对当前我国房地产金融政策与法规的思考，本文主要内容关键词为：当前我国论文,房地产金融论文,法规论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
这一段时期以来，中国经济的持续快速增长引起了政府、国内外专家、企业界和社会的高度关注。大家从不同层面、不同视角审视和分析中国经济快速增长的“持续”、“健康”问题。现在主流的看法（甚至主导的观点）认为，中国经济形势总体是好的，但经济运行中确实存在突出的矛盾和问题，主要表现在：(1)固定资产投资增长过快，建设规模过大；(2)煤、电、油、运供求关系紧张；(3)货币发行量和贷款规模增长过快；(4)通货膨胀压力增大。（注：2004年4月29日温家宝总理接受外电专访谈话。）国家统计局的最新数据，2004年第一季度，GDP增长9.7%，进出口增长38.2%，工业增长17.7%，固定资产投资增长43%，截至到3月底外汇储备达到4398亿美元。与去年同期相比，大米价格上涨50%，食品价格上涨7.1%，生产资料价格上涨4.8%。可以看出，我国宏观经济至少面临两种风险：一是上游生产资料价格上涨可能传导到下游产品，从而推动价格全面上涨；二是在短期通胀后，如果经济转入严重的长期通货紧缩，后果更为严重。
产生这些矛盾和问题的一个直接原因是固定资产投资增长过快、贷款规模过大，而房地产投资、房地产开发贷款（也包括少量消费贷款）在固定资产投资和贷款规模中占相当比重。因此，从房地产金融政策角度探讨房地产业与宏观经济发展的协调性，具有重要的现实意义。至于房地产法规是更深层次的问题。在研究房地产政策问题时，我们通常要假定现行房地产法规不存在问题为前提。研究发现，房地产业发展既与房地产政策有关，又与房地产法规有关，当房地产业发展的某些障碍归结为房地产法规问题时，房地产法规问题研究也就同样迫切和重要了。
一、房地产金融政策法规的现状与问题
进入90年代以来，中央政府、中央银行颁布了一系列房地产金融政策，包括开发信贷、消费信贷、住房公积金、土地储备、市场规范和监管、抵押证券、住房置业担保、金融深化等方面，这些政策促进了房地产业和房地产金融业务快速发展。政策实施有效改善了居民居住条件，同时，在推动居民住房投资、扩大内需、拉动经济增长、扩大就业等方面也发挥了重要作用。由于房地产业发展更具有明显的行业特征，再加上它与国民经济发展的强相关性，这就使得房地产金融政策的“双刃性”格外明显。如果政策适当、合理，房地产业就能够持续、快速、健康发展；如果政策不当或政策严重偏离实际，要么政策“失效”，要么房地产业发展出现大幅震荡，而后者显然与宏观经济整体发展目标是相悖的。当然，政策出现“负效应”可能与政策本身有关，也可能与政策实施有关，包括政策执行、政策监督、政策与法律的协调性、一致性，等等。当前，从总体看，房地产金融政策与我国房地产业发展所处的特定阶段和金融业发展水平是相适应的，但是存在不少问题，有的问题甚至相当严重。
房地产（或不动产）领域所涉及的法律关系广泛，而且也复杂。自1994年7月5日第八届全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过了《中华人民共和国城市房地产管理法》（以下简称《城市房地产管理法》），我国房地产法制建设及房地产法律体系的构建才具有了里程碑的意义。《城市房地产管理法》与《土地管理法》、《民法通则》、《继承法》等共同构成我国房地产法律体系中最高层次的法律。除了法律之外，还有一系列法规、规章、规定、条例等，如《城市私有房屋管理规定》、《城市预售商品房管理办法》等。这些法律法规是制定房地产金融法规的基础。房地产金融法律法规主要包括在《人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》、《证券法》、《票据法》、《合同法》、《破产法》、《担保法》以及相关的司法解释中。总的看来，我国房地产金融法制建设在立足中国国情、并借鉴国外立法经验的基础上取得了长足进步，也基本上构建起房地产金融法所应规范的经济领域，对房地产金融业务和房地产金融活动进行了比较有效的调整、约束和监督，促进了房地产业和金融业的快速发展。但是，应当清醒地认识到，迄今建立起来的房地产金融法尚未形成完整、科学的体系，房地产金融法律只是初具规模，无论是法律规范的内容、调整的效果，还是法律规范的立法层次、立法技巧，都尚未达到较高的程度。（注：曹振良：《中国房地产业发展与管理问题研究》，北京大学出版社2002年版，第432页。）
2002年下半年以来，我国房地产投资和房地产金融业务在快速发展的同时，也出现了以下问题：部分地区房地产投资增长迅速，商品房空置率明显提高，房价上涨很快，低价位住房供不应求，土地炒作严重，违规违法现象明显增加等。可以推断，这些问题的产生，既与政策本身有关，也与政策实施、政策监督有关，到底哪一个或哪几个因素是主要的，需要具体分析。表现在供求关系上，既有价格问题，也有总量问题和结构问题。在这种背景下，中央对房地产经济形势的基本判断是：整体健康、局部过热。在建住房[2002]217号和银发[2002]247号基础上，颁布了银发[2003]121号文件。银发[2003]121号文件出台以后，面临着两个方面的问题：(1)中央金融政策在执行过程中“变形”。金融政策由中央银行制定，而房地产经济政策则产生并服务于地方经济。地方政府与中央政府在经济利益方面具有客观上的不一致性。中央金融政策如果不利于地方房地产业发展，地方政府会设法加以规避，这就使中央金融政策在执行过程中产生扭曲。(2)121号文件的政策意图与中央政府的两难选择。121文件出台后，遇到了来自开发商、地方政府和商业银行等利益主体的规避和抵制。就开发商来说，银发[2003]121号文件规定，“商业银行对房地产开发企业申请的贷款，只能通过房地产开发贷款科目发放，严禁以房地产开发流动资金贷款及其他形式贷款科目发放。对房地产开发企业已发放的非房地产开发贷款，各商业银行按照只收不放的原则执行。房地产开发企业申请银行贷款，其自有资金（指所有者权益）应不低于开发项目总投资的30%。”开发商的融资门槛将大幅度提高，融资成本将上升，这是导致开发商抵制的诱因。就地方政府来说，地方政府规避是基于两个原因：一是121号文件实施必然会在一定程度上抑制过热的房地产投资，客观上造成房地产经济增长势头减缓，对拉动地方经济增长贡献率降低。二是严格控制土地储备贷款的发放，增大了地方政府土地资产经营的风险和成本。就商业银行说，商业银行存在放贷竞争，房地产信贷是一块竞相争夺的业务。在开发商与商业银行的积极配合下，121号文件的主要限制性措施的预期效果要大打折扣。
央行出台121号文件的初衷是抑制过热的房地产投资，化解房地产金融风险以确保房地产经济的持续、健康发展，但是，由于地方政府与中央政府利益目标的不一致性等原因，导致政策实施遇到不少困难。
第一，住房公积金问题。当前，住房公积金管理存在以下主要问题：(1)住房公积金的归集存在困难。企业拖交、欠交、停交现象普遍，尤其是非国有企业住房公积金的归集无章可循，许多地方成为空白。(2)管理机构不明确，从而造成当前住房公积金监管模式为：财税部门核定与划转，基金管理部门负责安排使用，金融部门负责存贷业务，且各城市无统一准则，各部门责任、权限存在交叉、制约和矛盾。(3)资金运作管理不严。专款专用原则缺乏约束，违规挤占挪用较多。(4)基金使用率低，使用方向存在明显偏差。许多地方出现重建房，轻购房，贷款审批程序对开发条件的要求比较宽松。(5)缺乏法律的强制力。
第二，金融“过度支持”问题。到目前为止，理论界对房地产发展中金融“过度支持”的观点基本上已取得共识，但对导致金融“过度支持”原因的认识则存在较大分歧。作者认为，金融“过度支持”的因素确实很多，但体制和利益驱动是最根本、最主要的因素。这里所说的体制是指金融体制，其中重点是证券市场（尤其是股票市场）和银行部门。在中国，四大国有银行拥有银行总资产的75%。截至到2003年6月，四大国有银行存款、贷款占全国金融机构同期存、贷款比例为58.9%和56.5%，分别为11.44万亿元和8.43万亿元，是中国经济建设的主要资金供应者。四大国有银行提供贷款的主要对象是国有企业，尤其是国有大中型企业，非公有制经济和中小企业则很难在国有银行取得贷款。从国有银行资产账户看，大部分房地产贷款属于优良资产。把以上几个条件综合起来，就不难得出金融“过度支持”的结论。
第三，房地产金融法律法规存在的问题。主要有：(1)房地产金融法律法规不健全，也存在不少立法空白。国家、地方和部门颁布了一系列法律、法规、规章和司法解释，但是，从整体上看，房地产金融法律法规严重滞后于房地产经济活动和房地产金融业务的发展。与房地产金融有关的法律空白有《投资基金法》、《消费信贷法》、《物权法》、《信用法》、《外汇法》、《信托法》、《外资金融机构管理法》、《存款保险法》、《金融业反不正当竞争法》等。(2)房地产金融法律法规缺乏协调性，有的甚至相互抵触。例如，《商业银行法》第三十九条第五款规定：对同一借款人的贷款与商业银行资本余额的比例不超过10%，而中国人民银行颁布的《国有商业银行资产负债管理暂行监控指标》规定为15%。(3)现行房地产金融法律法规中，行政法规所占比重较大，法律层次低，法律效力差。我国目前已颁布的300多部金融规章和规范性文件中，只有6部是全国人民代表大会常务委员会通过并颁布的法律，只有15部是国务院发布或国务院批准发布的金融行政法规，其余都是中国人民银行或国务院各部门下发的金融规章和文件。法律层次低，势必造成金融执法的低效力。(4)现行房地产金融法律法规与世贸规则的冲突。包括房地产金融法规在内的金融法律法规与世贸规则的冲突表现在：第一，国内金融机构与外资在华的金融机构适用的法律和享受的待遇不同，不符合国民待遇原则。目前，我国主要用《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等基本金融法律对国内金融机构进行规制，虽然这些法律规定也适用于外资或外国金融机构，但是它们主要受《中华人民共和国外资金融管理条例》和《在华外资银行设立分支机构暂行办法》等专门法规的约束。在业务范围、市场准入、税收等方面，内外资金融机构在法律上享有不同的待遇。(5)金融立法的透明度低。一方面，我国现行金融法律制度中的隐含条款和例外规定较多。据不完全统计，类似“根据有关规定”、“有关法律、行政法规另行规定”、“国务院另行规定”等用语在《证券法》中超过30多处，在《商业银行法》中有30处，在《保险法》中有17处。另一方面，除《证券法》对上市公司的信息披露作出明确规定外，现行《人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》等金融法律均未对金融机构的透明度问题做出详细规定，这与WTO透明度规则有较大差距，亟待完善。
二、完善中国房地产金融政策与法规的建议
法规是政策的基础，政策是法规的正式应用和体现。房地产金融领域的一般问题和表层问题，可以通过完善房地产金融政策解决，但是一些核心层问题，非完善房地产金融法规别无他途。
（一）完善房地产金融法规的建议
主要包括：(1)完善房地产金融立法，增强房地产金融法规与世贸规则相关条款的衔接。
(2)重视房地产金融法规与其他相关法规的协调。
(3)提高房地产法规（包括房地产金融法规）的法律层次地位。
(4)积极实施《商业银行集团客户授信业务风险管理指引》（银监发[2003]第5号）。我们在调查中发现，不少房地产企业的违规操作和“过热开发行为”与商业银行的授信制度有一定关系，因而规范商业银行授信制度就成为防止房地产泡沫的重要手段。
(5)加快《消费信贷法》、《物权法》等法律法规出台。《消费信贷法》、《物权法》等法律的出台，有利于从根本上规范消费信贷行为和住宅市场，对于建立健康的房地产宏观调控的微观基础具有重要意义。
(6)强化房地产金融法规的实施和监督。导致房地产市场局部过热，与房地产金融政策法规本身有关，也与房地产金融政策法规实施和监管不力有关。当政策法规不当或严重偏离实际，政策法规“失效”不可避免；当政策法规适当、合理，但是由于实施和监管不力，则同样会产生“过热”结果。
（二）完善房地产金融政策的建议
主要包括：(1)中央在大力规范和调控房地产金融业务发展的同时，要重视“地区差异”和“政策效果”。央行出台121号文件的本意不在于限制商业银行的房地产信贷业务，而是针对某些区域出现的房地产市场过热现象（这一现象的出现与商业银行的金融支持有一定的联系）、商业银行追逐利益最大化而出现的违规操作、房地产信贷资产占商业银行总贷款规模的比例较高等而进行规范与调整。就121号文件的积极意义，规范了商业银行房地产信贷业务的发展方向，同时，正是由于121号文件的出台，银监会加大了对各商业银行房地产信贷业务的检查力度（今年9月，南京银监局就光大银行、民生银行等房贷业务进行抽样调查，检查结果与央行去年检查结果基本类似），使得各商业银行房地产信贷业务发展开始“小心翼翼”起来。根据央行今年上半年货币政策报告显示，全国货币供应量增长过快，贷款发放速度增长过快（各商业银行存贷比平均已接近70%），而房地产信贷成为“罪魁祸首”。同时全国生产品价格指数与消费品价格指数都有不同程度的上涨。为了避免诱发新一轮的通货膨胀，央行再次提高商业银行法定准备金率，收缩信贷规模（全国信贷规模紧缩1500亿），控制货币供应量的上升。这一政策直接导致了各商业银行的各种资产业务可贷资金规模有所下降。由于各地区房地产市场差异程度很大，央行可以将细则制订工作交给各商业银行独立完成。这样一来，既能保证央行政策的权威性、统一性，又能考虑到房地产市场的地区差异性，政策实施收到良好的效果。从金融业角度看，在严格银行业管理的同时，我们也应看到问题的另一方面，即储蓄存款资源利用效率低。对于高储蓄利弊的认识也要与时俱进。银行既要放贷，又要防范和规避风险。
(2)央行的房地产金融政策要与国家的住房保障政策、技术政策、产业政策配套协调，从根本上解决住房供求的结构问题，从而有效抑制“局部过热”。据调查，江苏省常熟市的经济发展早在十年前就闻名全国，其个体私营经济发展模式是著名的“苏南四模式”之一，经济综合实力排名一直都位居全国百强县级市前十位，2003年上升到第二位。最近几年由于其地理位置的优越性（位于长三角地区），面临着又一轮加速发展的契机。对于与常熟市类似的城市，高档商品房、别墅、商业用房发展快，甚至空置面大，出现商品房供求结构问题，也容易理解，原因在于这类项目土地出让金较其他用途类型土地出让收益高，政府部门从中可以获得更高的财政收入，并可在短期内实现经济的快速增长，是政府的一种短期行为。从长远来看，房地产金融政策只有与住房保障政策、技术政策、产业政策相结合，住房的供求结构问题或者说住房结构性过热问题才会得到有效解决。
(3)稳步推进国有商业银行的股份制改造，有利于遏制和解决“金融过度支持”问题。对国有商业银行实行股份制改造，根本目的是要建立现代金融企业制度。现代金融企业制度与传统国有独资银行最大的区别在于，进一步摆脱政府过度干预，按照市场经济的规则运作和管理，尤其是科学、合理的决策制度和体制的建立，遏制或避免由体制因素、非理性因素导致的“金融过度支持”问题。
(4)加快制定房地产金融在体制、机制、产品和服务方面的创新（包括保险）政策，提高金融资产运行的质量和效率，更好地为住房投资者和消费者服务。研究表明，我国现行房地产金融制度、机制、产品品种、服务方面都落后于房地产发展的要求。据统计，自2002年下半年以来，房地产项目开发建设的资金61%来自银行。资金来源的单一化和过高的集中，过大的投放，是房地产金融的明显特点。通过金融产品的创新，开拓更多的房地产融资渠道，最大限度地吸纳社会资金，解决房地产开发企业资金短缺问题。在美国，地产基金十分普遍，现在美国地产基金超过300只，资产总额超过3000亿美元。2002年美国股票基金的回报率为负值，而地产基金平均回报率却明显提高，许多投资者将股市上的资金撤转到房地产市场，刺激了房地产业的发展。
(5)采取有效措施完善住房公积金制度，提高公积金政策的实施效果。由于当前对住房公积金的管理主要运用的行政手段主观随意性大，许多地区政府干预使用的问题相当突出。要从根本上解决这些问题，必须通过立法对住房公积金的来源、性质、使用方向、使用原则、使用程序、使用效果、基金核定、划转、结算以及管理机构、管理体制、管理措施、监督机制等作出明确规定，使之具有规范性、强制性。此外，还必须赋予住房公积金管理机构行政处罚职能。
(6)规范和发展个人住房贷款担保制度和体系。要加强对住房置业担保机构的监管，规范担保行为，建立健全风险准备金制度，鼓励其为中低收入家庭住房贷款提供担保。对无担保能力和担保行为不规范的担保机构，要加快清理，限期整改。加快完善住房置业担保管理办法，研究建立全国个人住房贷款担保体系。针对上述问题，《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》要求完善个人住房贷款担保机制。一是加强对担保机构的监管，建立健全风险准备金制度；二是清理无担保能力和担保行为不规范的现有机构；三是完善住房置业担保管理办法，研究建立全国个人住房贷款担保体系，从制度上防范和化解区域性信贷风险。按照《通知》要求，建设部将会同有关部门抓紧完善相关制度，及时向国务院上报建立全国个人住房贷款担保体系的实施办法。当前，各地的工作重点是要对照《住房置业担保管理试行办法》，尽快对现有的住房置业担保机构进行一次全面清理，对无担保能力和担保行为不规范的，要限期整改，防范和化解现实的和潜在的担保风险。
(7)完善房地产金融风险的预警和防范政策。商业银行不仅要防范来自开发信贷方面的风险，同时要重视消费信贷方面的风险。从国际经验看，个人住房贷款的风险一般是在发放贷款后3～8年中逐步显现，未来几年个人住房不良贷款很可能陆续显现，要防范住房按揭贷款的风险以及与此有关的贷款风险，同时高档商品房、商用房的过度开发不但使商业银行信贷资金的巨大投入会形成潜在风险，也会使中低收入阶层的住房消费能力受到限制。必须引起注意的是：由于现在很多企业都存在有关联方交易，如开发企业本身资金实力有限，不具备申请项目贷款的条件，但可以使用开户行对其总公司或母公司授信额度内的合理信用用于项目开发，相当于银行被动、变相地向房地产开发企业发放流动资金贷款，这也形成贷款发放风险。
对于央行认为房地产信贷资产占商业银行信贷资产比重较高可能会造成的结构性风险，我们认为可以采用房地产抵押贷款证券化(MBS)的办法进行风险转移。MBS的运作模式分为德国模式与美国模式，以美国模式运作MBS需要商业银行、证券公司、政府性质的特设机构(SPV)、政府性质的信用担保机构等通力合作，而且需要相关证券发行和保护投资者利益的法律法规的制订，目前在我国不具备运作该模式的条件。因此可以考虑以德国模式运作MBS，即依据房地产信贷资产的现金流量、年限、违约率、提前偿还率等指标，将各类指标相近的房地产信贷资产打包出售给商业银行内部成立的一个专门收储房贷资产的机构，并由其进行后续处理。具体运作模式可参考中国建设银行上海分行的MBS运作模式，并结合其他银行实际情况设计探索结构性风险转移的金融创新政策。
三、完善中国房地产金融政策法规的配套措施
这些配套措施主要包括：
(1)进一步完善市场体系，包括要素市场和资本市场。坚持住房市场化的基本方向，不断完善房地产市场体系，一是落实城镇住房制度改革的各项政策，完善住房货币分配制度。严禁住房实物分配或变相实物分配。建立稳定的住房补贴资金来源渠道，加大补贴资金筹集力度，完善补贴制度，加快住房补贴发放，提高职工住房支付能力。二是搞活住房二级市场。实事求是地解决公房和其他房屋产权办证等方面的历史遗留问题，进一步简化办证和住房交易的手续，除正常的税收调节外，实现住房交易“无门槛”，鼓励居民换购住房。三是健全市场服务体系，规范发展中介服务、物业管理和住房装饰装修活动，建立统一的市场体系，不断完善市场机制，充分发挥市场的自我调节能力。四是不断改善居民消费环境，完善房地产财税政策，规范发展房地产金融，简化贷款手续，增加贷款品种；健全贷款风险防范机制，加快研究建立全国个人住房贷款担保体系。
(2)转变政府职能，发挥政府在保障、监督、调控方面的积极作用。政府对房地产市场的监管职能要切实到位。在住宅建设领域，如何按照完善社会主义市场经济体制的要求，把政府部门的工作重点真正转移到市场规则建立和市场监管方面，需要深入研究。目前，住宅建设中重前期审批、轻规则建立、轻后期管理，行为不规范、不能严格依法行政等问题仍然十分突出；商品住宅建设和销售、管理各环节存在的违法违规问题没有得到有效遏制，违规开发、广告虚假、面积“短斤缺两”、合同欺诈、中介市场混乱、房屋拆迁和物业管理服务不规范等影响市场健康发展的问题还较为严重；损害消费者合法权益的现象还不断发生，甚至引发群体性上访事件，影响社会稳定的大局。这些问题，归根结底是市场监管职能不到位、监管体系不健全造成的。
(3)稳步推进金融体制改革与创新。房地产金融是整个金融体制的一个部分，金融体制改革推进的程度决定和制约着房地产金融的改革和创新程度。当前要继续稳步推进四个方面的改革：第一是深化国有商业银行改革问题。《中共中央、国务院关于进一步加强金融监管，深化金融企业改革，促进金融业健康发展的若干意见》对推进国有商业银行改革提出了明确要求。金融主管部门要按照中央的统一部署，促进国有商业银行深化改革，加快建立现代金融企业制度。同时，根据十六大报告关于国有资产管理体制改革要求，深入研究分析国有银行包括国有独资商业银行和政策性银行资产管理体制，真正把国有商业银行办成法人治理结构完善，运行机制健全，经营目标明确，财务状况良好，具有较强国际竞争力的现代金融企业。第二是加强和改善金融调控问题。过去20年，我国货币供应量年均增长24%，银行存款年均增长2 5%，银行贷款年均增长20%。金融为促进国民生产总值翻番目标提供了有力支持。今后20年，要实现GDP翻两番，全面建设小康社会，必须保持适当的货币信贷增长速度，发挥信贷在调整投资与消费关系中的作用，稳步推进利率市场化改革，加强货币政策与财政政策等宏观政策的配合，以优化金融资源配置。第三是加强金融监管，防范化解金融风险问题。金融监管的内容很多，既有体制问题，也有制度问题和工作问题，是金融工作的重中之重。加强金融监管，维护金融稳定是一项长期艰巨的工作，需要不懈努力。第四是稳步推进对外开放问题。包括“引进来，走出去”两方面的内容。在“引进来”方面，加入WTO后，外资银行竞争的深度和广度加大，我们一方面要实行国民待遇，维护公平竞争；另一方面要尽快提高中资银行的综合竞争能力。2006年后要开放人民币业务，这对中资商业银行和人民银行来说，做好过渡期的工作尤为重要。在“走出去”方面，要支持商业银行开拓国际业务，为国家实施“走出去”战略服务。此外，要根据实际情况稳步推进人民币资本项目可兑换。11月8日，我们已对合格的境外机构投资者(QFII)开放了境内资本市场。12月8日，中国银监会已批准境外金融机构投资入股中资金融机构。(4)制定和完善住房建设规划和住宅产业政策，合理调控土地供应。制定和完善城市建设规划、住房建设规划，实施强有力的住宅产业政策．如住房保障政策等，是合理调控土地供应的前提条件。
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