地方政府财政自给能力的实证分析，本文主要内容关键词为：实证论文,地方政府论文,财政论文,能力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F812.7 文献标识码：A 文章编号：1000-176X(2013)12-0069-06
地方财政自给能力是指在不依赖上级政府财政援助的情况下，各级政府独立地为本级支出筹措收入的能力[1]。地方财政自给能力问题的实质就是地方财力与事权的匹配问题。将政府职能在中央和地方之间进行合理划分，同时赋予地方相应的财力配置是保障政府职能有效发挥的途径。各级政府均须具备满足自身职能所需的财力支持，分税制财政体制改革通过重新划分中央和地方财权削弱了地方政府财力，但政府事权划分并未相应调整，地方自主财力不能满足履行政府职能的需要。为解决地方财政面临的困境，对地方财政自给能力的探讨逐渐丰富。王雍军[1]首先界定了地方财政自给能力概念，提出了将地方财政自给系数作为地方财政自给能力的代表性指标，通过将中央和地方、地方各级财政以及与其它国家的比较分析发现我国地方财政自给能力与其承担的支出责任极不对称，过低的财政自给能力扭曲了地方财政的决策行为，考虑到地方政府的重要作用，保持相对较高的财政自给能力是合乎需要的。韩慧琳[2]将具有代表性的东部、中部、西部地区9个省份的财政自给能力的相关数据进行分析发现，我国地方财政的自给能力存在着严重的差异和不平衡，由于各个地区的具体责任大小和税基有很大的差异，这无疑会造成区域不均的局面。与课税权力较小的政府层级相比，课税权力较大的政府层级会具有更高的财政自给能力，这会进一步加大区域之间财政自给能力的差距。为探寻弥补地方财政自给能力不足造成的缺口，地方财政将更依赖于中央财政的补助，张雪平[3]对现行的转移支付的制度效果进行了比较分析发现：由于当前中央对地方的转移支付制度与分税制内在要求的距离还很远，中央对地方补助收入呈现富裕地区越多和贫困地区越少的不合理状况，对平抑地区之间财力不平衡没有起到应有的作用。陈颂东[4]多次以河南省为例对财政自给能力进行分析发现，主体税种收入在政府间的分配比例与财政自给能力正相关，财政职能在政府间分解的多少与财政自给能力负相关，增强各级财政自给能力必须把税种、特别是主体税种在政府间合理划分以及政府职能在各级财政间科学界定。本文借鉴了税柄法①对税收收入能力估计的思路，通过将地方财政自给能力的影响因素进行回归，估计出潜在自给能力和地方财政自给的努力程度，据此对地方财政自给能力现状进行了分析，为解决地方财政问题提供借鉴。
二、地方财政自给现实能力的比较分析
1.地方与中央政府财政自给能力的比较
1978年经济体制改革以来，为适应社会主义市场经济的发展，财政体制不断调整，中央和地方政府的收入分配格局不断发生变化，财政自给能力波动较大。
改革初期到1994年分税制改革前的期间，中央和地方财政仍然延续原有的总额分成模式，共享国家财政的大锅饭。地方财政收支相抵后，多余的部分按比例上缴、不足的部分由中央补足，1979年地方财政自给系数达到了1.4600，远超过了中央的0.3500，地方财政资金较为充足。1980年开始逐渐推行“包干制”，尤其是在1983年和1984年分两步实行了利改税以后，地方财政自给系数开始波动下行，由1980年的1.5600下降至1987年的1.0300。到了1988年，再根据各地情况实行不同的包干模式，此后的5年地方财政收支保持相对平衡，财政自给系数保持在1.0000附近，仅有1993年达到了1.0200的水平，其余年份均处于1.0000以下。反观中央财政，经济体制改革后的期间，财政自给系数一直稳定地上升，尤其是在利改税施行后增长明显，中央和地方的差距逐渐缩小。到分税制改革前的1993年，中央和地方财政自给系数已由1978年的相差1.2900个百分点，缩小为0.2900个百分点。②1978-1993年间地方财政自给系数虽然波动下降，但地方财政自给系数始终保持在0.9400以上，地方财政能够保证自给或基本自给。
1994年的分税制财政体制改革使中央和地方财政自给能力发生关键性变化，地方财政自给能力骤然下降，除改革开始之初的1995-2000年以及2005-2007年自给系数能够达到0.6000外，其余年份均处于0.6000以下，地方财政支出40%以上的部分需要靠中央财政补充，中央和地方的财政格局发生了根本性转变。
2.各区域间财政自给能力的比较
我国幅员辽阔，自然资源分布不均，各区域经济结构及发展水平、人员结构和历史传承都存在很大差异。虽然在相同财政体制框架内，但各区域财政自给能力还是存在很大差异。分税制改革前东部地区平均自给系数超过1.0000，其中除海南自给系数在0.6000左右，福建接近1.0000以外，其他地区地方财政收入均能满足支出的需求，且还有结余；中部地区平均自给系数超过0.8000，财政收入稍有不足；西部地区平均自给系数在0.7000左右，大部分地区自给情况基本处于满足但稍显不足的状态。分税制改革后，三个区域自给情况普遍下降，但高低分布没有变化，始终是东部地区最高，中部地区次之，西部地区最低，东部11个地区中除河北和海南平均自给系数低于0.6000，辽宁为0.6200外，其他地区平均自给系数均在0.7000以上，其中上海最高达到0.8500，北京和山东也超过了0.8000，东部绝大多数地区能基本实现自给；中部和西部大部分地区自给系数仅为0.4000—0.5000左右，有的地区仅为0.3000，大部分支出需要靠中央财政支援。
通过对分税制改革前后各区域财政自给系数的分析发现，总体上分税制普遍降低了各区域的财政自给能力，但改革初期的1994-1998年间，各区域自给情况在改革的基础上趋好。随后的时间东部地区持续向好，中部和西部则波动下行。将变异系数的计算结果引入分析中，从全国整体情况看，分税制虽然降低了地方财政收入规模但缩小了地区间财政自给能力的差距。1994-1998年地方财政自给能力的变异系数基本保持在0.2600左右，说明在这段时间各区域财政自给能力存在一定程度的差异，但基本稳定。1998年后变异系数波动上行，2011年已经达到0.4300，较1998年上涨了0.1600，各区域现实自给能力的差距在逐渐扩大。东、中、西部地区的变化基本符合全国的总体趋势，其中东部各地区间较分税制改革初期差距有所扩大，西部各地区间差距最大，中部地区自给能力相对稳定和均衡。通过对我国各区域财政自给能力系数和变异系数的分析发现，改革初期自给能力虽然普遍下降但区域间差距缩小，这在一定程度上说明分税制虽然普遍降低了地方财政自给能力但本身并不直接导致区域间财政自给能力的失衡。
3.我国地方政府财政自给情况与其他国家的比较分析
由于政治体制的差异，各国对地方政府的事权需求不同，联邦制国家强调分权，地方政府的职能较为丰富；单一制国家强调集权，更注重中央的宏观调控，各国依据本国不同的政治体制划分各级政府事权和财权。
表1列示了较有代表性的三个联邦制国家和三个单一制国家的地方财政收支及财政自给情况。就地方财政收入而言，无论联邦制还是单一制国家地方财政收入占全部财政收入的比重普遍偏低，联邦制国家较单一制国家稍高。6个国家中仅加拿大达到53.41%，其余国家均低于50%，英国和法国甚至在20%以下，地方财力配置普遍较弱。对于地方财政支出而言，虽然联邦制国家的支出相对高于单一制国家，但总体来看各国中除加拿大地方财政支出比例稍高以外，其他国家均低于50%，地方政府事权小于中央政府。由于政权结构的差异，各国对地方财力和事权的划分有所不同，综合收入和支出两方面的情况，虽然单一制国家地方财政自给能力相对联邦制国家稍弱，但总体来看除英国外各国也都保持了0.6000以上的自给系数，各国均给予地方能够满足大部分事权需求的财力，地方财政自给能力普遍较高，保证了地方政府施政的独立性。
分税制改革后，我国加强了中央财政的力量，地方财政受到较大影响。相较其他国家，我国地方财政自给能力明显偏弱，地方财政自给系数低于联邦制的美国、加拿大和澳大利亚(澳大利亚为2009年数据计算，我国2009年财政自给系数为0.5300)，也低于单一制的日本和法国，仅高于英国。具体而言，我国地方财政的收入比重为50.59%，略低于联邦制国家、高于单一制国家，但地方财政支出84.88%的比重明显高于其他所有国家，这一比重是日本2.1100倍，英国3.1100倍和法国的4.0500倍。由此可知，虽然我国属于单一制国家，但地方政府的事权极大，区别于普通的单一制国家，甚至超过了分权程度较高的联邦制国家，地方政府财力和事权不匹配。为了保证公共产品和服务的有效提供，提高地方财政自给能力是十分必要的。
三、地方政府财政潜在自给能力的估计
潜在能力是指能力发展的可能性，地方政府潜在自给能力是指在现有的制度框架内，财政资源充分发挥的情况下，财政收入对财政支出的满足程度。
以往的研究成果对地方财政自给能力影响因素的分析达成了一定的共识，王雍君[1]提出的地方财政自给能力影响因素主要基于三个方面：第一是政府间支出责任的分配。在不考虑其他因素的情况下，支出责任较重的政府层级，财政自给能力相对较弱。第二是政府间课税权利的分配模式。与课税权较小的政府层级相比，课税权较大的政府层级具有更高的自给能力。第三是各辖区的经济发展水平。经济越发达、税源越丰足的辖区，财政自给能力越强。在分析地方财政自给能力的区域差异时又引入了地理条件、产业结构等因素，地下矿藏、气候条件、人口素质和宗教信仰等初始因素也会导致各个地区的经济呈现不平衡的局面，区域间先天的条件差别会进一步强化和放大区域间的地方政府财政自给能力的差异[5]。综合历史研究的结论，影响地方财政自给能力的因素主要集中于地区的经济发展水平、财政收入的分权程度、地方政府承担的支出责任和不同区域的自然资源以及社会资源的保有量。基于上述影响因素，采用线性回归的方法建立模型。
模型数据来源于《中经网统计数据库》和2003-2011年《中国统计年鉴》，采用的数据选择中央和地方收入分成相对稳定的2003-2011年面板数据。其中地方财政自给系数、地方财政收入分权程度③和地方财政支出责任④采用统计数据简单计算的结果；人均国内生产总值利用CPI指数平减；各区域能源保有量采用省级资源丰度⑤的指标，该指标的计算应用MATLAB综合煤炭、石油、天然气等八种常规能源保有量计算获得。
通过F检验⑥确定模型采用变截距形式。⑦使用Eviews对模型(1)进行估计，估计结果如表2所示。
估计结果
为0.9800，模型整体拟合度很好。各解释变量中财政的收入分权程度和支出责任的划分对地方财政自给系数影响最大，其中支出责任划分与地方财政自给能力呈负相关。地方财政收入分权程度每增加1个百分点，财政自给系数增长0.0068，而地方政府支出责任每增长1个百分点，财政自给系数则降低0.0062；人均国内生产总值与上年财政自给能力对当年财政自给系数也有显著影响；其中人均国内生产总值每增长1 000元人民币，地方财政自给系数增长0.0010，上年地方财政自给系数提高1个百分点，当年地方财政自给系数增长0.0032。而各区域的自然和社会资源的保有量对地方财政自给能力没有显著的影响。根据模型估计的结果，将拟合值作为地方财政潜在自给系数用于区域间的比较。
四、地方财政自给潜在能力的比较分析
根据上述模型对地方财政潜在自给能力的估计结果，分别计算各省份潜在自给能力的变异系数。2004-2011年各省份自身潜在自给能力不存在较大波动，说明在制度相对稳定的条件下，各地区财政资源对支出的满足程度比较稳定。
1.地区间财政潜在自给能力的比较分析
2004-2011年各省份潜在的自给能力存在较大差异，平均自给能力的变异系数为0.4200，这印证了即使在财政资源充分利用的条件下，区域间潜在财政自给能力的差异仍是客观存在的。为弥补区域差异，保证地区间公共物品和服务的均衡提供，发挥转移支付作用至关重要。
在各地区中潜在自给能力最强的前五位地区北京、上海、浙江、广东、江苏均属于东部经济发达地区，与人均国内生产总值的排序基本一致，这也契合了回归分析的结论：经济发展水平与地方财政自给能力正相关，经济发展水平越高，财政自给能力越高。由于财政自给能力受多重因素影响，潜在自给能力最弱的西藏、青海、甘肃、宁夏和新疆等五个地区虽然均为西部经济欠发达地区，但除西藏自治区外，其他四个地区人均国内生产总值均不属于排序后五名。说明经济发展水平越高的地区，财政潜在自给能力受经济以外的因素影响越小；反之，经济发展水平越低的地区，地方财政潜在自给能力受其他因素影响程度越大。
2.地方财政潜在自给能力和现实自给能力的比较
由于模型的估计结果不能进行绝对量的分析，通过计算2004-2011年各区域自身潜在自给能力和现实自给能力的变异系数并对比发现：各地区现实自给能力与潜在自给能力的变异系数波动轨迹不甚一致，说明在此期间地方财政自给的现实情况并不是完全遵循自身潜在能力的变化而变化，其中现实自给能力的变异系数较潜在自给能力的变异系数偏离越大，代表现实情况与自身能力差异越大。具体而言，在东部、中部、西部地区中，东部地区偏离最大，各省及直辖市现实自给能力的波动程度均高于潜在自给能力的波动。偏离最明显的八个省份及直辖市中除内蒙古和西藏以外，北京、福建、广东、江苏、山东、浙江六省及直辖市均属于经济较为发达且现实自给能力较强的东部地区；中部地区情况相对稳定，现实自给能力的波动基本围绕潜在自给能力波动轨迹上下浮动；西部地区除内蒙古、宁夏、青海偏离程度较大外，其他地区相对稳定。上述分析说明，在现实条件下经济越发达的地区越易发生现实自给能力与潜在自给能力的偏离。
3.地区间财政自给努力程度的比较
基于各区域间制度约束基本一致的前提，对现实自给能力相对于潜在自给能力偏移的分析引入努力程度的比较。财政自给努力程度借鉴了财政努力度的估计思路，Bahl[9]所提出的对财政努力度的衡量运用预期财政收入这一概念替代了其它因素对财政收入的影响即：财政努力度=实际财政收入/预期财政收入。而财政自给努力程度=实际自给程度/预期财政自给程度，预期财政自给程度即为潜在自给能力。利用回归分析的估计结果对各地区地方财政自给努力程度进行计算。
图1列示的是2004-2011年各地区地方财政自给努力系数，反映了各地区地方财政自给的努力程度。从全国范围看，努力程度较高的前十位地区中除个别地区外均属于地方财政自给能力较弱的西部地区。在努力程度较低的地区中，经济发达的东部地区占大多数，说明现实财力资源丰富的地区，虽然财政自给情况相对较好，但努力程度不足。这也正好解释了上文所述的经济越发达的地区越易发生现实自给能力与潜在自给能力的偏离。潜在自给能力较高的地区如果努力程度较低，自给情况可能不及潜在能力低但努力程度高的地区，故而在制度设计时要注重引导努力程度较低的地区提高努力程度，挖掘自身潜力提高财政自给水平。而努力程度排名靠后的除东部地区外，也有部分经济水平欠发达的中部甚至西部地区，这反映出财政资源相对贫乏的地区通常有两种选择倾向，一部分地区会更趋向于选择提高努力程度获取更多的地方自主财力，另一部分选择更有助于吸引补贴的方式获得财政资金。基于这种判断，对待转移支付规模问题不能仅限于对现实自给情况的分析，更要基于对各区域潜在自给能力的评估。
图1 地方财政自给努力程度排序图(2004-2011年)
本文以地方财政自给能力为研究对象，通过分析各地区财政自给的现实情况发现：分税制财政体制改革后各区域财政自给能力普遍弱化，大部分地区地方财政自给能力不足，区域间差距扩大。东部地区基本能够实现自给，中部和西部地区则大部分支出需要靠中央财政补充。
通过对2003-2011年各地区的面板数据进行回归，估计出地方潜在自给能力系数。通过对各地区潜在自给能力、各地区潜在自给能力与现实自给能力以及财政自给努力程度三个方面分别比较分析发现：各区域财政自给能力的差异是客观存在的，平衡区域差距需要中央财政的支持。在现实条件下经济越发达的地区，现实自给能力越容易偏离潜在自给能力波动轨迹，这主要源于努力程度的差异，地方财力越丰富的地区自发调节能力越强。不可忽视的现实情况是经济发达地区努力不足以及部分欠发达地区通过消极方式吸引中央资金的倾向。
回归结果显示，财政收入的分权程度以及地方政府承担的支出责任是地方财政自给能力最重要的影响因素，区域经济发展水平和自身上年度自给情况对当年的财政自给能力也有较大影响，区域的自然和社会资源保有量对财政自给能力的影响程度不太显著。基于上述结论，提高地方财政自给能力要适当增加地方财政收入规模，规范支出责任划分，在制度设计方面应着力于以下三个方面：一是合理划分地方政府事权范围，以法律的形式界定各级政府的职权范围，各级政府依法行政，各司其职、各负其责，保证公共物品和公共服务的效率。二是完善分税制，适当扩大地方财政的收入规模，赋予地方政府事权相匹配的财权。三是优化地方财政收入结构，严格控制各项收费的范围和规模，税费归位，降低收入结构不合理对税收收入筹集的负效应；规范地方债体系，降低地方财政风险。
①税柄法是指选择与税收收入能力关系密切的主要经济变量指标建立回归方程，并根据样本国家数据确定回归系数，将这些经济指标称为税柄，将这种方法称为税柄法。
②地方财政自给系数=地方财政收入/地方财政支出，数据来源于中经网统计数据库，本文数据如无特殊说明均来源于中经网统计数据库。
③地方财政收入分权程度=人均地方财政收入/(人均地方财政收入+人均中央财政收入)。
④地方财政支出责任=人均地方财政支出/(人均地方财政支出+人均中央财政支出)。
⑤资源丰度通常是指自然资源的丰裕程度，既可指单项资源，如耕地、森林和水资源等的丰度，也可指某类资源组合，如农业资源、能源资源或矿产资源等的丰度，又可指某个国家或地区内各种自然资源的总体丰度。具体计算方法见参考文献[7]。
⑥检验方法见参考文献[8]。
⑦由于残差项中包含了与解释变量相关的影响因子，模型采用固定效应。
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