。滩涂匡围后还必须实施配套工程项目，包括河流、道路、电力、通信等基础设施。按照经验，该项投资与匡围投资比例为1∶1。也就是说，围垦开发1亩滩涂，其基础性开发投资需要2000元左右。若要新围100万亩滩涂，基础性开发投资需要20亿元。围垦滩涂要转化为现实生产力，除了基础性开发外，还要进行一系列经营性开发，其投资量取决于选择何种产业或经营项目，差异较大。
3.滩涂围垦开发投资效益分析：寅兴垦区案例 启东寅兴垦区匡围于1992年，面积1.2万亩。到1995年特种水产养殖面积已有7000亩，水产品产量1930吨，产值3468万元，纯收入540万元，上交国家和集体55万元。可望数年后，特种水产产量达到3000吨，实现产值1亿元。寅兴垦区匡围后，以招标开发，风险承包的方式，吸收社会资金1300万元，在三年内，国家和地方共投入1240万元。为了计算投资回收期，我们按1年围垦，3年配套开发，围垦后第3年受益，对有关数据处理如下：第一年围垦按每亩1000元投入，计1200万元，三年连续配套开发，以第二年配套440万元，第三年配套400万元，第四年配套400万元，计1240万元，生产经营项目中的投入与产出相抵后，仅考虑经营项目的纯收入，故运营成本不作考虑，特种水产养殖项目从围垦第三年受益，并按每年42%递增。按银行利率12%计算，寅兴垦区开发投资的回收期为6.5年。在围垦开发投资主体与生产经营主体相分离的情况下，还需要从围垦开发投资主体角度考虑投资回报问题。寅兴垦区在前五年的承包费标准为60元／亩—100元／亩，实际开发使用面积7000亩，每年实得承包费55万元。1997年以后的五年，承包费将上调至200元／亩—300元／亩，若到时实际开发使用面积达到1万亩，上缴承包费每年可望获得250万元。使用折现法，按银行利率10%计算，10年后围垦开发投资主体仅能收回总投资的1／3左右。但是，经10年开发成熟的1万亩土地所形成的生产力则是投资回报的另一种重要内容。若10年后的土地价格达到6000元／亩（未来值），则该项围垦开发投资的内部报酬率达到14.6%。可见围垦开发投资主体在具有土地转让权的情况下，才能获得理想的投资效益。
4.围垦开发投资效益的影响因素 我省滩涂围垦虽然取得了巨大成绩，但投资效益总体而言还不理想，回收期过长，滚动开发的后劲不足。根本原因是传统的开发模式不能适应市场经济发展的需要。例如，围垦数年后配套工程还没有实施，匡围的土地不能尽早转化为生产力，至今，我省还有大片围而未垦的土地或生产力极低的低产田，使投资无法极早回收；垦区土地的使用，在产业结构上缺乏灵活性，或一味强调粮棉生产，或盲目设立经营项目，与市场需求脱节，严重影响了经济效益；在生产技术上缺乏应用研究与推广力量；在经营方式上，传统的移民承包表现出诸多弊端，而推行农场化经营已势在必行；此外，从寅兴垦区案例分析可以看出，滩涂开发投资主体只有在具备土地转让权的情况下，其投资才会获得理想的回报率。因此，必须明确投资主体的权益，并提供宽松的政策环境，围垦开发投资效益才能得到保障。
三、投资主体及其投资补偿机制
1.投资主体多元化 滩涂基础性开发投资过去历来作为政府行为，国家在滩涂上的大量投入，实际回收资金却很少。为了改善投资效益，首选措施是垦区土地实行有偿占用。但是，围垦造地成本很高，初垦土地生产力却很低，十年也只能收回投资的1／3左右。考虑到开垦成熟的土地生产力有较大幅度的提高，并且主要是围垦开发投资的物化，在土地具有市场价格的情况下，围垦开发投资的回报率也是不低的。但这类投资显然是长期投资，回收期限过长，并且自然风险和经营风险很大，除了政府部门外，普通企业恐难以承受。目前出现的几个以企业行为围垦开发的投资项目，仍然得益于政府的各种无偿投资补贴，才缩短了企业自有资金的投资回收期。为了既调动企业界投资围垦开发的积极性，又要改善政府投资的效益，以便尽量回收资金用于滚动开发，政府与企业合股开发是一条有效的途径。由于开发项目在一定期限之后，土地受益权完全归国家，而此时的土地生产力与未开垦之前的土地生产力之差别，正是由于开发投资造就成的。因此，国家应该为这个土地生产力的差额付出投资，并在围垦开发股份公司的出资额中，有一部分应作为无偿的，其数额应根据项目寿命期限的长短和垦区土地生产力的提高程度而确定。除上述这部分无偿投资（实际上也是能得到补偿的）之外，政府其余出资额与企业出资额享有同等的股权，并依股获得投资回报。经营性开发投资主体应走企业化、农场化道路。传统的移民开发模式的主要弊端是难以形成规模化经营，难以提高机械化程度，这种在内地农村难以克服的困难，只要走企业化、农场化道路就可以避免。经营性开发投资主体也应实行多元化，以筹集更多的资金。在农业生产领域，可以大力推行股份合作制的形式。在工业生产领域，积极招商引资，鼓励建立独资、合资、股份公司，最大限度地吸引社会资金到垦区的经营开发中去。
2.投资补偿滚动开发 百万亩滩涂开发需要巨额资金，政府投资只能作为启动资金，还须吸引更多的社会资金。而这些资金也只有取得较好的投资效益之后，才可能循环投入滩涂开发领域。因此，首先必须在经营领域成功地培育出大量有效率的经济实体，基础性开发投资才可能获得预期的回报。当然，经营领域的成功并不必然带来基础性开发投资效益的改善，这里还需有合理的再分配手段。经营者的承包费或土地占用费必须合理确定，过去那种垦区开发百姓出力、少数人得益的方式必须打破，分配格局必须兼顾到基础性开发投资主体的利益。唯有如此，滩涂开发才有后劲。为了引导社会资金流向滩涂开发，除了优惠政策外，政府还应设立围垦开发专项基金，主要用于滩涂的基础性开发，也包括一部分经营性开发。基金可由滩涂资源开发投资公司负责管理，以保证资金的集中使用和择优投入。
*本文系江苏省社科联《滩涂综合开发研究》专题报告