“九五”中国扶贫攻坚的难点与对策新探，本文主要内容关键词为：难点论文,中国论文,对策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“九五”扶贫攻坚是中国本世纪末一件具有战略意义的“人类工程”，这已成为中国政府和社会及理论界的共识。经过近两年的扶贫攻坚后，成绩并不乐观。“九五”后三年，中国扶贫攻坚究竟难在哪里？我们若不进行全面、系统、准确的总结和概括，势必会影响扶贫攻坚的具体政策操作及效果。本文认为，在“九五”后三年，中国扶贫攻坚必须重点解决六大难点，采取六个方面的对策。鉴于中国的城镇贫困与反贫困的特殊性，本文重点分析农村扶贫攻坚的难点及对策。
一、“九五”后三年中国扶贫攻坚的六大难点
（一）难点之一：扶贫攻坚目标对象准确性的困惑。
目前，中国政府正式承认的绝对贫困人口是指居住在农村的5800万（1994年为7000万——笔者注）农村贫困人口而制定的。但是，随着中国城市经济体制改革的进一步深化及城市社会结构的不断分化，中国的城镇贫困（含流民贫困）问题日益恶化。时至今日，扶贫攻坚计划若仅只包括农村贫困人口已显得不全面或不准确，这已逐渐成为人们的共识。首先，中国目前对现存农村贫困人口的统计数字即5800万人值得商榷。〔1〕其次， 中国“九五”扶贫攻坚的目标对象应指全部绝对贫困人口，即具体包括农村贫困人口，城镇贫困人口及流民贫困人口三部分。但由于目前尚没有全国统一的城镇贫困线划定标准和方法，准确的绝对城镇贫困人口总量势必难以把握，城镇贫困人口究竟有多少？至今仍没有确切的统计。尤为严峻的是，由于农民工流动的盲目性、无序性，准确的流民贫困人口目前更难以统计。据国家统计局的最新统计，目前中国农村的绝对贫困人口为5800万人，城镇贫困人口为1300万人，流民贫困人口为1099万人。〔2 〕即“九五”后三年中国扶贫攻坚的目标对象不是5800万人，而至少有8000多万人。学者们的统计数字则还要大得多。此外，“九五”后三年扶贫攻坚目标对象到底是5800万？还是8000多万人？或其它数字？这决不是数字游戏，而是关系扶贫攻坚是否能如期实现的大问题。因为只有以准确的实际存在的贫困人口为依据，才能保证扶贫攻坚战略的正确、完善和更有成效；只有以准确的、实际存在的贫困人口为依据，才能保证中央及地方政府对扶贫攻坚的支持力度。
（二）难点之二：政府对扶贫攻坚的投入严重不足。
由于种种原因，目前，中国政府对扶贫攻坚的投入严重不足。据测算，中国解决贫困地区一个人口脱贫，平均需要投入1500—2000元左右，这是就中国一般贫困条件来说的，考虑到“九五”后三年扶贫难度的日益加大，以及解决部分返贫问题，今后资金的投入肯定要高于这个一般数。目前仍存的5800万农村贫困人口，按一般贫困地区的人均需2000元算，要1160亿元，为了如期实现“九五”扶贫目标，今后每年至少需保证投入扶贫资金290亿元人民币。据统计，自20世纪80 年代中期以来，中央政府每年向贫困地区投入的各种资金在100亿元左右，从1994 年起，每年对贫困地区的投入在120亿元左右。这与脱贫标准投入相比， 缺口每年达170亿元左右。以上分析尚未考虑贫困地区的资金逆流、 资金营运低效以及由于种种原因，真正需要扶持的贫困农户很难获得扶贫资金，特别是很难获得扶贫贷款〔3〕等因素。此外， 贫困地区由于地方经济不发达，自身财力十分薄弱，财政赤字累累，财政支出主要依靠中央的财政补贴。因此，地方政府的扶贫投入十分有限。
（三）难点之三：现存贫困者主体素质的极度低下。
中国“九五”扶贫攻坚的重点和难点在中西部，中西部现存贫困地区往往受到环境质量差、人口素质极度低下等多重压力。其中，现存贫困者主体素质的极度低下。首先，表现为思想观念的愚昧与落后；其次，突出表现为人的智力水平低下，即弱智。其社会适应能力不足，个人生活能力和履行社会职责有明显缺陷。据1987年全国残疾人抽样调查和1995年全国1%人口抽样调查，中国目前有各类残疾人5000万， 占全国总人口的4.5%〔4〕。有文盲半文盲人口1.45亿，占全国总人口的12.1%〔5〕。其中智力残疾人（即弱智人）约1017万，并且以每年新增100人的速度不断增长。这些智力残疾人口和文盲半文盲人口，绝大多数分布于中西部贫困地区。再次，表现为劳动技能差和生活能力差。因为人的劳动能力和生活能力是通过主体（劳动者）的能动性、自主性而作用于客观对象（劳动对象和劳动工具）表现出来的，主体的这种能动性、自主性依赖于主体的理性思维能力和智力水平。因此，劳动者素质低下尤其是弱质就意味着其劳动能力的部分或全部丧失，暂时或永久性丧失。此外，贫困者主体素质的极度低下，它还表现为无力获取和加工外界信息，缺乏对环境的适应能力和竞争能力等方面。
（四）难点之四：恶劣的自然生态环境。
生态学告诉我们，地形、气候、土壤、植被、水文等因素，是经济发展的首要客观自然因素。因为“人作为自然界的一部分，只能是大自然的精心管理者、协作者；在一个生态环境遭到破坏的国家，是不可能有什么福利和财富的。”〔6 〕恶劣的自然生态环境必然会直接或间接地影响贫困地区的生产发展和人们收入的提高。经过近两年的扶贫攻坚，中国的贫困规模虽有较大幅度的下降，但重点贫困省区的贫困面仍然较大，且重点贫困地区的生产及生活条件恶劣。据统计，现存的5800万农村贫困人口绝大部分集中分布在中国西南和西北经济不发达地区中的干旱半干旱地区、耕地贫乏的深山区、石山区、高寒山区、荒漠地区、地方病高发区以及水库淹没区。这些“贫困死角”是最难啃的“硬骨头”。而且世界性的三大问题——土地沙漠化、黄土高原、无草木无土壤的石灰岩全部存在于中国的贫困地区。其生产、生活条件极为恶劣，有的地区人畜饮水都十分困难。这些地区的人口脱贫难度很大。此外，扶贫工作还未深入，很多处于封闭原始状态的贫困地区，其生存与发展同现代经济文化隔绝。
（五）难点之五：外部环境的差异。
首先，从外部环境看，现存贫困地区与发达地区相比，仍存在着诸如资金的短缺，极不便利的交通、运输和通讯条件、人员素质的低下等不利的差异。
其次，在贫困地区与发达地区的经济活动交往中，“回波效应”大于“波及效应”的机制至今未得到弱化。其突出表现在两个方面：
（1）西部地区宝贵生产要素大量东流， 阻碍和抑制了其自身经济的正常发展；
（2）“剪刀差”的存在，严重影响了西部地区资本积累， 从而阻碍了其经济的发展。
再次，在体制转轨时期，尤其从1994年以来，贫困农户很难获得扶贫资金，特别是很难获得扶贫贷款。从体制方面看，1994年以后农业发展银行对扶贫贷款实行了由经济实体承贷承还的管理模式，而绝大多数贫困农户不具备承还能力。从操作方面看，农业发展银行在地、县未设分支机构，具体业务由农业银行代理。农业银行在代理经营中实行的是商业化管理办法，即实行金融抵押担保。而绝大多数贫困农户的收入很低，缺乏获取贷款所必需的抵押条件。另外，农业银行出于信贷资产安全性等方面的考虑，一般不发放不动产抵押贷款。结果将真正需要扶持的贫困农户拒之门外，使资金更多地流向经营能力强、经济基础较好、具有一定社会关系的“富户”。据调查，1995年陕西安康地区发放的扶贫贷款中，75%以上投资于种植业及养殖业大户、个体及私营企业、乡镇企业及县办企业等项目〔7〕。此外，在体制转轨中， 在计划经济条件下，许多行之有效的扶贫优惠政策和措施，随着社会主义市场经济体制的建立和发展，正在逐步弱化甚至不复存在。
（六）难点之六：社会保障体系的严重滞后。
市场经济国家反贫困的经验表明，社会保障措施少的国家，穷人比例则很高，如葡萄牙为26%，英国和希腊均为22%，而穷人比例最低的国家也正是福利体系最完善的国家。丹麦被认为是福利最好的国家，穷人比例仅为6%。中国现存贫困地区天灾人祸比较频繁， 比如洪涝干旱、虫灾、突发性事件等，因此，在社会主义市场经济条件下，积极发展贫困地区的社会保障事业具有重要的作用。它是治理贫困也是遏制返贫现象产生和蔓延的一个技术性措施。但由于种种原因，中国贫困地区社会保障体制改革却严重滞后。比如，贫困地区农民普遍认识不到保险的意义而不积极投保，社会保险意识低；由于国家财力有限，最低生活保障制度要推广到农村尤其是贫困地区还需要一段相当长的时间；此外，由于地方财力有限，贫困地区的社会福利和优待抚恤事业发展滞后等等。
二、“九五”后三年中国扶贫攻坚的六大对策
中国现存绝对贫困人口数量大，分布范围广，贫困程度深，扶贫攻坚难度大、任务重、时间紧。按照传统的、一般的扶持手续，很难在余下短短的三年时间内解决目前现存的贫困人口，所以，必须采取特殊的政策、特殊的措施，实行统一部署、分类指导、重点突破的扶贫攻坚战略。概括起来，“九五”后三年中国的扶贫攻坚战略的实施必须采取六大对策：
（一）对扶贫攻坚目标对象进行适当调整，是“九五”扶贫攻坚战略实施的前提。
统一认识，摸清底子，如实核算现存贫困人口，科学地确定脱贫的目标对象，这是制定和实施扶贫攻坚战略的客观依据和重要前提。首先，在理论上应重视加强对现存贫困问题的研究，以系统的、完整的、具有中国特色的贫困理论作为中国“九五”扶贫攻坚的理论指导。当务之急是国家统计部门应重视对中国现存贫困人口的统计工作，从而以科学、规范、权威性的、动态的统计数据，有的放矢地指导中国“九五”后三年的扶贫攻坚。其次，政府应尽快重视对扶贫攻坚目标对象的适当调整，在充分摸清中国现存贫困家底的基础上，尽快将全部现存贫困人口纳入“九五”后三年扶贫攻坚的目标范围，尤其应给予上千万的城镇贫困人口和流民贫困人口以极大的关注。换言之，“九五”后三年中国扶贫攻坚的着眼点或目标对象至少应包括农村现存贫困人口、城镇贫困人口和流民贫困人口，按照官方统计口径，“九五”后三年中国扶贫攻坚的目标对象至少在8000多万人以上。这样，一方面可以反映中国扶贫攻坚战略的准确性、全面性、科学性，也可以充分反映社会主义制度的无比优越性。另一方面，也使中国“九五”后三年的扶贫攻坚目标既有激励性，更具有现实可行性。
（二）高度重视提高现存贫困者主体的素质，是“九五”扶贫攻坚战略实施的基础。
国际、国内经济的许多成功和失败的例子都证明一个古老的真理：“财用不足非国贫，人才不竞谓之贫”。中国现存贫困问题的解决不仅需要通过改善客观外部条件以形成经济发展、社会进步的客观环境，而且更要通过开发人力资源，提高现存贫困者主体的素质，尤其是现存贫困者主体的劳动技能、适应能力和竞争能力，从而创造现存贫困地区人口、经济、社会、资源的协调发展和持续发展的主观条件，进而打破现存贫困地区弱质与贫困的恶性循环。
提高现存贫困者主体的素质，主要靠教育与培训。为此，国家和贫困地区政府应确立以人力资源开发为中心的发展战略，把充分开发利用与合理配置人力资源作为基本国策，把人力资源开发纳入国家和贫困地区政府的国民经济和社会发展规划，落实必要的资源投入和切实可行的行政措施，从而在贫困地区尽快普及初等教育，进行职业培训和特殊人群的适应能力训练，以提高其智力水平、适应能力和生产技能，使现存贫困人口能有效地利用经济资源，把握经济机会。其次，开发贫困地区人力资源，除开启才智外，还应重视扶抑并重，抑制人口的过快增长，特别是抑制身体素质缺陷和障碍严重的弱智人口的再生产，从而为贫困地区人口素质的改善和质量的提高创造良好的前提。此外，政府还应重视加强和改善贫困地区的卫生保健服务等等。
（三）加大扶贫投入，提高投资效益，是“九五”扶贫攻坚战略实施的关键。
加大扶贫投资力度，增加扶贫投入总量，从而克服外部推力不足的缺陷，是“九五”后三年扶贫攻坚的关键。为此，中央在各种扶贫措施中，首先应考虑加大贫困地区的扶贫开发投入。而增加中央政府对贫困地区的投入的根本出路又在于增加中央的财政收入。从长期看，增加中央财政收入的根本出路又在于加快国有企业改革，提高国家的整体经济效益。目前的关键是强化税收征管，特别是加强对企业和个人所得税的征管。此外，还应进一步贯彻国家对贫困地区的信贷、财税和经济开发方面的优惠政策措施；鼓励沿海发达地区对贫困地区的对口支援；努力争取国际援助和世行贷款，吸引外商投资；地方政府也应广开扶贫投资渠道，努力增加扶贫资金的投入等等。
在增加扶贫投入的同时，还应充分、合理、科学、有效地使用资金，最大限度地提高贫困地区资金的使用效益和发挥资金的启动效应，从而实现贫困地区资金的优化配置。为此，应改革现行的扶贫资金管理体制；建立和完善投资决策、制约、调控和监督机制，提高贫困地区资金的使用效益；深化改革，并运用经济、法律和行政等手段，干预贫困地区的资金逆流，使已注入贫困地区资金能全部用于当地经济开发建设；重视对贫困地区的综合配套投入等等。〔8〕
（四）通过开发性扶贫，实施基本需求开发战略，是“九五”扶贫攻坚战略实施的重点。
基于中国现存农村贫困的现状特征及国际国内反贫困的成功经验，“九五”后三年中国扶贫攻坚战略实施方式与途径的重点，是从过去单纯的通过区域开发或县域发展，解决贫困问题的思路转移到直接满足现存贫困地区农村中最贫困人口的基本需求，即实施基本需求开发战略。
所谓“基本需求开发战略”，指通过创造就业机会，提高劳动生产率，增加农村贫困阶层的收入等手段，提高他们参加社会活动的权利和自力更生的程度，逐步达到消除贫困的目的。它是以发展中国家内部最贫困的群体（尤其是农村中最贫困的农民）作为对象，一方面改善他们的生产劳动环境，另一方面满足他们生活上的基本需求（个人的基本消费需求和基础性公共服务），以此来克服贫困，并依靠发挥其潜在能力来促进经济发展。一旦生产和生活两个方面都得到改善，农村穷人才有可能摆脱贫困，走上独立生活之路。实践证明，这种战略对于缓解农村的绝对贫困现象能起到直接的、迅速的效果。它也是近30年来世界发展中国家反贫困战略的实践经验总结。
“九五”后三年，中国扶贫攻坚战略实施的基本内容，应是满足地区贫困人口的基本需求，向贫困人口提供基本需求条件的满足。它主要包括两个方面的内容：
（1）向绝对贫困人口提供基本生存条件的满足， 包括通过政府和社会力量向他们提供粮食、衣物等最基本的生活必需品、人畜饮水、卫生设施、健康服务及基本住房等以迅速缓解贫困；
（2）向绝对贫困人口提供基本生产条件的满足， 包括通过政府扶持、社会援助、贫困人口参与的方式向贫困人口提供最基本的农业生产条件，帮助其修建基本农田、基础水利设施、乡村道路及基础电力、通讯设施，以大幅度改善贫困地区的基本生产条件，为其解决温饱问题奠定基础。由于基本需求开发战略强调贫困阶层的直接参与开发过程，使之走上自尊、自信、自强和自立之路，并不断增强其自我生存、自我发展能力，使扶贫开发从被动开发走向主动开发，因此，它是扶贫开发的根本之路。
（五）选准经济增长点，是“九五”扶贫攻坚战略实施的突破口。
“九五”扶贫攻坚能否如期实现，取决于诸多因素。但关键因素是要因地制宜地选准一条扶贫攻坚的路子，即选准一个经济增长点。这样，扶贫攻坚才能收到立竿见影甚至事半功倍之效，否则往往是劳而无功，得不偿失。
选择经济增长点要因地制宜。目前，中国现存贫困地区最大的优势是山地，据统计，目前592个国家级贫困县中，有496个在山区，90%的贫困人口在山区。而山地的优势是林木。据统计，人均占有林地近6 亩，全国耕地面积的90%都集中在山区〔9〕。因此，“九五”后三年， 大多数现存贫困地区扶贫攻坚的突破口必须选在林业上，才能抓住现存贫困地区经济发展的关键。比如，四川省万县市就为如何快速有效地实施扶贫攻坚战略提供了一个活生生的例子。该市前10年年均脱贫18.8万人，通过长期摸索终于选准迅速脱贫的有效途径：实行山区林业综合开发。1996年就有36.7万人实现脱贫，农民人均收入达1261元〔10〕。
总之，在扶贫攻坚中选择经济增长点应立足资源优势，扬长避短，因地制宜，因人制宜、宜粮则粮、宜棉则棉、宜菜则菜、宜林则林、宜果则果、宜牧则牧、宜副则副、宜渔则渔，从而走出一条符合贫困地区实际、发展速度快、经济效益高的综合开发大农业之路，这是扶贫攻坚选好经济增长点的大思路。
（六）建立多层次的社会保障体系，是“九五”扶贫攻坚战略实施的保证。
社会保障体系历来被称为社会的“稳定器”和“安全网”。通过建立和健全社会保障体系，形成社会稳定机制，才能为贫困地区社会经济的发展提供一个稳定的社会经济环境。
首先，应为贫困人口建立、健全社会安全保障网络，使那些因丧失劳动能力，因不可抗拒的自然或社会灾难而暂时或永久陷入贫困状态中的人的基本需求得到保证，为此，建立全国统一的最低生活保障线制度势在必行，尽快将最低生活保障线制度扩大到农村，尤其扩大到贫困地区。
其次，应积极发展贫困地区的保险事业，如通过宣传，提高贫困地区人们对保险事业的认识；基于贫困地区农民还认识不到保险的意义而不积极投保等现实性制约因素，目前的现实选择之一，是贫困地区的各级政府应采取果断措施，用扶贫资金的一部分交纳保险费，与单纯发放救济款相比，这样做更高一筹；还应贯彻自愿互利的原则，理顺贫困地区保险事业中国家、保险机构及农民的利益关系等等。此外，政府还应引导贫困地区农民积极发展和完善各种形式的农村合作医疗保险制度，并重视健全社会福利和优抚安置等方面的社会保障制度。
此外，“九五”扶贫攻坚战略的实施，还应重视相应的配套改革措施，如加快贫困地区政府职能的转变；重视理顺农产品和生产资料的价格，改善贫困地区与发达地区之间的经济交往和经济关系，提高贫困地区在与发达地区经济交往中的经济实力和国家政策的“公平选择”中的地位，从而产生降低“回波效应”的作用；尽快建立统一的竞争性的劳动力市场，消除劳动力市场的“分层性”现象，并引导农民工的合理有序流动；重视科技扶贫；重视城镇的反贫困工作等等。
本文于1997年8月28日收到。
〔1〕陈端计：《对中国“九五”扶贫的三点新探》， 《嘉应大学学报》，1996年第5期。
〔2〕《中国经济时报》，1997年4月11日第1版。
〔3〕〔7〕霍学喜等：《“九五”后四年扶贫攻坚的思路与反贫困对策》，《农业经济问题》1997年第4期，第3页。
〔4〕《1987年全国残疾人抽样调查资料汇编》。
〔5〕《人民日报》，1996年3月6日第3版。
〔6〕《中国青年报》，1989年10月3日第1版。
〔8〕陈端计：《贫困经济学导论》，新疆大学出版社1997年4月第1版，第136—137页。
〔9〕〔10〕《亚太经济时报》，1997年6月17日第2版。
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