论美国教育改革的市场机制及其公平问题，本文主要内容关键词为：教育改革论文,美国论文,市场机制论文,公平论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G571.21 文献标识码：A 文章编号：1003-7667(2004)05-0081-06
20世纪80年代以来，在美国众多的教育改革措施中，市场本位的教育改革越来越成为人们关注的焦点。市场本位的教育改革形式主要有：自由择校政策(School Choice)、供择校用的教育券(Educational Voucher)、改革公立学校的办学体制和模式的特许学校(Charter School)、推动私立学校的发展、给学校更大更多的办学自主权等。尽管市场在美国教育改革中的表现形式多样，但是都体现了这样的本质，即把市场机制引入教育领域，让市场作为教育资源与要素配置的主角，最大限度地减少政府对教育资源的配置，把反垄断的自由竞争机制、供求机制、顾客策略等能够带来高效率的理念和方法原则引入教育领域中，激活由于垄断所造成的具有很大惰性的现行教育体制的活力，以有效地提供多样化的高质量的教育服务。然而，这样的改革可能引发公平与效率之间的不平衡，产生或许比原来的问题更加严重的公平问题。
一、美国教育改革的市场机制
20世纪80年代以来，美国公立学校遭到了猛烈的批评。这主要是由于公立学校实行就近入学，缺乏选择性，形成了僵硬的垄断体制，导致学校丧失了启主改进的动力，以致学生学习成绩普遍下降，办学效率低下。为此，美国实施了择校计划和教育券等多种方式的市场本位教育改革。曼哈顿一家研究所对圣·安东尼市私人资助的择校计划和密尔沃基县的教育券计划进行了研究，得出这样的结论：择校计划和教育券计划有助于公立学校学生成绩的提高。在其它城市进行的相关研究也得出了同样的结论。纽约市、华盛顿、Chariot，密尔沃基，克利夫兰和Dayton参与择校计划的学生的平均成绩都得到了提高。曼哈顿的研究所对得克萨斯州Edgewood学区的择校计划也进行了研究，发现Edgewood学区的学生成绩高于该州85%学区的学生成绩。在实行教育券计划时间最长的密尔沃基也得到了同样的结果：参与教育券计划最多的小学，四年级学生成绩提高得更快。到目前为止所有的研究，如对佛罗里达、密歇根、亚里桑那、缅因和佛蒙特州的研究，都得到了同样的结论：择校计划确实能提高公立学校学生的平均学习成绩。实际上，还没有研究发现，实施择校计划的公立学校学生平均成绩下降了。[1]那么，这些市场本位的教育改革何以能够取得如此效果呢？
1、市场本位的教育改革实行顾客战略，更好地满足了学生和家长的需求
美国市场本位教育改革的顾客策略，就是通过赋予学生和家长以选择权利，通过公立学校转制如建立特许学校等办法来实现的。学校的顾客有两种，一种是主要顾客即学生和家长，另外一种是次要顾客，即包括整个社区以及将来有一天雇佣毕业生的雇主，他们没有学生和家长那样直接。[2]学校通过满足主要顾客需求从而满足次要顾客的需要。学校（供给方）必须为学生和家长（顾客）负责，将其置于驾驶员的位置，由学生和家长决定学校的发展，因为不这样学校将被淘汰出局。以学券制思想为例，它主张政府机构为学生家长提供学券，孩子入学时，家长把学券交给学校，学校再拿学券到政府机构去交换现金——纳税人的税金。这种学校的资金是直接由他们所能招收的学生数量来决定。如果某所学校没有吸引足够的学生入学，将在财政上面临困境甚至被迫关门。在这样一种机制下，学校要想生存，就必须满足顾客的需求。另外，由于顾客能够进行选择，就会迫使学区改进教学质量并提供多样化的服务。通过让顾客有所选择，学区为争取学生和资金进行选择，鼓励教师、家长及其他人士共同创办不受那些繁文缛节困扰的新型学校。学区不想失去学生（顾客）以及随之而来的资金，就将改进自身以把学生从特许学校里吸引回来，或者在特许学校出现以前就自求改进。教育券制与特许学校等通过顾客策略，能够改进所有学校的质量。[3]
2、市场本位的教育改革引入竞争机制，提高了教育资源配置效率
市场本位教育改革的核心问题是维持垄断还是引入竞争的问题。在1988年总统大选中，布什(Bush)提出了“教育复兴”的口号，向美国人民保证他将致力于教育改革以提高学校质量，声称自己要当“教育总统”。可是随着时间的推移，布什总统的言论中日益对学校是否有自我更新的潜力表示怀疑。他把公立教育说成是“一种业已失败的制度”，并直言不讳地说，“我们给学校提供免于竞争的庇护，让学校得到了为害非浅的垄断大权，这种状况的持续时间长得过了头”。[4]因此，引入市场竞争机制是合适的，不管竞争是来自证券服务合同的竞争性招标、特许经营，还是志愿活动。正是引入竞争机制，才会产生差异。尤其是学校教育，在美国教育产业中的政治垄断才是服务不力问题的根源，因为现行公立学校占有近乎垄断的地位，才使得无效使用资源成为可能。许多专家特别是那些公共选择理论家指出，上述无效状况之所以发生，乃是因为政府的管理政策并没有显示出由利益驱动的竞争所带给单位或个人的压力。
教育机构在市场竞争压力下，会努力满足教育消费者的要求，降低成本，提高质量，会努力赶超对手，建立竞争优势。对许多实证研究的结果进行综合分析可以得出这样的结论：教育的竞争对教育质量和教育效率具有积极的影响。世界银行的Harry Patrinos在分析了美国、丹麦、澳大利亚、智利、哥伦比亚、新西兰、英国、比利时等许多国家在教育中引入市场竞争的结果认为：在教育中引入市场竞争，会激励学校创新和提高效率，从而改善教育。[5]在许多国家，竞争对改善教育的作用是非常显著的。不论是择校制度、特许学校、学校私有化都是在利用市场竞争机制，创造竞争氛围，来更好地满足人们的教育需要，提高教育效率。
3、市场本位的教育改革运用了市场的非中心化和自主决策的原则，解放了学校内在的生产力
学校的首要目标是要满足其顾客的需求，为顾客做好服务，但是要做到这一点，必须解除从上至下地控制教育的科层制，进行权力的下移。20世纪80年代以来，美国把扩大学校自主权当作教育改革的一项重要措施，将许多属于地方教育行政部门的权力直接下放到学校，给学校更大更多的办学自主权。在学校内部管理方面，从改革运行机制入手，实行和完善学校董事会机制，并在学校董事会或管理委员会成员组织中规定了校长、教师、家长和社会人士组成比例，扩大了家长和当地社区代表的比例，赋予家长更大的教育参与权与选择权，鼓励他们参与学校重大事务的决策，以使学校在办学的各个方面能够反映家长与社会的要求。这样做的一个最基本原因是提高教育服务有一定的技术要求，即教育主要是基于个人之间的关系、交往和不断地反馈，基于教师的知识、技巧和经验。第二个基本原因是高质量的教育和与之相应的行为很难以客观的、量化的和正式的方式加以衡量，而科层制是建立在明确行为、奖罚分明的纪律规范基础之上，并且不断检验目标的实现情况。由于教育衡量机制上存在的不确定性使教育管理者难以了解自己的具体工作进程和效果，这影响到他们对于整个工作进程的控制难以与其工作目标契合。“不可能有从上至下的纪律规范可以将质量低下的教师改造成优秀的教师——而在此基础上施以奖励惩罚措施，则会起到相反的作用”。[6]
另外，学校的教职工每天与学生和他们的家长打交道，他们比管理人员更充分了解他们的顾客是否满意学校提供的服务，也更能采取灵活机动的措施改进学校的服务，提高教育质量。他们比管理人员了解得更全面，因为这些正是他们工作中不可或缺的部分。对于学生和他们的家长来说，他们需要充分利用各自在学校里的受教育经历来满足各自的需求。校长和教师十分了解他们的学生，知道他们的特殊需求和特长，并且可以有针对性地提供教育服务。管理人员却不行，他们只是从一些数字、规范、统计数据、理论和方法来了解学生，根据这些采取的行动及其结果与学生和家长们的期望正相反——他们期望自己的需要得到特殊、个别化的对待，而科层制则采取统一方式对待事实上有差别的个体。[7]可见，学校并不需要高度科层化的组织结构，而在市场条件下，可以解除高层和中层的控制和束缚，赋予学校充分的自主决策权，提高团队的灵活性，解放学校本身内在的潜力，提高教育的效率。学校愈远离外在控制，愈独立自主，愈减少科层制的调控，就愈能提高组织的效率。
4、市场本位的教育改革拥有清晰、完善的教育产权制度，建立起有效的成本核算机制与激励机制
清晰、健全的产权制度是完善的市场经济的标志。美国的市场经济发展比较完善，它已经建立了一套健全、清晰的产权制度。阿尔奇安分析了作为形成人们对资产权威方式保证的产权，认为一方面产权是在国家强制实施下，保证人们对资产拥有权威的制度方式；另一方面，产权是通过市场竞争形成的人们对资产能够拥有权威的社会强制。[8]由此来看，产权是由政府强制与市场强制所形成的两方面权利的统一，是一种社会制度。美国建立了产权清晰、权能完整的教育产权制度，承认营利性与非营利性教育机构的产权。产权的主要功能是引导人们实现将外部性较大地转化为内在的激励，即产权将受益和受损效应内在化。作为产权主体，在做出行动决策时，具有认真地安排未来的收益和成本的倾向，选择使权利价值最大化的行动，来做出使用资源的安排；同时要为获取收益付出成本，由此产生了更有效利用资源的激励。同时，由于产权主体拥有完整的产权，自己自然要承担“受损内部化”，还要承担违背法规和契约时的惩罚，这会产生对产权主体的约束。因此，产权具有激励与约束的功能。
学校作为人力资本生产体系中的竞争性教育生产单位，这个产权主体需要按教育规律和教育市场的要求组织教育生产，按市场规律与外部环境进行资源交换。产权清晰、权能完整会使营利性教育机构产生内在的激励，努力提高管理水平，提高资源配置效率；清晰、完整的产权亦使营利性教育机构的产权交易成为可能，有利于教育资源的重组和教育规模化生产的实现，提高整个人力资本生产体系的资源配置效率。但是，如果营利性教育机构充满机会主义行为和短期行为，降低所提供的教育服务质量，由于教育质量难以短期测量及教育服务对象的特殊性，相对其他行业而言，给社会造成的损害会更大。因此，良好的产权制度会抑制行动团体的机会主义倾向。营利性教育机构只有建立清晰的产权关系，才能建立明晰的权、责、利关系，促使其避免短期行为和机会主义行为倾向，依据有关法规和契约组织教育和经营活动，实现有效的外在约束。[9]
二、美国市场本位教育改革引发的公平问题
市场机制的内在逻辑是追求经济合理性。市场所依存的竞争和效率机制，使得市场本身就具有资源集中和产生垄断的倾向，导致财富和贫困在社会两端积累的马太效应。吉登斯指出，正是基于市场能力的差别，决定性地建构了相互分离且封闭的阶级结构。[10]美国的市场本位教育改革，使本来就不平等的社会成员在选择教育和参与教育治理的能力和机会方面会具有很大的差异，自然就引起了公平问题。
尽管市场倡导者的本意是学校应全方位向消费者赋权。然而，事实上自由择校使强势家长选择学校的机会大为增加，却削弱了许多其他家长的择校权利。从美国择校情况来看，学生的分布是这样的；1%的学生选择特许学校；2%的学生选择家庭学校；10%的学生选择私立学校；11%的学生在公立学校体系内通过上重点学校、少数可以跨区招生的公立学校及伪报家庭住址的方式实现选择；36%的学生通过搬家来选择学校；余下的40%的学生则没有任何选择的机会和经济能力。[11]可见，一旦学校满员，校门便会紧紧关闭，而且通过鼓励“超额注册”的学校日渐采用一种选拔性招生政策，自由择校就为选拔优等生增加了机会，并因此可能造成不公正的后果。
1、家长在择校过程中由于种种限制所带来的公平问题
在美国，择校的支持者们认为跨学区择校为克服居住区带来的“阶层隔阂”及促进各族间的“民族融合”提供了有效的“沟通和途径”，这时的沟通与融合是人们自己选择的结果，不同于公立学校人为地被迫组合到一起，或者说没有机会组合到一起。但实际的情况是在自愿的情形下，这样的组合很大程度上只是一种理想而不是现实。有些家长无力“增补”教育券之外的学费，那么这种选择仍是取决于私人资金和个人财富的多少，这在根本上仍解决不了由贫富决定的选择权。其次，市场意味着信息的开放和畅通，这样对于所有的选择者来说才是公平的；同时，信息流的滞后是市场的一个永久特征，新信息不断进入市场，要花一些时间才能被市场参与者所理解和吸收。那些有经济能力和能较迅速地消化信息的人会比接受信息慢一些的人获得更多的市场利润。从实际情况看，许多家庭，特别是教育程度较低、经济状况差的家庭可能无法获得全面或真实的市场信息，他们可能无法了解当地或附近学校的真实情况。对一所学校考察进而做出理智的深思熟虑的判断，也并不是件容易的事情，如果只在不同类型学校之间进行横向比较或对一所学校在自治前后做纵向研究而不考虑学生的“输入”特点，不仅是无意义的，而且会将人引向歧途。只使用“输出”数据来区分学校的家长很可能会选择相对来说缺乏效率但却吸引了更多优秀生的学校，而不再考虑使以前成绩较差的学生取得更大进步的学校。要解决这些问题，需要家长拥有足够多的信息，甚至需要具有精明的头脑，这对于教育程度低，整天疲于奔命的家长而言，实在是勉为其难。因此，这样的状况必然使他们难以进行有效的选择；即使选择了，也可能由于住房、收入等经济原因而放弃。[12]
2、学校挑选学生带来的公平问题
鲍等人(1992)与格维尔等人(1995)的研究表明，学校倾向于挑选那些“有能力”、“聪明”、“有较强动机和责任心”以及有社会强势家庭背景的孩子，他们由于具备提高考试成绩的潜能而被学校视为特殊的资本。学校最不欢迎的主顾包括那些“缺乏能力”或有特殊教育需要的学生，特别是有情绪或行为障碍的人，学校也不欢迎工人阶级背景的孩子。[13]巴特利特等人指出，“选拔优等生”意味着供方会偏爱那些用最少的投入带来最大收益的当事人，因而导致他们歧视那些需要较多付出的主顾。在教育中，这可能意味着学校会偏爱中等的学生，因为对天才儿童和有特殊需要的儿童进行教育将付出更大的资本。然而，在学术上出众的学生确实是大多数学校努力吸收的“优等生”，他们能使学校在考试成绩方面显得更为成功，从而吸引其他理想的主顾。[14]格伦那斯特(1991)认为，如有机会，大多数学校都想更具有选拔性，因为招收那些拉低学校成绩的学生将影响学校的总体市场地位；而招收中产阶层或白种人子女的学校有可能在国家测试中取得较好的成绩，因为此类学生有较高水平的预备状态或动机，相应地，他们较少有影响教育过程的社会问题。[15]
那么，在学校中受到重视的必定是来自强势背景的儿童。特别是如果具有较强市场吸引力的可选择学校数量有限，强势家长和强势学校就会在市场的不断分割中把对方挑选出来。[16]工人阶级的子女，尤其是那些有特殊教育需求的儿童，可能会被逐渐“隔离”到缺乏资助的学校。而这些缺乏资助的学校只能在招生数减少、投资额度下降、士气低落的情况下苟延残喘。市场加剧了基于阶级、人种和民族划分形成的学校之间以及学生成绩之间的差距。强势家长和强势学校的联系，使处于弱势地区的学校很难挣脱走下坡路的恶性循环，使那些在原来的体制中处于弱势的群体的处境雪上加霜。可见，在市场导向的学校中学生的机会被高度分化。
3、学校选择家长带来的公平问题
在美国，家长和特许学校之间所签署合同的一个特色便是潜在性地清除那些“难以相处的”家长。这些家长可能包括许诺要投入大量时间和金钱的家长。许多加利福尼亚特许学校的主要入学要求是家长必须承诺支持他们的孩子和学校，但这种支持的本质可以采取不同的形式来表达。在某些建议中，他们被要求在学年之中参加指导会议，并随后签署一项协议或合同，承诺每月从事至少2至3个小时的学校服务。[17]贝克尔等人对加利福尼亚特许学校的研究证实，它们比大部分其他公费资助的学校在吸引家长筹款、出席会议和担任领导职务方面有着更出色的记录。在许多特许学校的章程中甚至都有明确要求家长需担负金融家的职责。例如，洛杉矶市的帕利萨得斯学校实施了一项“促进者”(booster)计划，家长根据捐款的数量被评为不同的等级。会员等级序列如下：“支持者”(support)（5-99美元）、“捐助者”(contributor)、“赞助者”(sponsor)、“施主”(benefactor)、“资助人”(patron)，最后是为超过1000美元的捐款人授予的“最慷慨的捐赠人”(dolphin circle)称号。[18]这样，某些家庭，如那些处于低收入阶层的家庭，他们工作时间长，交通工具的选择余地少，或英语水平低，可能永远不会成为特许学校社群的一部分。在管理学校方面，社群的作用和家长的代表性主要体现在行政和财政事务上。这意味着学校认为某些理事和董事可能比其他理事、董事更为有用。彭内尔认为，“相对于那些缺乏参与愿望和能力的家长而言”，这种新体制加强了“那些有能力的并准备解决‘制度带来的’复杂性的父母”的特权。[19]由此市场导致了家长的商品化，某些家长因其带给学校的职业特长、资金和态度服务而具有更大的价值。
4、教育券并不是入场券
教育券应满足公立教育的全部支出。但是，实际上，教育券的面额是以公立学校中的平均支出为标准，甚至低于这个标准。尽管学生可以选择学校（甚至包括私立学校或教会学校）来消费教育券，在获得的教育券不够支付全额学费时，家庭自己支付剩余的部分，但是，对于经济能力有限的家庭，他们难以利用教育券来择校。可见，就公平这一目标而言，教育券制度对于中产阶级的家庭来讲非常有利，但这是以牺牲社会底层群体的利益为代价的。教育券制度在根据社会等级对教育进行分配（质量和数量）的过程中更加助长了不公平的因素，最后可能会导致两个阶层或群体之间权利的不平衡问题。
三、小结
处理公平与效率之间相互冲突的关系是一件十分复杂而重大的问题。美国经济学家奥肯(Arthur M Okun)称之为“重大的权衡”(the big trade-off)，并且提出了如下原则：“如果平等与效率受到平等对待，分不出孰高孰低，在两者发生冲突时，就必须寻求调和。在有些时候就要放弃一些平等，必须牺牲一些效率。但无论哪一方做出牺牲，必得以另一方的增益为条件，或者是为了获得别的有价值的社会目的。尤其重要的是，在做出允许不平等的社会主张时，一定要保证效率的提高。”[20]但是，这里的一个前提条件是不能打破效率与公平之间关系的“张力”。所谓张力即紧张关系或紧张状态，是指两种力量达到平衡时所产生的合力，这种合力不仅是维持自身平衡的内在力量，而且是作用于环境的积极力量。公平与效率的张力，就是公平与效率这一对矛盾达到平衡后形成的内向性维持力量和外向性社会作用。
回顾美国的历史可以清晰地看到，公平与效率一直是贯穿美国教育的一对矛盾。这一矛盾时而潜伏，时而爆发，时而缓和，时而加剧。20世纪80年代以来，美国教育发展不象以前那样关注公平问题了，而是更加关心教育质量与效率问题，即能否在激烈的世界经济和科技竞争中继续保持领先地位，社会对于提高教育质量寄予了极高的期望。1980年代以来美国市场本位的教育改革恰恰表明：民主教育和公平教育的理念，在美国如果说还没有被强调效率和优质所取代的话，至少可以说其重要程度已位居其后。从解决美国所面临的教育问题，如增加人们的选择性，提高办学效率，提高学习成绩的角度来讲，市场本位的教育改革确实是达到了既定目的。但是，美国这种注重效率忽视公平的教育政策只能是一种权宜之计，不符合教育民主的理念和效率与公平之间均衡关系的规律。一旦这种以效率为价值取向的教育改革走过了头，就会丧失改善效率的正当性，引发严重的公平问题，进而阻碍效率的提高。