新形势下我国经济组织的战略性调整，本文主要内容关键词为：战略性论文,我国经济论文,新形势下论文,组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“九五”计划确定的产业组织政策，基本取向是强调集中化和规模经济，这与当时国内的经济环境及产业政策是基本吻合的。短缺经济的大环境必然要求大规模增加产品的供给，而大企业在批量生产方面具有天然优势；“九五”计划确定继续需要加强的基础设施和基础工业，以及要求振兴的支柱产业，基本上都是集中型部门，适合于大企业组织生产。此外，改革以来条块分割的体制不仅未能得到有效克服反而日益强化，在这种情况下强调集中力量抓好一批大型企业和企业集团，也是解决相当部分行业中存在重复建设、资金过于分散和企业规模日益小型化的重要途径。但是，“九五”计划制定和执行3年以来，国内外经济局势发生了重大变化，这使包括产业组织战略在内的一系列重大发展战略可能需要相应进行调整；而近些年社会经济学家对各国产业组织模式的深入探讨，也使得我们对原有思路的修正显得很有必要。
一、外部需求的变化对我国经济组织提出的要求
近两年来国际国内的经济形势发生了很大的变化，这就是国内买方市场的基本形成和国际金融秩序的动荡不安。这是新出现的对产业组织将会产生重大影响的因素，也可以说是两个外在的因素，是对产业组织提出的一种新的“需求”，我们要积极回应国内外市场的这种变化。
（一）国内买方市场基本形成
1997、1998两年，我国的经济形势发生了带有根本性的变化，这就是自1989年出现过的“买方市场”的格局，经过10年的蕴酿和发展，特别是1993年以来对金融泡沫的打压，目前已经基本形成。其重要标志有二：一是1997年银行信贷规模没有用完；二是党代会和政府换界之年经济增长率不增反降。这都是建国50年来从未有过的现象，预示着我国经济生活发生了重大的转折，并且是不可逆的。以1989年为标志，中国经济增长单纯受资源供给约束、丝毫不受需求约束的时代已经结束，代之以受双重约束时代的开始，即经济快速增长时期，增长的约束主要来自供给；经济增长缓慢时期，增长的约束主要来自需求。而1997年中国买方市场的再现，则意味着中国买方市场的基本形成，这预示着中国的经济增长受双重制约的时代大体结束，在新的发展阶段，增长将主要受制于需求。这使得“九五”计划刚刚制定不久，便引发了一场寻找新的经济增长点的讨论，也就是说原定的支柱产业受到了怀疑。石化、汽车、住宅、环保产品、微电子、装备工业、旅游，究竟选择什么呢？产业政策失去了目标，这很可能意味着原有的结构性产业政策已经过时，而功能性产业政策将提上议事日程。
国内经济形势的这种变化，将对我国的产业组织产生怎样的影响呢？
我国买方市场的形成，尽管是初步的，但基本上是伴随着我国居民生活整体上步入小康社会而出现的，是我国生产力水平显著提高的一个重要标志。随着居民收入水平的提高，余暇时间的增多，价值观念的变化和产品寿命周期的缩短，人们的需求和消费结构也会发生相应的变化。其主要特征是：从过去追求普及性的“量”的要求为主，转向以追求多品种、高性能的提高“质”的要求为主；从单纯的对“物”的生存需求，转向发展和享受方面的需求，即对大量服务业的需求。人们希望从丰富多采的商品和服务中自由选择符合自己特性需要的东西，消费结构正朝着多样化、高级化、个性化和专门化方向发展。那种以追求单一品种大批量生产的大企业，已远远不能适应现代消费结构的需要，相反，经营灵活、以追求多品种小批量生产的企业，以“劳动密集型”为主的第三产业中的企业，以及一批技术、知识密集型小企业，将日益活跃起来，起到大企业所难以起到的作用。时代呼唤着产业组织形式要与此相适应——大量小而专、小而精、小而优、小而特的企业在买方市场环境中将显示出蓬勃旺盛的生命力。
另一方面，科学技术的迅速发展使“小的是美好的”成为可能。日新月异的科学技术，尤其是电子计算机、现代通讯技术和生物工程引起的革命，使现代化生产工具日趋小型化；随着新兴材料的不断涌现，量大体重的原料所占比重也会越来越少；而劳动者中脑力劳动者的比重不断增加，知识型经济也开始出现——这使小企业、甚至家庭企业在不需要更多资金的情况下就可以购置精密设备，采用世界上最先进的技术，制造出尖端产品和提供优质服务，小企业也完全可以成为与大企业相媲美的产业组织形式。
（二）国际金融秩序短期内难以稳定
从国际经济形势看，1997年爆发的东亚金融危机，经过一年的推波助澜，已把除中国之外的世界经济增长速度最快的地区几乎“一网打尽”，并很可能蔓延到北美和西欧。这几乎是30年代大危机以来世界范围内波及面最广、影响最深刻的一次经济危机。国际上已有经济学家指出，这次亚洲金融危机不仅是亚洲地区的危机，也是世界性危机首先在亚洲的爆发，是60年代末70年代初布雷顿森林体系崩溃以来全球金融体系走向全面崩溃的一个组成部分。在国内外舆论对“东亚模式”一片斥责声退潮之后，国际社会终于承认，国际资本无约束、无节制的逐利活动，是世界各地金融货币危机屡屡发生的重要原因。因此，在对旧的全球金融和货币体系根本性变革和新的世界金融秩序建立之前，任何一个国家的经济迟早都会受到它的冲击。而这一新秩序的构建，显然不是短期内可以完成的。
那么，面对这样一个不健全、缺乏有效监督机制的国际金融体系，我们该作出如何回应呢？这次席卷东亚的金融危机，台湾损失较小而韩国和日本损失惨重，给人的直观印象是以小企业为主导的国家和地区在抗击外部风浪方面较大企业主导的国家和地区为优。事实也的确如此。台湾大企业不多，是以中小企业为主导的地区；而日韩两国则是以大企业为主导的国家。1996年按销售额排序的世界最大的500家公司中，日本有126家，韩国有11家，而台湾只有1家。日本的企业规模非常之大，其最大的10家企业竟是台湾最大10家企业的50倍。因此在这次世界金融危机中，台湾可以说是“因小得福”。这种情况值得我们做进一步的思考，以便得出一些比“直观”更多的教益。
日韩等国前几十年经济发展业绩不菲，关键在于其固有的体制与特定外部环境的吻合。就前者而言，表现为政府的主导和强调长期稳定关系的企业体制。我们知道，这些以发展为主导的国家，技术和生产率迅速提高是通过持续创新效应和产业结构的高级化。创新的来源，在于强调长期稳定关系和对利害相关者负责的企业体制，例如日本以大企业为核心的下承包制、主办银行以及终身雇佣制等。这种体制使得生产过程中各主体有足够的动力发展工作技能、改进生产工艺，进而通过多种紧密的合作安排，形成集体学习效应。产业结构的高级化，当然是政府干预、主要是产业政策的结果，但更为关键的是高强度的投资。通过以银行为主导、以间接融资为主体的金融体制，以及对金融自由化的严格限制，使得居民的高储蓄和企业的高负债得以实现。这种经济体制，是过去几十年这些国家经济赶超发展的基础。但如果环境急剧变动，其抵抗系统震荡的能力就特别脆弱。也就是说，那种将大大小小企业所有利害相关者都绑在一起的企业体制，在繁荣年代有助于产生集体学习效应，一荣俱荣，遇到外部强烈的震荡却缺乏灵活性以调整应对，而一损俱损了。
由此引出对产业组织的启示是，需求环境稳定不变有利于固定性强的美国式垂直一体化大企业，环境急剧变动则有利于台湾灵活的原子式企业，只有当需求环境持续而温和变动的条件下，日韩体制才能够产生持续创新效应而表现其优胜之处。这里，我们再一次看到小企业的特殊作用：以小企业为主导的国家在抵御世界经济震荡方面有着较强的适应性。
二、影响经济组织的内在因素
近年来，国际学者对各国产业组织的比较研究有重大进展，这方面以美国学者福山的研究最有代表性。福山认为，除了一般经济学所说的经济资本和人的资本之外，还存在着社会资本。所谓社会资本，是指社会成员之间的信任普及程度，它通常由宗教、传统、历史习惯等文化机制所建立起来。在一个高信任的社会，信任可以超越血亲关系，在这样的环境中企业的经营成本比较低，容易造就一批优质的大企业。但在一个低信任的社会，信任只存在于血亲关系之内，因而社会的“交易成本”比较高，在这样的环境中企业就难以“做”大。
如果我们观察一下世界各国工业化组织模式的话，的确可以发现这种差异，而这种差异在一定程度上又决定着该国的总体效率和在国际上的竞争能力。我们可以看到，一些国家很善于办大企业，拥有一批享誉全球的巨型公司；另一些国家则缺少这样的大企业，但其小企业的精品倒也玲琅满目，令世人叹为观止。善于办大企业的国家通常都能够办好小企业，而能够办好小企业的国家却不一定办得好大企业。至于连小企业都办不好的国家，就将难以在世界上立足。这一点在欧洲各民族中表现得十分突出。
欧洲各国按照民族和文化上的差异大体可分为三大块：西欧为日耳曼语系（按语言学上的术语则称之为“语族”）国家，包括英国、德国、北欧各国，以及其移民国家——北美洲的美国和加拿大；东欧为斯拉夫语系国家，包括东斯拉夫的俄罗斯、乌克兰、白俄罗斯，西斯拉夫的波兰、捷克斯洛伐克，以及南斯拉夫各国和保加利亚等；南欧则为拉丁语系国家，包括地中海北岸的意大利、法国、西班牙、葡萄牙，以及他们的移民国家——拉丁美洲各国。这些国家的工业化组织基本上可以按照这三大地带划分为三个层次：组织水平最高的是日耳曼民族国家，其中以美国最有代表性；其次是拉丁民族国家，以意大利为代表；组织水平最低的是斯拉夫民族国家，俄罗斯是其代表。
美国人非常善于组织大企业，其大企业之多世人皆知。早在上世纪末本世纪初就曾以“托拉斯帝国主义”而为我们所熟知，这与英国的“殖民地帝国主义”、法国的“高利贷帝国主义”以及德俄日的“军事帝国主义”有所不同。在1996年按销售额排序的世界最大的500家公司中，美国以拥有161家而荣登榜首，几乎占了1/3。在一个高信任社会中，民间自发性交往多，往往造就出发达的社会中间组织，如教会、商会、工会、俱乐部、民间慈善团体、民间教育组织，以及其他自愿团体，这就为组织大企业创造了必要的条件。美国企业规模之大可以大到垄断一个行业，因此美国人从不担心他们的企业“做”不大，却常常为企业过大而造成的垄断所担忧。为了反对大公司过分干预市场竞争规则，美国早在19世纪末就颁布了反垄断法，是世界上颁布反垄断法最早的国家。
而在拉丁民族国家中，人们的合作关系则很难超越血亲关系。正如法国前总统戴高乐所说，“法国本质上是个拉丁国家，天生不团结”。一位曾就任过拉美国家的总督在评价自己的拉丁血统时说：“拉丁人对于家庭与教会的忠诚，拉丁人在哲学、音乐和艺术上所作出的贡献都是令人赞叹的。但拉丁人不善于治理国家，很难在守法与自由之间保持平衡而好走极端。”缺乏合作精神使这些国家的大企业不多，但我们却可以看到一大批质量较高的小企业，这一点在意大利表现得尤为明显。意大利以中小企业王国而著称于世，60年代初雇员1～9人的制造业企业，美国占3.3%，原联邦德国为13.2%，比利时为7.4%，而意大利占的比重最高，达23.2%。制造业小企业的数量，英国为2.7万家，美国为12.1万家，原联邦德国为15.7万家，而意大利则多达24.5万家。意大利小企业对许多单项产品和零部件实行专业化生产，而且形式多种多样，如产品专业化、零部件专业化、地区专业化、工艺专业化等等。在高度专业化的基础上，出现了许多不同模式的中小企业工业区，例如毛纺织工业区、牙科用座椅生产区等等。意大利的服装、家具、皮鞋、玻璃器皿以及一些专用机械在世界上很有名气，这些产品绝大多数都由小企业提供，因为在这些部门中建立大型企业并不明智。正由于意大利人不善于办大企业，因此选择的产业领域常常是适合于小企业经营的。而当某些产业领域只能由大企业组织经营时，往往需要政府的扶植，或直接由政府办国有企业来解决。这与美国那样的国家形成了鲜明的对照。不过总的来说，“中小企业王国”这样的产业组织形式对意大利进入世界发达国家的行列影响不算太大。
斯拉夫民族各国是在19世纪下半叶逐渐摆脱农奴制经济而走向资本主义的。几百年来俄罗斯的公民社会早就因为受到极权统治而一蹶不振，在社会大动荡的年代，原有的民营事业和社会结构更是被彻底破坏了。这种破坏一旦发生，就严重阻碍了市场经济和稳定民主制度的兴起。在这样的社会中，社会成员之间的合作能力很差，不论是家庭还是自愿性质的社团都显得很孱弱，对公民情操甚至抱讥讽态度。这种情况与美国黑人的社会群体很有些类似。当黑人被贩运到美国成为奴隶后，他们原有的社群被彻底摧毁了。奴隶制度不仅剥夺了非洲裔民族个人的尊严，还剥夺了他们社会凝聚力与合作行为。当美国黑人在19世纪中叶的南北战争中获得解放后，他们每个人便以孤独的身份，面对着一个所不熟悉的、恐怖的世界。黑人的合作能力被彻底剥夺后，就成为最原子化的社会，在这样的文化中黑人失去了合作能力，他们不仅难于合作办企业，甚至连组织家庭都很困难，他们单亲家庭比例高达70%，远远高于其他民族。
由此可见，由历史传统和社会文化所决定的政府职能的大小、民间自组织系统的强弱以及民营企业的发展状况，是影响一国产业组织的内在因素。强大的政府组织，常常导致民间自组织系统的软弱，从而形成原子化了的个人和家庭。这样的社会，最多只能办好小企业而办不好大企业，有时甚至连小企业都办不好。而民间自组织系统比较发达，社会对政府的依赖程度就比较低，政府通常也就是扮演人们所说的“小政府”的角色。这种社会有可能造就优质的大企业，也一定会造就优质的小企业。影响产业组织的这些内在因素过去一直存在，但为人们所忽略，它们对产业组织事实上起到“供给”的作用。由于这些因素对经济组织的影响更为深刻、更为持久，也就更需要我们作一番自我反省。
三、影响我国经济组织的内在因素
就社会资本而言，我国大陆的情况可能与台湾比较相似，也就是说与南欧拉丁民族的情况有些接近。中国长期以来是个宗法、家族制度普遍盛行的国家，光宗耀祖和传宗接代是两个重要的生活目的，宗法意识、家族意识非常强烈。中华民族是个比较重感情的民族，往往把亲情、友情、乡情看得很重。重情就容易伤理。中国人办事常常“对人不对事”，办成事情要靠各种关系，因此人际关系比较复杂。加上中国又有几千年的专制主义传统，专制主义和官僚结构对中国社会的影响很深。这就使人们之间的信任关系到现在还难以超越血缘、人缘和地缘关系，人们的合作关系还局限在比较狭小的范围，范围稍一扩大，就会带来不少麻烦。我们具体地考察一下我国的情况。
（一）我国“大政府”的特征依然十分突出
传统的计划经济体制把整个社会办成了一个大托拉斯，不仅取消了企业的独立地位，也取消了个人的独立地位。所有的社会经济活动都由政府出面组织，因此整个社会的经济活动也就都成了政府的经济职能。这些经济职能政府又基本上是通过国有企业（全民所有制企业）来实现的，所以我们可以毫不夸张地说，这一时期，整个社会就是一个政企高度合一的巨型公司。
经过近20年的改革，情况已经发生了很大的变化。随着市场化过程的推进和非国有经济的崛起，在国民经济中最重要的工业部门，国有工业（纯国有部分）占全部工业产值的比重，已从改革之初的八成左右下降到目前的不足三成，其中轻工业不到1/4。在40个工业行业中，有些行业国有工业产值只占百分之几到十几。这种情况表明，目前国有企业在履行国民经济发展方面的职能，相当部分已经由非国有经济所取代，而这些职能恰恰是国有企业非基本职能，被取代也是理所当然。
但是另一方面我们也看到，我国“大政府”的局面并没有多少变化。这是因为国有经济的比重虽然下降了，但国有经济的绝对量还是上升的，国有企业的职工人数比改革之初还是多了1/3左右，因此政府的管理幅度增加了；尽管政府希望通过间接的方式来管理国有企业，但直接管理的方式并不能够完全取消，也就是说除了原来的直接管理之外，又增加了间接管理的职能；而随着非国有经济的迅猛发展，政府除了管理国有经济之外，还增加了一块管理非国有经济的职能。这就是说，随着改革开放以来我国经济建设事业的发展以及经济体制的转轨，政府的经济职能又有了进一步的扩充。这一点从政府机关人员的数量上可以得到证实。到1997年底，我国政府机关工作人员已达1003万，比改革之初增加一倍以上，仍是一个名符其实的“大政府”（关于大政府和小政府的比较，有一个资料很能说明问题。中日两国的钢产量都在1亿吨左右，但两国政府管理钢铁工业的行政机构及人员的数量则相差悬殊。日本政府仅有钢铁课一个机构，8名工作人员，设在通产省的重工业局。而在我国，这次机构改革前国家计委设有钢铁处，隶属于能源原材料司，仅此一个机构就大体与日本相当；更大的政府管理机构是原冶金部，有数百人；此外，地方政府中，各省市区都设有冶金厅，各地市和县设有冶金局或相应的专职机构或专职人员。这样，全国管理钢铁工业的政府公务员当有数千人之多，是日本的百倍以上）。这种情况显然不是短期内可以解决的。
（二）我国民间自组织系统还十分薄弱
就民间的自律性机构而言，目前我国还只能说处于草创阶段。长期以来“大政府”对民间活动事无巨细的包办，也导致了个人对政府的依赖性很强，个人的独立性、自理能力和互相合作的能力较差，这一点与市场经济国家做一对比是非常明显的。孙中山先生曾认为中国人太自由、太散漫，以至于一盘散沙，原因似乎是个人主义太多了，集体主义、统一意志是当然的选择。但是如果我们把前面的因素结合起来考虑就容易理解，这种状态恰恰是专制主义太盛的恶果。上千年统一强大的封建政府和专制主义传统，扼杀了个人之间任何有创新的活动，人们之间也缺乏自发的强有力的社会组织。一旦强权消失，一盘散沙的状态自然不可避免。正是由于专制才造成了个人之间彼此的对立，缺乏基于个人自发形成的组织，对于家庭以外的民间组织认同感也较低。而近几十年传统计划经济体制又几乎包揽了国民经济的一切方面，甚至城市人口的吃喝拉撒、生老病死、婚丧嫁娶等诸多民间事务——简言之，从摇篮到墓地，均由政府及其隶属于各级政府的“单位”包办。在农村，如果不是一位县委书记进言，那么在1958年大办人民公社时就已经把整个农村的生产组织办成了全民所有制性质的经济组织，全国就彻底“一大二公”了。尽管这一步始终未能迈出，但人民公社“政社合一”的组织结构，以及此后不断地“割资本主义的尾巴”，终使这种集体经济也在很大程度上执行着政府的职能，成为整个计划经济不可或缺的组成部分。
这一切是不是也可以反过来说呢：正是民众的一盘散沙，造就了一个强大的政府，因为如果缺少这样一个政府，就没有社会秩序可言。或许这正是一个问题的两个方面：只有当民众的“公民意识”真正觉醒了，政府职能才会归位；而只有当政府职能真正归位了，民众的“公民意识”才会觉醒。
虽然近年来我国大量的社会中介组织——会计师、审计师和律师事务所，公证和仲裁机构，计量和质量检验认证机构，信息咨询机构，资产和资信评估机构，以及各种行业协会和商会等——如雨后春笋般建立起来，但要在市场经济中真正有效地运转起来，还有待于我国法律体系的健全和完善。只有当民法系统在整个社会经济的运行中起到基础性调节作用之后，这些中介组织才能发挥应有的作用。这中间有许多基础性制度还有待于政府去建立和维护。对于像我们这样一个缺乏法治、尤其是缺乏民法传统的国家来说，对于长期以来以人治、礼治作为社会的基本控制系统的国家来说，还将有一段十分艰难的路程要走。
（三）我国非国有企业量大而质低
前面提到我国国有经济在国民经济中的地位和作用下降，这从另一侧面也反映了以小企业为主体的非国有经济的发展和壮大。但是，我国非国有企业获得大发展是最近十几年的事。这十几年，是我国经济结构发生剧烈变动的时期，也是经济体制发生巨大变革的时期，必然会给非国有企业的发展带来重大的影响。而政府的经济管理职能在迅速扩大的同时，并未能实施有效的管理，这又加剧了非国有企业自身的问题。这些问题主要有：
第一，由于我国非国有企业是伴随工业化过程而大量涌现的，因此形成了劳动者和管理者素质普遍偏低这样的弱点。其结果就是劳动生产率低、产品档次低、产品质量较差，以及企业管理混乱，产品的物耗、能耗和成本都比较高。这是非国有企业先天不足的一面。第二，我国非国有企业的资金，很大部分来自农业方面的微薄积累和城镇居民有限的收入，因此在财力物力等方面十分弱小，设备、技术的档次自然很低，由此我们在生产消耗上的浪费以及在生产安全、环境保护方面的负作用是很大的。第三，我国非国有企业又是伴随经济体制转轨过程而大量出现的。在市场环境不太规范的情况下，为了追求利润，一些企业往往在竞争中采取不正当的手段，如假冒伪劣，偷税漏税，行贿、回扣等，而长期的卖方市场和政府管理方面的盲点，在客观上又为这些活动提供了方便条件。这二三两条又是非国有企业后天失调的一面。第四，我国真正的民营企业少，非国有企业的工业产值中有一半以上是由各级政府和基层组织办的企业提供的。在条块分割的体制下，我国近3000个区县办了7.5万个集体工业企业，4.7万个乡镇办了25万个乡镇属工业企业，74万个村办了69万个村办工业企业。此外，城市的街道、居委会和农村的村民小组也办了大量的企业。当资金被这样分割成无数的碎片之后，本该集中经营、规模经济显著的一些轻纺行业，小纺织、小酒厂、小塑料、小造纸“遍地开花”，一些重工业部门也是如此。结果，众多的小企业使总体经济效益较差，而过度竞争带来的乱采乱伐、破坏资源等方面的负作用也很严重。第五，在上述这一特定体制条件下造成的另一结局是，这些由基层政府和基层组织办的小企业，市场往往局限在本地，倾向于搞最终产品，不愿生产中间产品，不走专业化道路，不愿为大企业配套服务。为了维护当地的利益，封锁市场是最为便捷的途径：商品短缺，紧俏产品不准外流，曾发生过各种资源大战；商品略有富余，又想方设法禁止对方产品进入本地市场，形成了“优难胜、劣难汰”的局面。
四、未来我国经济组织的选择
从以上分析来看，尽管目前我国小企业尚未能办好，但从社会资本角度看，却完全拥有办好小企业的能力。我们的社会信任关系，毕竟已经超越了单纯的“血缘关系”而延伸到“地缘关系”和“人缘关系”，在一些较为开放的大中城市，社会信任的开放度还要大一些。因此从现在起，我们应下大力气把中国的小企业办好。另一方面，大政府、薄弱的民间自组织系统和弱小的民营企业的基本特点，又决定了我国在相当时期内大企业的主要形式仍然只能是国有企业，但国有企业要进行战略性调整。从影响产业组织的两个外部因素——我国买方市场的形成和国际金融秩序的动荡——来看，它们对我国产业组织在提出挑战的同时，也提供了一个机遇，即为我国小企业的发展留下了一定的空间。在今后一两个五年计划内，我们要在这两方面作好文章，使我国的产业组织能够顺应历史潮流，在经济转型期发挥更好的作用。
（一）为千千万万小企业创造广阔的空间
小而优的企业是现代化生产的重要基础。如果我国大陆的小企业能够达到台湾的水平，那么我国人均GDP就应该是1万多美元，总量上世界第一；如果达到意大利的水平，人均就是2万美元。如果我们不但办好了小企业，也办好了大企业，我们就可以达到美国的水平，人均3万美元——这或许就是我国未来工业化过程中产业组织演进的几个阶段。为了有利于我国小企业的健康发展，在指导思想和政策措施上我们要明确以下几点：一是思想要放开，二是认识要提高，三是管理要跟上，四是政策要支持，五是体制要理顺。
思想要放开。在社会主义市场经济中，政府的作用是掌舵而不是划浆，政府原则上不应再办小企业。从产权关系角度看，“放小”是从战略上调整国有经济布局的重要内容之一，意味着国有经济要逐步退出小型企业的组织形式。因此，小企业的改革应以涉及产权改革的形式为主，通过出售、拍卖等有偿转让的方式，使之成为适应市场经济竞争需要的企业组织形式，即负有限责任的法人企业和负无限责任的自然人企业，包括有限责任公司和股份有限公司，以及私人企业、合伙企业和合作制企业等。在改制过程中要尽量避免打乱正常的生产秩序，也要严格禁止将公有资产无偿分给个人。对于目前尚不具备改制条件而前景看好的企业，可继续采取租赁、承包等形式，待条件成熟后再改制。对于一批在计划经济体制下产生、曾对我国经济发展作出过贡献而现在已完全不能适应市场经济发展需要的小企业，相当一部分已不存在改制的希望和改制的可能，应采取妥善的办法使其“安乐死”。
从政府和企业关系角度看，政企分离是从根本上杜绝利用公共行政权为少数人谋取利益的重要措施，并有利于鼓励企业参预竞争，防止地方保护，同时也是解决重复建设、规范市场秩序的重要途径。因此，小企业要真正做到与政府脱钩，真正成为“无主管”企业。从行政隶属关系方面看，要彻底解决县及县以上小企业政企不分的问题，再解决县以下小企业的问题；从行业方面看，重点解决过度竞争领域中的问题，再解决其他领域中的问题；从所有制方面看，在解决国有小企业问题的同时，也要逐步解决集体企业和其他类型小企业的类似问题。
认识要提高。通观发达国家的产业政策我们可以发现，一个国家可以没有产业的行业政策，但都有产业的组织政策（如反垄断政策）；可以没有扶植大企业的产业组织政策，却无一例外都有扶植小企业的产业组织政策。一些国家的总统每年要向国会作“中小企业状况”的年度报告。这些情况足以说明小企业政策在各国公共政策中的优先地位。但在我国，长期以来小企业却没有引起人们的足够重视。虽然小企业与人民的生活贴得很近，但其社会地位却得不到应有的肯定。在观念上，一些人过分看重大企业的作用，忽略小企业的发展。他们认为只有大企业才是先进生产力的代表，小企业则是落后生产力的代表，至于个体私营企业，不过是手工作坊的代名词。他们认为在现阶段，发展小企业不过是权宜之计，不但小企业的产品和劳务只能对国民经济起拾遗补缺的作用，而且小企业本身也不过是一种带有过渡性质的组织形态，它们终将随着工业化的发展被淘汰出局。在实践中，几十年来小企业通常是安置社会闲散人员的场所，很少考虑要加强它们的技术装备，这就难怪相当部分小企业总是“破破烂烂”的。尤其是在官本位比较严重的情况下，小企业的“级别”只能是等而下之，因此在资源分配方面处于极为不利的地位。显然，这些认识与我国的现代化建设事业是极为不相适应的，亟待提高。
管理要跟上。“放小”不等于放任自流、放弃管理。放小是针对国有小企业而言的，就绝大多数小企业而言，主要是如何加强管理的问题。中国小企业的基本特点和由此引发的一系列问题，决定了政府如果对小企业的管理工作跟不上，将直接影响我国的国际竞争实力。山西假酒案表明，政府的基层组织哪怕有一个部门负一点责任，都不会发生那样的悲惨事件。因此，与广大人民群众生活影响较大的如医疗、美容、饮食等行业，与农业生产和农民生存密切相关的种子、农药、化肥等产品，以及与环保、资源开发等有关的领域，都应该有严格的执照办理制度和常规检查制度。当然，加强管理并不等于去限制小企业的正常发展，小企业的经营领域还是需要进一步扩大的。
政策要支持。我们要学习现代市场经济国家小企业政策的经验，制定符合中国国情的小企业政策。首先，要建立有利于小企业生存的良好的宏观环境。各国小企业都有相通之处，这就是与大中型企业相比，相对较弱，对各种风险缺乏抵御能力。因此，要通过立法维护正常的市场秩序，反对垄断，尤其要反对“七大员”、“八大员”对小企业的各种敲诈行为，使小企业有一个好的生存空间。其次，要建立支持小企业的政策体系。为了鼓励出口，鼓励向专业化协作方向发展，支持科学研究和技术开发，要制定一整套有利于小企业发展的金融政策、财政政策和税收政策等。第三，要扶持为小企业服务的各种培训、教育、咨询和提供信息的机构，增加为小企业培训管理人员、技术人员和提供各种服务的能力。各国的经验证明，没有社会化服务系统的支持，小企业的健康发展是不可能的，专业化生产也是难以为继的。结合我国目前政府机关和事业单位的改革，可适当安排机关和事业单位裁减下来的人员从事为小企业服务的工作。为小企业培训人才、提供信息等工作需要有较高的素质，机关和事业单位的工作人员一般来说具有这方面的优势，只要适当加以培训，基本上具备为小企业服务的条件。第四，要鼓励创办小企业。如果说国有企业在过去不触动产权的浅层次改制中，出现的问题主要是企业灰色收入难以控制，国有和集体资产流失，企业亏损增大，引起财政问题，进而引出金融风险问题、通货膨胀问题的话，那么，现在着手进行触动产权的深层次改制，引起的突出问题则是职工下岗和就业问题。没有创业就没有就业，因此，要制定鼓励创办小企业，鼓励小企业吸纳下岗职工的政策，这对于目前广开就业渠道，保持社会稳定，支持国有企业改革，将具有十分重要的现实意义。
体制要理顺。为使将要实施的小企业政策能够得到有效贯彻，一些基础性工作要先行。第一，小企业政策不是一个短期内可以奏效的政策，也不是仅仅为了解决有可能出现的经济衰退而采取的权宜之计。从近期看，国家经贸委中小企业司将主要承担小企业政策制定中的协调工作，落实“制定扶持政策，指导企业改革，组织对外交流，建立服务体系”的职能。从中长期看，随着改革的推进，在小企业逐步做到产权明晰、政企分离的基础上，将农业部乡镇企业局和国家经贸委中小企业司以及其他相关部门中的小企业管理机构进行合并，组建国家小企业管理局。在条件成熟的情况下，人大和政协也应设立小企业委员会，从最基础的法律层面上解决小企业的有关问题。第二，统一和重新确定小企业的划分标准。目前我国除工业部门外还没有统一的小企业划分标准，这就给落实小企业政策增加了难度。我国现行工业企业的规模标准，是按照生产能力来划分的，主要是为了管理国有企业的需要而制订的。因此，与世界各国相比，我国中小企业的规模普遍偏大。例如，我国中型企业的平均职工人数为900人，其中国有中型企业平均1200人，大的超过3000人。国有小型企业的平均职工人数为234人，多的达千人以上。因此，为了促进小企业的发展，有必要重新确定企业的规模标准。第三，中国的小企业量大面广，良莠不齐，除了对一些具有特定功能的政策（如鼓励出口、就业、高新技术等）要有一定的界定外，对尚未改制的小企业，也不能给予扶持，以免出现新的糊涂帐，造成新的产权不清。因此，要继续推进小企业的改制工作，稳扎稳打，力争在三五年内完成这项具有重要意义的改革。
（二）国有经济的战略性调整及其微观组织的改造
不同的产业部门有不同的特点，在一些使用大型设备、成套设备的行业如汽车、冶金、石化、电力、水泥、集成电路等，在一些提供大型产品、成套设备的行业如飞机、轮船、重型机电设备等，均为集中型部门，适合大型企业组织生产。由于前面分析的原因，在相当一段时间内，这些部门的产品大部分还只能由国有企业提供。我国国有企业有着近半个世纪的发展历史，与非国有企业相比，在人才、技术、装备、产品质量、劳动生产率以及内部管理等方面仍具有相当的优势。由于国有企业是介乎于政府机关和民间企业之间的一种社会经济组织，必然身兼政府社会职能和企业经营职能，因此要充分发挥好国有企业的现有优势，就必须使国有企业的行为符合国民经济发展的总体目标。
从未来10～20年的时间跨度来看，我国国有企业在国民经济中所应发挥的基本作用可确定为：一是社会安全功能。通过国有企业掌握战略资源，以维护国家的安全；掌握稀有资源（含交通干线）以平衡地区间的矛盾。二是经济稳定功能。政府运用宏观经济政策所能够实现的经济目标是有限度的，国有企业可以弥补宏观政策之不足。少数竞争力不强、微观效益不一定高的国有企业的存在，是全社会展开有效竞争的重要保证。三是经济主导功能。许多新兴产业科技含量高，资金需求量大，风险也很大，但却预示着未来产业发展的方向，需要国家投资予以支持。
根据国有企业的定位、国有企业的特点以及国家的发展战略，今后几个五年计划内，我国国有企业应在以下领域发挥主要作用：一是国民经济的命脉部门，如金融、铁路、通讯、民航、电网、军工、核工业、石油、重要矿山、重要有色金属冶炼等行业；二是非国有经济暂时不愿进入的基础设施和基础工业领域，如公路和大型桥梁建设，市政建设，能源和原材料的生产等；三是非国有经济在相当一段时期内可能无力进入的高精尖技术领域，如航空、航天、汽车、微电子、精密机床、重型机电设备等。这些领域与国有企业在国民经济中应发挥基本作用的要求是相适应的，因此应成为今后国家投资的重点。而在其他领域，国有经济应该有秩序地退出。从动态来看，国家通过掌握国有企业主导国民经济发展，核心是国有资金，国有企业只是其物质表现形态。从长远角度看，即便是国民经济命脉部门、基础设施和基础工业、高精尖生产领域，在不同历史阶段都会发生变化。当非国有经济有能力、愿意或可以进入这些领域时，国家应不失时机地让出一些领域，以出售企业所得资金，投向新的“命脉”、“基础”和“高精尖”领域。国有资金这种不断退出旧有领域、不断进入新的领域的动态发展过程，是主导国民经济发展的基本方式。与此同时，我们还要继续积极地探索政府管理国有企业的方式。
与上述国有经济战略性调整相适应，国有企业在微观体制方面也面临着改造。国有企业要从只能适应计划经济运行的单一模式，向适应市场经济运行的多样化的模式转变。既然国有企业是政府社会职能和企业经营职能的对立统一，必然具有政府行为和企业经营行为的双重功能；既然国有企业是介于政府行政机关和非国有企业之间的一种经济组织，而这之间又有着一个十分广阔的“中间地带”，因此只有多样化的国有企业才能填补这一“中间地带”，才能满足社会的需要。企图赋予国有企业与非国有企业同等的经营权，在国有企业内部全面引入非国有企业的经营机制，让它们在同一条起跑线上去平等竞争，认为只有这样才能够摆脱国有企业的困境。这是非常不切实际的空想，从根本上混淆了国有企业和非国有企业的差别。
根据我国国有企业的分布状况以及对其在未来社会经济中的地位的判断，我们应对不同产业部门中的国有企业实施不同的控制和管理方式，而只有不同形式的国有企业才能够接受不同程度的控制和管理方式。在条件成熟的时候则应从法律上予以明确界定，以规范整个国有企业的行为，防止互相攀比。而在近期内，则可做如下考虑：
第一，在国民经济命脉部门以及垄断性较强的部门，政府应加强对该领域中国有企业的控制，以保证这些领域中的经济活动能够充分满足全社会的总体需要，避免企业以自身的利益或部门的利益而损害社会公众的利益。因此在这些领域中，国有经济的份额可能应占到70%或80%以上，而该领域中的国有企业，则应以国有独资或国家绝对控股为主。
第二，在一些较重要的基础工业和基础设施领域，及高精尖技术生产领域，政府对该领域中的国有企业，控制程度可比前一类企业松一些，因而国有资产的比重也可低一些，例如保持50%左右，或保持相对控股即可。这样，既保留了国家对该领域的国有企业有一定程度的控制权，也便于从民间筹集更多的资金。同时又使企业获得一部分经营自主权，以较灵活的方式加快这一领域的发展。
第三，在竞争性领域，尤其是在非国有企业已大量进入的领域，除有些产品非国有企业在短期内还不能生产，只能由国有企业提供的之外，原则上说，保留企业的国有形式意义已经不大，国有资金应有步骤的撤出这一领域，去加强上述两类更需要发展的领域。因此，这一领域中大量的国有企业，应从目前的国有全资式的资产结构，逐渐变成只保留少数国有资金的企业，有些也可以转变成纯民营企业。
但是，由于前面分析的原因，目前我国民营经济从总体上看还没有接收和管理大中型企业的能力，因此，竞争性领域中的国有大中型企业在相当一段时间内可能还难以退出。对这部分企业可考虑采取产销分离的方式，即充分利用国有企业在技术、设备和生产管理方面的优势，重点抓好产品的生产；而产品的营销方面则交给机制较为灵活的非国有企业来进行。这就像一些出口企业由外商代理一样。这样做，既可利用国有企业内部组织管理和民营企业外部经营灵活的各自优势，又可避免国有企业外部经销上的死板和民营企业内部管理水平低的劣势，可能会使双方相得益彰。