加快推进政府投资项目代建制改革，本文主要内容关键词为：投资项目论文,加快推进论文,政府论文,代建制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2004年，《国务院关于投资体制改革的决定》颁布以来，各地区、各部门积极推行非经营性政府投资项目代建制改革和实践，取得了积极成效。但作为一项制度创新，目前仍处于探索和完善阶段，在实施过程中也遇到了一些困难和问题，亟须研究解决。
一、主要问题
1.不同地区和不同部门对代建制缺乏统一、准确的理解，战略控制目标分散。投资、规划、土地、建设、财政部门步调不统一，在代建目标设立、组织设置、操作模式、代建绩效管理方面认识不尽一致。
2.代建单位在项目实施中的法律地位和授权尚不十分明确。各部门、各地区对代建单位的定义、职责、涉及范围、运作程序等认识模糊，造成有些地区推行代建制取得的实际效果达不到预期目标。
3.代建单位争取代建项目的热情衰减，执行委托的积极性下降。代建服务费套用建设单位管理费的做法，难以支付代建单位合理的建设管理成本，也与代建单位权责利风险不对称。代建单位低成本运作影响代建项目的实际效果，甚至影响社会对代建制的正确评价。
二、组织实施方式
1.代建制模式。代建制改革模式不可“一刀切”，各地应因地制宜、根据实际情况选择合适类型的模式进行。应当遵循的原则是：通过竞争机制来选择具有相应管理能力的代建单位。代建制改革的核心是解决政府投资项目预算软约束的问题。代建制通过弱化使用单位对项目建设的参与程度和深度，从制度设计上发挥竞争机制与市场合约的作用，激励代建单位有实现项目的积极性，能够诚实有效地按照政府批准概算与设计标准完成项目，进而提高政府投资的效益。从改革实践情况看，事业代建机构有实现项目的积极性，但不能承担政府投资失控的责任，实际仍是预算软约束。因此，应以鼓励其发展成为代建项目协调管理工作的代建制管理机构为好，而不宜默认其继续直接承担政府投资项目代建的具体生产性工作。
2.代建各方职责
(1)关于政府与市场的关系。代建制发挥市场竞争机制和专业管理优势，在政府投资主体、代建单位、使用单位三方之间形成市场合约关系，变投资预算软约束为合同责任硬约束，有利于调整和优化政府组织结构与职责分工，实现政府由投资项目的直接生产者向宏观管理和监督者转变，符合转变政府职能和完善市场经济体制的改革方向。在代建制模式下，政府负责出资和监管，主要履行项目立项确认、代建委托、实施监管和绩效评估等职责。代建单位在代建期间代行项目法人职责，在政府委托范围内负责项目建设并承担成本、质量和工期控制责任。使用单位负责向政府提出立项申请、项目建设的合理意见与建议。在项目代建过程中，使用单位不得干预代建单位的工作。
(2)关于代建单位法律地位。从目前情况看，在我国现行政府投资项目建设管理体制架构内，有关行政主管部门并不十分认可代建单位的法律地位，个别地方在办理各种工程建设手续时推诿拖延，甚至设置各种障碍，使代建制推行遇到很多问题和阻力。为顺利推进代建制，必须肯定代建单位的法律地位，赋予代建单位独立办理各种工程建设相关手续的权利。这是顺利推进代建制的实际需要。
(3)关于代建单位介入时点。代建制通过发挥代建单位专业技术及管理经验上的优势，来全面控制质量、投资和工期。如果把代建切入点放在可研报告编制之前，代建单位必须完成征地拆迁、可研批复等前期工作，难度过大。此外，也可能存在代建单位为降低超概风险和迎合使用单位要求，而在项目可行性研究中先行提高建设规模、标准和高估建设投资的管理倾向。因此，代建项目的切入点最好以放在可研报告审批之后，初步设计概算编制前或施工图文件编制前为宜。可研报告确定完项目的总投资、建设规模与建设内容后，让代建单位介入，有利于优化设计方案，正确解决技术与经济的关系，做到在保证技术前提下的投资合理性，避免有意抬高投资和设计漏项等现象发生，也有利于控制项目总投资。
3.代建范围。政府投资项目的管理模式、管理方法根据项目性质的不同而变换不同的模式，代建制只是其中的一种解决方案。代建制施行要考虑项目大小、使用单位的建设能力和代建市场发育状况等因素。对使用单位没有常设基建部门、基建专业人才和管理经验，一次性建设政府投资项目的，应强制实施代建制。对投资失控风险小、管理难度低、容易形成相应管理能力的项目，政府也应适当“抓大放小”，集中精力解决主要投资项目的矛盾与问题。从各地目前已颁布的代建制管理办法的总体情况看，政府投资占项目总投资一定比例以上(一般为50％)、总投资一定额度以上的项目，原则上都强制推行代建制，但实际上很难做到。考虑到东中西部对项目大小认定标准的差异，地方政府可根据当地实际情况，来合理划定实施代建制的财政性投资比例和项目总投资额度的范围。
4.代建市场和“短名单”制度。及时完善代建市场准入机制，在已有实践经验基础上，加快对代建市场的培育，大胆推进“社会化、专业化、市场化”的竞争代建模式，有选择地甄选一批合格代建单位，是代建制组织实施的重要基础。从各种代建模式的实施效果分析，公开招标选择代建单位具有较强优越性，也是今后代建制改革发展的方向。但在目前招投标市场尚不规范、代建主体少、良性市场竞争机制还未形成的情况下，全面市场化招标选择代建单位的机制还难以实现。代建单位良莠不齐，履约诚信程度难以把握，有的地方招标中甚至还出现了代建单位围标、串标现象。为降低代建制实施的风险，各地在一定时期内可能还不得不甄选、确定一批有资格承担代建任务的企业短名单，并根据每个代建项目的具体情况有限选择代建单位。这由当前代建市场发展现状决定，有利于对代建过程的有效监管，也是短期内降低代建项目风险的客观需要。当然，在政府主管部门有序控制的前提下，也要避免因市场封闭产生新的垄断，影响代建制的推广和代建市场的健康发展。
三、制度环境
1.强化前期工作深度。从国内外项目管理的经验看，工程建设成败最关键环节是项目前期工作。代建制项目前期工作又是明确代建内容、目标，认定建设标准、投资和代建绩效的重要依据，对代建项目成败更为重要。代建制不应片面追求代建的形式和过程、片面强调施工过程管理和建安工程费用控制，而要在切实加强项目前期工作上下工夫。要按《国务院关于投资体制改革的决定》全面开放设计咨询市场，引入竞争机制来保证项目前期工作的深度和质量。要构建政府投资项目设计咨询论证责任制、决策责任制和责任追究机制，严厉打击设计咨询单位出具虚假设计文件、评估论证报告、有意少报、漏报或故意压低工程投资等行为。
2.代建服务费用。按照财政部《关于切实加强政府投资项目代建制财务管理有关问题的指导意见》，代建服务费按不高于建设单位管理费标准计取。从各地实践情况看，此费用标准太低，不利于吸引优秀企业参与代建。考虑代建单位风险承担、有关税费等情况，代建服务费确应在建设单位管理费基础上适当提高。目前，有些地方参考招标代理、咨询、监理、财务审计等中介服务费计取办法，已适当提高了代建服务费的计费标准。国家有关部门应尽快研究将代建服务费纳入概算，并适当提高代建服务费计取标准。另外，为防止市场恶性竞争造成竞相压低代建服务费并相应降低服务标准的不利情况，在代建制推行初期，国家应在代建服务费的市场化与标准化之间慎重权衡，适当做出一些限制性规定。
3.加强财政财务管理。按照现行政府投资项目管理权限划分，投资主管部门主要负责项目决策、概算审批和变更审批，财政主管部门主要负责项目预算控制和对财政性建设资金的拨付和使用进行监督。按照财政部《关于切实加强政府投资项目代建制财务管理有关问题的指导意见》，代建项目的年度投资计划和年度基建支出预算，仍需通过项目使用单位上报。政府投资代建制项目必须尽快完善国库直接支付制度，其资金拨付应改为由资金实际使用单位提出，经监理、代建单位确认和财政部门审查后，通过国库直接支付。
4.概算调整。从各地情况看，代建制能有效抑制项目“三超”问题。但遇行政干预、CPI大幅上涨和确有客观原因影响的情况，代建制项目有时还不得不从现实、客观的角度调整概算。为维护概算审批严肃性和提高调整概算门槛，除分析原因，按照代建合同理清代建单位、施工单位责任外，国家应制定调概前必须履行的稽查、审计等前置条件来解决可能遇到的问题。
四、注意事项
1.加强领导和加强部门之间沟通。代建制改革作为政府投资体制改革的一项重要内容，其推行有赖于国家各有关部门高度统一认识和决心。代建制推行需要发展改革、财政、国土、建设、审计等部门加强沟通、协作配合。从各地改革实施情况看，目前有些地方协调配合良好，有些地方协调配合还不是太好。实际上，代建制改革是对使用单位利益的重大调整，并不涉及有关行政主管部门的权利调整。只要各部门提高认识，加强领导，加强沟通协调，代建制实施工作一定能运转良好。
2.完善政策法规。代建制与健全的政策法规体系分不开。现阶段，造成代建单位法律地位不明确的主要原因，是政策笼统、缺少法规。因此，亟须通过健全法规制度，来进一步确立代建制度。此外，各级政府投资主管部门也要督促有关部门做好相关管理规章的衔接配套，尽快完善代建制管理的规章制度。有关行政主管部门要通过制定代建制实施的相关法规，主动消除区域和行业壁垒，为代建制实施创造良好的法律环境。
3.加强监管。强有力的监督检查机制是顺利实现代建制改革的根本保障。政府有关职能部门要加强对代建单位选择过程的监督，加强对委托人、代建人、使用人和有关参建单位的监督，抓好代建项目质量、进度和投资的考核，加强项目实施过程的监管，防止个人舞弊和组织舞弊。此外，国家还应鼓励单位、个人和新闻媒体举报和揭发代建项目存在的问题。
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